569/B/1999. AB határozat
a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet 36. § (5) bekezdésének f) pontja és (6) bekezdésének b) pontja megváltoztatására, vagy alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet 36. § (5) bekezdésének f) pontja és (6) bekezdésének b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet 36. § (5) bekezdésének f) pontja és (6) bekezdésének b) pontja megváltoztatására irányuló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó 1999. január 11-én kelt kérelmében állásfoglalást kért a Fővárosi Bíróságtól a büntetés-végrehajtási intézetekben fogva tartottak érdekvédelmi szervezete létrehozásának lehetőségével és feltételeivel kapcsolatban. A Fővárosi Bíróság kollégiumvezetője az 1999.E1.XIV.H.28. számon iktatott levelében arról értesítette az indítványozót, hogy az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) alapján tíz tag hozhat létre társadalmi szervezetet, azáltal, hogy alakuló ülésen egybehangzó akarattal kinyilvánítják a szervezet létrejöttét, meghatározzák a tagdíjat, és megválasztják a tisztségviselőket. A kollégiumvezető álláspontja szerint a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.) 36. § (5) bekezdés f) pontja és a 36. § (6) bekezdés b) pontja azonban "lényegében kizárja, hogy a fogva tartottak taggyűlést tudjanak tartani", ami a társadalmi szervezet megalakítását lehetetlenné teszi. Az indítványozó a kollégiumvezető értesítésének kézhezvételét követően az Igazságügyi Minisztérium Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága Módszertani Igazgatóságához és az Alkotmánybírósághoz fordult.
Az Alkotmánybírósághoz benyújtott kérelmében az indítványozó a Bv.tvr. 36. § (5) bekezdés f) pontja alkotmányellenességének a megállapítását kérte, mondván e rendelkezés - a Bv.tvr. 36. § (6) bekezdés b) pontjával együtt értelmezve - lehetetlenné teszi, hogy a büntetésvégrehajtási-intézetben fogva tartottak az Alkotmány 63. §-ába foglalt egyesülési szabadsággal és a 70/C. §-ban megfogalmazott érdekvédelmi szervezetalakítási jogukkal élhessenek.
Az indítványozó kérelmében a sérelmezett jogszabályi rendelkezések helyett javaslatot tett az általa helyesnek tartott normaszövegek Alkotmánybíróság általi elfogadására.
II.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány alábbi rendelkezései alapján hozta meg határozatát:
"2. § (3) A társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni."
"50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit."
"62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását."
"63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.
(2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre."
"70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon."
Egy tv. "2. § (2) Az egyesülési jog gyakorlása nem sértheti az Alkotmány 2. §-ának (3) bekezdését, nem valósíthat meg bűncselekményt és bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.
(3) Társadalmi szervezet minden olyan tevékenység végzése céljából alapítható, amely összhangban áll az Alkotmánnyal és amelyet törvény nem tilt. Társadalmi szervezet elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzése céljából nem alapítható. Az egyesülési jog alapján fegyveres szervezet nem hozható létre."
Az Alkotmánybíróság határozata meghozatalakor a Bv.tvr. alábbi rendelkezéseit vette alapul:
"19. § A szabadságvesztés végrehajtásának célja az, hogy e törvényben meghatározott joghátrány érvényesítése során elősegítse az elítéltnek a szabadulása után a társadalomba történő beilleszkedését, és azt, hogy tartózkodjék újabb bűncselekmény elkövetésétől."
"32. § A szabadságvesztés végrehajtása alatt az elítélt elveszti a személyi szabadságát; az állampolgári kötelességei és jogai annyiban szünetelnek, illetve korlátozottak, amennyiben erről az ítélet vagy törvény rendelkezik."
"36. § (5) Az elítélt állampolgári jogai a következőképpen módosulnak:
f) az egyesüléshez, a tanuláshoz való joga, valamint honvédelmi kötelezettségének teljesítése a szabadságvesztés végrehajtásának következtében korlátozott."
"36. § (6) A szabadságvesztés végrehajtása alatt szünetel az elítélt joga
b) a gyülekezéshez (...)".
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság az egyesülés szabadságát a kommunikációs jogok körébe sorolta. Az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van kulturális, érdekképviseleti, politikai, illetve más céllal közösséget létrehozni, illetve ilyen közösség tevékenységében részt venni. E szabadságjog magában foglalja az egyesületek létrehozására, a már működő egyesületekhez való csatlakozásra és az azoktól való távolmaradásra vonatkozó jogot is. Az egyesülési jog mindenkit megillető szabadságjog, a többi alapjoghoz hasonlóan azonban nem gyakorolható korlátlanul.
Az egyesülési jog gyakorlására vonatkozó, mindenkit érintő korlátot állapít meg az Alkotmány 2. § (3) bekezdésének első mondata. Az egyesülési jogot elismerő alkotmányos szakasz pedig maga is pusztán a törvény által nem tiltott célra létrehozott szervezetalakítást tekinti az alaptörvénnyel összhangban állónak [Alkotmány 63. § (1) bekezdés], és úgy rendelkezik, hogy politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre [Alkotmány 63. § (2) bekezdés]. További, az egyesülési szabadság gyakorlására vonatkozó általános korlátokat állapít meg az Egytv. 2. § (2) és (3) bekezdése.
2. Az Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy a speciális (különleges) jogállású személyek egyesülési alapjogának gyakorlása mennyiben korlátozott. Az 51/1991. (X. 19.) AB határozat a fegyveres erők és fegyveres testületek tagjai egyesülési jogára vonatkozó megszorító rendelkezéseket vizsgálva megállapította, hogy a jogkorlátozás nem érheti el azt a szintet, hogy az alapjog lényeges tartalma sérüljön. A vizsgált rendeleti szabályozásnak azt a részét, amely politikai vagy egyéb célú társadalmi szervezet alakításának kivételt sem engedő, teljes tilalmát jelentette, az Alkotmánybíróság olyan mérvű korlátozásnak tartotta, amelynek az elérni kívánt céllal való arányossága, elkerülhetetlen volta nem volt igazolható. (ABH 1991. 258., 261-262.)
1994-ben a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 57. § (5) és (6) bekezdéseit vizsgálva viszont az Alkotmánybíróság nem találta az egyesülési szabadságot aránytalanul korlátozónak azt a tilalmat, amely alapján a katonák szolgálati idejük alatt a fegyveres erők törvényben meghatározott feladataival ellentétes célra létesült szervezetekben nem tevékenykedhettek. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette, hogy a korlátozó rendelkezések nem általában fogalmaztak meg egyesülési tilalmat, és hogy az alkalmazott szabályra az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésében, valamint a 70/H. §-ában megjelölt kötelesség - a haza katonai védelme - végrehajtásához volt szükség [46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994. 260., 264.].
A büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak szintén különleges helyzetben vannak. A Bv.tvr. hatálya alá tartozó személyeket is megilletik az alapjogok, de a fogva tartás ténye és az azáltal elérendő törvényes cél miatt a jogszabályok az elítéltek alapjog gyakorlásához fűződő jogát korlátozzák. Az Alkotmánybíróság a 13/2001. (V. 14.) AB határozatában már foglalkozott az egyes alapvető jogok gyakorlásának a büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak helyzetéből fakadó korlátozásával. E döntés alapján az alkotmányos alapjogok között vannak olyanok, amelyeket a fogva tartás végrehajtása egyáltalán nem érinthet. Ilyen például az élethez és az emberi méltósághoz való jog. A fogva tartás lényegéből következően kizárt a személyi szabadság, a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztása jogának teljes érvényesülése. A véleménynyilvánítási szabadság viszont azon alapjogok közé tartozik, amely változatlanul tovább él ugyan a fogva tartás során, de amelynek gyakorlása és megnyilvánulása a büntetés-végrehajtás ténye és a körülmények által meghatározott. (ABH 2001. 177., 193.)
Az alapjog-gyakorlás - büntetés végrehajtása miatti - korlátozásának alkotmányosságát az Alkotmánybíróság a gyakorlatában kialakított ún. szükségességi teszt alapján ítéli meg.
E szerint az állam akkor korlátozhat alapjogot, ha azt egy másik alapvető jog vagy szabadság védelme, érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték érdekében teszi, de ebben az esetben is csupán akkor, ha a jogalkotó által kitűzött cél más módon nem érhető el. Az alapjog-korlátozás akkor alkotmányos, ha megfelel az arányosság követelményének is. Ehhez az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya közötti megfelelő egyensúly szükséges. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
3. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben az állam büntetőhatalmának érvényesülését kellett mérlegre tennie a fogva tartottak egyesülési szabadsága ellenében.
Az Alkotmánybíróság a büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak alapjogaival kapcsolatban fontosnak és irányadónak tartja, hogy a szabadságvesztés büntetésének ténye csupán az alapjog-gyakorlás olyan szűkítését indokolhatja, amelynek alapja valamely, a büntetés végrehajtásához szorosan kapcsolódó érdek. A fogva tartottak alkotmányos jogait érintő olyan jogszabály, amely a fogva tartás tényéből következően korlátozza az elítéltet abban, hogy valamely alapjogával élhessen, akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az legitim büntetési célokat szolgál. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állam büntetőhatalmának hatékony érvényesítése és a büntetés-végrehajtás rendjének fenntartása érdekében bizonyos esetekben szükséges lehet az egyesülési jog gyakorlásának korlátozása.
Az állam alkotmányos kötelezettsége a bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonása. E kötelezettség része a bíróság által jogerősen szabadságvesztésre ítélt büntetésének végrehajtásáról való gondoskodás. Az állam a kiszabott büntetések végrehajtása során annyiban korlátozhatja az egyesülési szabadság érvényesülését, amennyiben az a büntetés-végrehajtás törvényes céljának elérése érdekében történik. A szabadságvesztés végrehajtásának célja pedig az, hogy a joghátrány érvényesítésén keresztül elősegítse az elítélt reszocializációját és azt, hogy az elítélt a jövőben tartózkodjon újabb bűncselekmény elkövetésétől. (Bv.tvr. 19. §) A valamely egyesülethez tartozás fontos szerepet tölthet be az elítéltek külvilággal való kapcsolattartásában, a büntetés letöltését követően segítheti a társadalomba való beilleszkedést, és a kisebb közösséghez tartozás érzése segítséget nyújthat a személyiség, az önbecsülés megőrzésében.
Ahogyan arra az Alkotmánybíróság a 13/2001. (V. 14.) AB határozatban utal, az "európai büntetés-végrehajtási politika alaptételei közé tartozik, hogy a fogva tartás körülményeit - a biztonsági igények által behatárolt módon - közelíteni kell a szabad élet körülményeihez. A szabadságvesztés-büntetés végrehajtása a büntetés jellegéből következően természetesen több alapjogot érint, a jogok korlátozása során azonban törekedni kell a társadalom védelme érdekében feltétlenül szükséges, minimális mértékre". (ABH 2001. 177., 194.)
4. A Bv.tvr. 36. § (5) bekezdés f) pontja alapján az egyesülési szabadság korlátozott. E jogi norma alapján a jogkorlátozás arányossága nem vizsgálható, az ugyanis, hogy a fogva tartott egyesülési szabadságának csorbítása egy konkrét ügyben arányban áll-e az elérni kívánt céllal, a jogalkalmazási gyakorlatban dől el. A Bv.tvr. nem szól arról, hogy pontosan milyen mértékben korlátozott az elítéltek egyesülési szabadsága, milyen egyesületek hozhatók mégis létre, és milyen egyesülethez csatlakozhatnak a büntetés-végrehajtás intézményeiben fogva tartottak.
Az államnak az Alkotmány 50. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a bűncselekmények elkövetőinek megbüntetésére vonatkozó feladata és az Alkotmány egyesülési jogot biztosító 63. §-a közötti mérlegelés eredményeképpen megállapítható azonban, hogy az alaptörvény alapján a fogva tartottak egyesülési szabadságukkal mindaddig élhetnek, amíg ezzel a büntetés-végrehajtás célját meg nem hiúsítják, illetve annak meghiúsulását közvetlenül nem veszélyeztetik. Ezt felismerve a jogalkotó sem zárta ki általában az egyesületek létrehozásának lehetőségét (még a büntetés-végrehajtási intézeten belül sem), következésképpen konkrét esetben csak az összes körülmény alapján állapítható meg, hogy az egyesülési jog szükséges és arányos korlátozásáról van-e szó. A döntés meghozatalakor a jogalkalmazónak figyelemmel kell lennie a szabadságvesztés végrehajtásának céljára és arra, hogy az elítélt büntetése milyen fokozatban hajtandó végre, valamint, hogy e fokozatban a büntetés-végrehajtási intézet rendjét nem veszélyezteti-e közvetlenül az elítéltek egyesülési joggyakorlása.
Általánosságban megállapítható, hogy nem tekinthető az egyesülési jog arányos korlátozásának, ha olyan egyesületek létrehozását tiltják meg a fogva tartottaknak, amely egyesület megalakítása a büntetés-végrehajtás céljával összeegyeztethető, annak rendjét és biztonságát nem veszélyezteti. Különösen fontos ez abban az esetben, ha az elítéltek például a Bv.tvr.-ben biztosított jogaik érvényesülését elősegítendő kívánnak érdekvédelmi szervezetet létrehozni.
A fogva tartottak egyesüléshez való jogának gyakorlása értelemszerűen korlátozott annyiban, hogy a büntetés-végrehajtási intézeten kívüli egyesületek mindennapi életében nem vehetnek részt személyesen. Ez a korlátozás következik abból, hogy a szabadságvesztés végrehajtásának ideje alatt "szünetel" az elítéltnek a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához fűződő joga. A büntetés-végrehajtás céljából következően a Bv.tvr. személyi hatálya alá tartozó fogva tartott nem tarthat igényt arra, hogy a büntetés-végrehajtási intézetet bármikor elhagyja. Ez a korlátozás azonban nem jelenti azt, hogy ne lehetne tagja büntetés-végrehajtási intézeten kívüli egyesületnek, vagy hogy ilyen egyesület tevékenységében semmilyen formában ne vehetne részt. A fogva tartott a büntetés-végrehajtás megkezdése előtt keletkezett egyesületi tagságát a szabadságvesztés-büntetés végrehajtásának ideje alatt fenntarthatja, illetve újabb tagságot is létesíthet, amennyiben az a büntetés-végrehajtás tényével összeegyeztethető. A büntetés-végrehajtási intézeten kívüli egyesülethez tartozása a fogva tartottnak csak annyiban korlátozott, hogy személyesen nem tud részt venni az egyesület életében, illetőleg erre csak akkor nyílik lehetősége, amikor a büntetés-végrehajtási intézetből a büntetés-végrehajtás általános szabályai szerint eltávozhat. Az eltávozás ideje alatt az elítélt akár egyesületet is alapíthat, ez esetben ugyanis az alakuló ülésen való részvétele sem ütközik akadályba.
Az egyesülési jog gyakorlására azonban nemcsak a büntetés-végrehajtási intézeteken kívül működő egyesületek esetében kerülhet sor, hanem akkor is, ha a fogva tartott a büntetés-végrehajtási intézeten belül kíván társadalmi szervezetet, ezen belül például érdekvédelmi egyesületet létrehozni. Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése az egyesülési szabadság egyik speciális fajtáját, a gazdasági és társadalmi érdekvédelem céljára irányuló szervezetalakítás és az ilyen szervezetekhez való csatlakozás jogát nevesíti. Minthogy "az Alkotmány 70/C. §-ában megfogalmazott alapvető jog nem más, mint az általános egyesülési jognak az érdekképviseleti célú szerveződésekre vonatkoztatott kifejeződése" [58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997. 348., 350.], ezen alkotmányos szakasz értelmezésekor irányadóak az egyesülési jog tartalmára vonatkozó megállapítások: az érdekvédelmi szervezetek alakításának joga, pontosabban annak gyakorlása - osztva az egyesülés szabadságának sorsát - a fogva tartás ténye folytán korlátozott. E jog vonatkozásában megállapítható tehát, hogy a fogva tartottak szervezetalakítási szabadságának gyakorlása csupán annyiban korlátozott, amennyiben azt a büntetésvégrehajtás célja indokolja, és olyan mértékig korlátozható e jog, ameddig az elkerülhetetlenül szükséges a büntetés-végrehajtás rendjének a fenntartása érdekében.
IV.
Az indítványozó - a Fővárosi Bíróság Kollégiumvezetőjének levelére hivatkozva - sérelmezi, hogy a Bv.tvr. 36. § (6) bekezdés b) pontja, amelynek értelmében a fogva tartottak gyülekezési joga a szabadságvesztés végrehajtásának ideje alatt szünetel, akadályozza a büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartott elítélteket az egyesüléshez való alapjoguk gyakorlásában. Az indítványozó szerint ugyanis e rendelkezés nem teszi lehetővé az elítéltek számára, hogy tízen összeülve alakuló ülésen határozzanak valamely egyesület megalakításáról.
Az Egytv. 3. § (4) bekezdése alapján a társadalmi szervezet alapításához az szükséges, hogy legalább tíz alapító tag a szervezet megalakítását kimondja, alapszabályát megállapítsa, ügyintéző és képviseleti szerveit megválassza. A társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól szóló 6/1989. (VI. 8.) IM rendelet 2. melléklete a nyilvántartásba vételhez megköveteli, hogy a kérelmező a társadalmi szervezet alakuló ülésének jegyzőkönyvét és az alakuló ülés jelenléti ívét csatolja.
A büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak esetében is ily módon van lehetőség egyesület alakítására, az alapító tagok együttes jelenléte esetén. Az alakuló ülés megtartása a büntetés-véghajtási intézeten belül alkotmányos értelemben nem minősül gyülekezésnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis a gyülekezés szabadsága a közösen gyakorolt politikai véleménynyilvánítás egyik formája. Az Alkotmány 62. §-a a gyűléseken, felvonulásokon, tüntetéseken való részvétel jogát biztosítja. A gyülekezés szabadságát az indokolatlan állami beavatkozásokkal szemben garantáló, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény előírásai is elsősorban a közügyek megvitatását célzó békés szerveződésekre vonatkoznak. A Bv.tvr. 36. § (6) bekezdés b) pontja sem zárja ki eleve tehát annak lehetőségét, hogy a Bv.tvr. személyi hatálya alá tartozók a büntetés-végrehajtási intézeten belül egyesületet, azon belül is érdekvédelmi szervezetet alapítsanak.
Fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Bv.tvr. 36. § (5) bekezdés f) pontja alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem a Bv.tvr. 36. § (5) bekezdés f) pontjára, sem pedig a 36. § (6) bekezdés b) pontjára hivatkozva nem tiltható meg általában, hogy a büntetés-végrehajtási intézetben fogva tartottak egyesülési szabadságukkal élhessenek. Annak a kérdésnek a megválaszolása azonban, hogy a jelen eljárás tárgyát képező ügyben egyesület, érdekvédelmi szervezet létrehozása, illetve a már létező egyesülethez való csatlakozás sérti-e a büntetés-végrehajtás rendjét, illetve alkalmas-e a büntetés-végrehajtás céljának meghiúsítására, nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
V.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ában foglalt rendelkezések szerint az Alkotmánybíróságnak nincs jogalkotásra szóló hatásköre. Ezért a jogszabály módosítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság - az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja alapján - visszautasította.
Budapest, 2002. október 7.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró