1147/B/1993. AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, az e törvény 53. § első mondata alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló eljárást pedig megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 52. § (1) bekezdés második mondata, valamint az 53. § első mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mivel hátrányos megkülönböztetést alkalmaznak a helyi önkormányzáshoz való jog alanyai között.
Arra hivatkozott, hogy a támadott szabályozás az új község alakítása és a községegyesítés megszüntetése kezdeményezésének feltételeként azokon az "általános alapkövetelményeken túlmenően, amelyeket minden települési önkormányzatnak teljesíteni kell - további, olyan többletfeltételt ír elő, amely a feladatmegvalósítás módjára vonatkozik, s amely kötelezettség a már önkormányzattal rendelkező települések választópolgárait nem terheli, illetve törvényesen nem is terhelheti.
Ezáltal a szinte azonos személyi és tárgyi feltételekkel rendelkező települések választópolgárainak közösségei között a jogegyenlőséget és esélyegyenlőséget sértő, hátrányos megkülönböztetést tartalmaz. Egyúttal kizárja annak lehetőségét, hogy a korábban önálló községként működő település választópolgárai kezükbe vegyék a helyi közügyek intézését és az alkotmányos alapjogként biztosított helyi önkormányzáshoz való jogot ismételten gyakorolhassák".
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Ötv. 52. § (1) bekezdés alkotmányosságát az Alkotmánybíróság a 17/1991. (IV. 23.) AB határozatában (ABH 1991. 66.) már vizsgálta. Abban az ügyben az indítványozó azzal indokolta kérelmét, hogy az általa sérelmezett rendelkezésben "meghatározott feltételrendszer teljesítésének kötelezettsége alapvető szabadságjogokat von meg a korábbi községegyesítés megszüntetésére és új települési önkormányzat alakítására készülő hátrányos helyzetű községektől".
A támadott szabályozás az új község alakításának rendjére vonatkozóan állapít meg rendelkezéseket, a következők szerint:
"A lakosság kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az alapvető önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére. A községalakítás feltétele a kiépült helyi közszolgáltatások, legalább alsó tagozatos általános iskola, körzeti orvosi rendelő fenntartása - a szolgáltatások színvonalának jelentős csökkenése nélkül - úgy, hogy erre a megmaradó község a saját területén is képes maradjon."
Az Alkotmánybíróság - a már említett 17/1991. (IV. 23.) AB határozatában -az Ötv. idézett előírása alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. E döntés indokolásában az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel hívta fel a figyelmet arra, hogy az államnak "jogában áll egyfelől törvényben megszabni az önállósulási törekvések realizálásának feltételeit, másfelől a lakosság kezdeményezése nyomán egyedileg vizsgálni a feltételek fennállását és dönteni a kezdeményezés tárgyában".
Az Alkotmánybíróság - először az indítványozó hivatkozása alapján - a támadott jogszabály alkotmányosságát az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése vonatkozásában vizsgálta. Ez az alkotmányi előírás a következőket tartalmazza. "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." Amint arra az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 191/B/1992. AB határozatában (ABH 1992. 592, 593.) is rámutatott, a megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne".
A helyi önkormányzáshoz való jog alanyaira vonatkozóan az Alkotmány 42. § első mondata úgy rendelkezik, hogy "a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga". A 44. § (1) bekezdése pedig azt írja elő, hogy "a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják." Az idézett alkotmányi előírásokból kitűnik, hogy a helyi önkormányzáshoz való alapjog az állampolgárok jelzett közösségeinek a helyi közügyek képviseleti és népszavazásos intézésére vonatkozó jogosultságát jelenti. Az Alkotmány tehát a helyi önkormányzáshoz való jogot nem valamennyi, területi alapon képezhető választópolgári csoportnak, hanem a választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában megjelölt közösségei részére biztosítja. Az Ötv. egyik elismerést érdemlő értéke nyilvánul meg azonban abban, hogy az 52. § (1) bekezdésében lehetővé teszi az elkülönült lakott településrész lakosságának, hogy az előírt eljárás révén kezdeményezhesse az új község alakítását és ezáltal az Alkotmányban meghatározott önkormányzati alapjogok elnyerését.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdés első mondata szerint "a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg". Az Ötv. 8. § (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatait állapítja meg. E rendelkezés szerint "a települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az alapfokú oktatásról, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról: köteles biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését".
Az Ötv. 52. § (1) bekezdésének sérelmezett előírása nem valamennyi, az előbbiekben idézett rendelkezésben meghatározott önkormányzati feladat ellátását követeli meg az új település alakítása feltételeként. Az alsó tagozatos iskolai oktatást és az orvosi ellátást azonban e törvényi szabályozás szerint az "új község" és a "megmaradó község" önálló intézmény fenntartásával köteles biztosítani, míg a 8. § (4) bekezdésében említett feladatokról az önkormányzat csupán "gondoskodni köteles", amit nem kizárólag önálló intézmény fenntartásával végezhet, hanem pl. - az Ötv. 43. §-ában foglaltaknak megfelelően - más képviselő-testülettel kötött megállapodás alapján, közösen működtetett intézmény útján. A törvényalkotó azonban az alkotmányi előírások keretei között szabadon állapíthatja meg az önálló település alakításának feltételeit.
Az Alkotmánybíróság szerint nem tekinthető alkotmányellenes diszkriminációnak - ellenkezőleg, az alkotmányi rendelkezésekből következik - az olyan szabályozás, amely a helyi önkormányzáshoz való jogot csak a községalakítás feltételeinek megfelelő, a vonatkozó eljárás szerint azzá nyilvánított település választópolgárainak biztosítja. Mivel a helyi önkormányzáshoz való alapjog alanyainak körére vonatkozó szabályozás Alkotmányban foglalt előírás, a község-alakítás feltételeiként pedig a vizsgált törvényi rendelkezés az új község által kötelezően ellátandó önkormányzati feladatokat az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében megállapított felhatalmazás alapján jelölte meg, az Alkotmánybíróság az Ötv. 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
Az Alkotmánybíróság azonban felhívja a figyelmet az Ötv. 28. és 55. §-ában foglalt rendelkezésekre, amelyek lehetővé teszik, hogy valamely településrész a községi jogállás elnyerése nélkül is gyakorolhasson bizonyos önkormányzati jogokat. A 28. § (1) bekezdés első mondata előírja, hogy "a képviselő-testület - szervezeti és működési szabályzatában - településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból". E § (2) bekezdése szerint "a képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára". Az Ötv. 55. § első mondata pedig úgy rendelkezik, hogy "a képviselő-testület a településrész lakóhelyi közösségének - kezdeményezésére - kizárólag a településrészt érintő ügyekben önkormányzati jogokat adhat".
2. Az indítványozó az Ötv. 53. § első mondatát is kifogásolta. Mivel az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést a 18/1993. (III. 19.) határozatával 1993. december 31-ei hatállyal megsemmisítette, ezért az eljárást ebben a vonatkozásban megszüntette.
Budapest, 1994. február 28.
Dr. Sólyom. László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró