321/B/2003. AB határozat
az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény 102. § (1) bekezdésének a) pontja és (2) bekezdésének a) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az aláb bi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény 102. § (1) bekezdésének a) pontja és (2) bekezdésének a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvénynek (a továbbiakban: Etv.) a 102. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt erdőgazdálkodási bírság tényállását és az Etv. 102. § (2) bekezdésében ezen tényállás szankcióját tartalmazó rendelkezéseket tartja alkotmányellenesnek. Álláspontja szerint e rendelkezések sértik az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, illetőleg a tulajdonhoz való jogot [Alkotmány 13. § (1) bekezdés], és ezen alkotmányi rendelkezések alapján kezdeményezi azok visszaható hatályú - 1998. január 1 -jei időpontra történő - megsemmisítését. E határozott kérelme mellett az Etv. 102. § (2) bekezdésének a) pontját valójában azért kifogásolja, mert annak tényállása a jogbiztonságot sérti, ugyanis "olyan kötelem megsértésre ír elő szankciót, amely kötelezettség tartalmát a jogszabály nem is határozza meg". Álláspontja szerint az Etv. 90. §-a csak az erdő őrzésének kötelezettségét írja elő, de az őrzésre konkrét jogszabályi rendelkezés sem a törvényben, sem egyéb jogszabályban nem található. Az Etv. 102. § (2) bekezdés a) pontját a kiszabható bírság mértéke miatt támadja. Értelmezése szerint e törvényhely "akkor alkalmazható, ha az erdőgazdálkodó erdejében engedély nélkül történik fakivágás, de azt nem az erdőgazdálkodó végzi. Ez nyilvánvalóan azt jelenti, hogy az erdőgazdálkodó kárára bűncselekményt követtek el". Véleménye szerint "a tulajdonos lényegében kétszer szenved kárt: egyszer az engedély nélküli favágók cselekménye, másodszor az erdővédelmi bírság által". Utal arra is, hogy az erdőgazdálkodási bírság mértéke túlságosan magas, és e rendelkezés nem a prevenciót, retorziót szolgálják, hanem egyfajta átalány-kártérítési funkciót tölt be.
Az eljárás során az Alkotmánybíróság megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert álláspontja kifejtésére.
II.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
2. Az Etv.-nek az indítványozó által támadott rendelkezései:
"102. § (1) Az erdőgazdálkodó az erdészeti hatóság határozata alapján erdőgazdálkodási bírságot köteles a határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc napon belül a külön jogszabályban meghatározott számlára befizetni, ha
a) erdejében neki felróható okból engedély nélküli fakitermelés történik;
(...)
(2) Az erdőgazdálkodási bírság mértéke
a) az (1) bekezdés a)-b) pontjai szerinti esetben az élőfa engedély nélküli, vagy az engedélyezett mértéket meghaladó kitermelés esetén az erdőfenntartási járulék tízszerese, de legalább bruttó köbméterenként tízezer forint, elhalt fa esetén pedig bruttó köbméterenként négyezer forint
(...)"
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az erdőt a jogalkotó kiemelkedően védendő természeti (ökológiai) rendszernek tekinti, amely megkülönböztetett védelmet igényel, hiszen az erdő léte a környezetre gyakorolt hatásaiból eredően az egészséges emberi élet egyik alapvető feltétele. Az Etv. preambuluma megállapítja, hogy "az erdő fenntartása és védelme az egész társadalom érdeke, jóléti szolgáltatásai minden embert megilletnek, ezért az erdővel csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet gazdálkodni". Az Etv. 2. § (1) bekezdése ezzel összhangban deklarálja a tartamos (fenntartható) erdőgazdálkodás általános követelményeit. E szerint: "Az erdőt olyan módon és ütemben lehet használni, igénybe venni, hogy a gazdálkodási lehetőségek a jövő nemzedék számára fennmaradjanak (...), úgy, hogy az erdő megőrizze biológiai sokféleségét, természetközeliségét, termőképességét, felújító képességét, életképességét, továbbá megfeleljen a társadalmi igényekkel összhangban lévő védelmi és gazdasági követelményeknek, betöltse természet- és környezetvédelmi, egészségügyi-szociális, turisztikai, valamint oktatási és kutatási célokat szolgáló szerepét."
Az erdőgazdálkodás magában foglalja az erdő fenntartására, közcélú funkcióinak biztosítására, őrzésére, védelmére, az erdővagyon bővítésére, valamint az erdei haszonvételek gyakorlására irányuló tevékenységek összességét. (Etv. 7. §). Az erdőgazdálkodó vagy az erdő tulajdonosa vagy az erdőgazdálkodási tevékenységet folytató jogszerű használója [Etv. 13. § (1) bekezdés]. Az Etv. részletes előírásokat tartalmaz az erdőtervezésre éppúgy, mint az erdőtelepítésre, az erdőfelújításra, az erdőnevelésre, az erdőszerkezet átalakítására, illetőleg az erdőt károsító hatások elleni védekezésre, az erdő javainak hasznosítására, az erdőterület igénybevételére, az erdő művelési ágának megállapítására. Ezek az erdőgazdálkodásra vonatkozó szabályok hivatottak garantálni azt, hogy az erdő tulajdonosa, jogszerű használója a közérdekkel összhangban, az erdő közcélú funkcióinak megvalósítását is biztosítsa gazdálkodói tevékenysége során.
2. A fakitermelés egyfelől az erdőgazdálkodó számára az erdőből származó gazdasági haszon egyik forrása, másfelől az erdő biológiai életközösségébe való legjelentősebb, jövőbeli állapotára kiható beavatkozás. A fakitermelés esetén az egyéni gazdálkodói érdek, valamint az erdő közcélú, jövőbeni fennmaradását, fejlődését, védelmét szolgáló érdekek szempontjait az Etv. úgy biztosítja, hogy a faállomány kitermelését erdészeti hatósági engedélyhez köti. [Etv. 60. § (1) bekezdés] Az Etv. támadott rendelkezései az engedély nélküli fakitermelést szankcionálják. A jogszerűtlen fakitermelésre vonatkozó erdőgazdálkodási bírság olyan közigazgatási jogi szankció, amelyet az engedély nélküli fakitermeléshez fűz a jogalkotó azzal, hogy a bírság kiszabására csak az erdőgazdálkodó felróható magatartása esetén kerülhet sor. A szubjektív alapú bírságolás lehetővé teszi, hogy az erdőgazdálkodó mentesüljön a bírság megfizetése alól, ha a jogellenes cselekmény elkövetése neki fel nem róható. A bírság kiszabása alól az Etv. végrehajtásáról szóló 29/1997. (IV. 30.) FM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) két mentességi okot állapít meg. A Vhr. 103. § (1) bekezdése szerint az erdőgazdálkodó az erdejében neki fel nem róható okból történt engedély nélküli fakitermelés esetén nem kötelezhető erdőgazdálkodási bírság fizetésére, ha a tőle elvárható módon eleget tett az erdő őrzésére vonatkozó előírásoknak. Míg a (2) bekezdés rendelkezik arról, hogy az illetéktelenek által végzett fakitermelés esetén az erdőgazdálkodó haladéktalanul köteles a falopásról bejelentést tenni az illetékes rendőri szerv és az erdészeti hatóság felé. A bejelentés elmulasztása az erdőgazdálkodási bírság megfizetésének elrendelését vonja maga után. Falopás esetén tehát, ha az erdőgazdálkodó eleget tesz az erdő őrzésére vonatkozó kötelezettségének, már önmagában a bejelentéssel is mentesül az erdőgazdálkodási bírság alól.
3. Az indítványozó azt sérelmezi, hogy az Etv. az erdő őrzésének kötelezettségét előírja az erdőgazdálkodó számára, de az őrzésre vonatkozó konkrét jogszabályi rendelkezések e vonatkozásban sem az Etv.-ben, sem más jogszabályokban nem találhatóak, és ez az Etv. 102. § (1) bekezdés a) pontja tekintetében jogbizonytalanságot eredményez, ezért az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésébe ütközik.
Az Etv. 14. § (1) bekezdés f) pontja az erdőgazdálkodó kötelezettségei között nevesíti az erdőőrzést, a 90. § pedig kimondja, hogy az erdőgazdálkodó az e törvényben, valamint a külön jogszabályokban foglaltak szerint gondoskodik az erdő őrzéséről.
Kétségtelen, hogy az erdő őrzésére, az őrzés módjára vonatkozó további részletes előírást a szabályozás nem tartalmaz. A jogalkotó az erdőgazdálkodóra (a tulajdonosra, illetve a jogszerű használóra) bízza az őrzés módjának megválasztását. Az őrzési kötelezettség azt "követeli meg" az erdőgazdálkodótól, hogy megfelelő őrzési mód biztosításával megakadályozza az erdő fennmaradását, védelmét veszélyeztető cselekményeket. Az erdő nagysága, elhelyezkedése, az erdő közcélú funkciói stb. határozhatják meg azt, hogy az erdőgazdálkodó az őrzésről maga vagy mások megbízásával tartozik gondoskodni. Az Etv. 89. § (1) bekezdése "felkínálja a lehetőséget az erdőgazdálkodónak arra, hogy az erdő őrzésével az erdészeti szakszemélyzet tagját bízza meg. (A Vhr. 7. számú melléklete egyebek mellett részletesen szabályozza az erdő őrzését ellátó szakszemélyzet őrzéssel kapcsolatos feladatait.) A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény 18. §-ának (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy a vegyes minősítésű területeken (természetvédelmi terület, erdő, mezőgazdasági terület, halastó stb.) a mező-, hegy-, halászati őrök, hivatásos vadászok és az erdészeti szakszemélyzet az egymás hatáskörébe tartozó feladatok ellátásával is megbízhatók. A szakszerű őrzésnek a jogalkotó által felkínált lehetőségei mellett az erdőgazdálkodó dönthet úgy, hogy az őrzést más módon biztosítja. Nem felróható az erdőgazdálkodónak az erdejében történt engedély nélküli fakitermelés, ha bizonyítja, hogy az erdőt a tőle elvárható módon őrizte. [Vhr. 103. § (1) bekezdés].
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Etv. 102. § (1) bekezdés a) pontja nem sérti a jogbiztonságot. Ugyanis a jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme -azt követeli meg, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]. Az Etv. és a Vhr. fent idézett rendelkezéseinek együttes értelmezése alapján egyértelműen megállapítható a jogalkalmazás számára a támadott rendelkezés normatartalma, vagyis az, hogyan értelmezendő az Etv. 102. § (1) bekezdés a) pontjában szereplő őrzési kötelezettség. E szabály nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Etv. 102. § (1) bekezdésének a) pontja és (2) bekezdésének a) pontja valóban alkalmazható akkor is, ha az engedély nélküli fakivágást illetéktelenek bűncselekmény útján követik el, de csak akkor, ha az erdőgazdálkodó elmulasztja a Vhr. 103. § (2) bekezdésben előírt bejelentési kötelezettségét.
4. Az Etv. 102. § (2) bekezdés a) pontja tartalmazza az engedély nélküli fakitermelés esetére megállapított bírság mértékét. E szerint az Etv. 102. § (1) bekezdés a) pontjában megvalósuló tényállás esetén az élőfa engedély nélküli kitermelésénél bírságot kell fizetni, melynek összege az erdőfenntartási járulék tízszerese, de legalább bruttó köbméterenként tízezer forint. Az indítványozó szerint a kiszabható bírság mértéke túlzott, hiszen az engedély nélküli fakitermelés következtében vagyonának csökkenése mellett a bírság megfizetésével ugyanezt a csökkenést, vagy attól jóval nagyobb össze get még egyszer meg kell fizetnie. Ez sérti a tulajdonos jogait [Alkotmány 13. § (1) bekezdés], ezért alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette, hogy a támadott rendelkezések jogellenes magatartást szankcionálnak. Az Alkotmánybíróság a 498/D/2000. AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot, pl. nem sértheti a jogegyenlőség elvét. (ABH 2003, 1202, 1206.) A bírság összegének megállapításakor a jogalkotó olyan szempontokat vesz figyelembe, mint pl. a jogsértés természete, a jogellenes cselekmény súlya vagy ismétlődése, a megelőzés, a szankció visszatartó hatása a jogsértéstől, vagy a jogsértés által okozott közérdeksérelem stb., következésképpen a büntetés mértéke nem a vagyonban beállt veszteséghez igazodik. Az engedély nélküli fakitermelést a jogalkotó a legsúlyosabb szabályszegésnek tekinti, ami leginkább veszélyezteti az erdő fennmaradását. Az engedély nélküli fakitermelés sérti a közérdeket, azaz a hosszú távú tartamos erdőgazdálkodás követelményeit.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben nem vizsgálható. A támadott szabályozás során ugyanis a jogalkotónak az alkotmányos tulajdonvédelem körén kívül eső, a jogi felelősség érvényesítésével kapcsolatos szempontokat kellett figyelembe vennie és értékelnie. Így a szankció mértékének megállapításakor mérlegelhette pl. a jogellenes cselekmény súlyát, a szankció visszatartó hatását a jogsértéstől, a megelőzést, a jogsértés által okozott közérdeksérelmet, hiszen a szankcionált magatartás a legsúlyosabban sérti, veszélyezteti a tartamos (fenntartható) erdőgazdálkodást. Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jog jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi beavatkozásokkal szemben védi a tulajdonost, és nem biztosít védelmet a jogszerűtlen tulajdonosi magatartás jogkövetkezményeként alkalmazott közigazgatási jogi szankciókkal szemben. Miután a támadott szabályozás a tulajdonhoz való joggal nincsen alkotmányosan értékelhető összefüggésben, az Alkotmánybíróság az indítványt mind az Alkotmány 13. § (1) bekezdése, mind az Alkotmány 8. § (2) bekezdése tekintetében elutasította.
Budapest, 2005. november 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró