23/2001. (VI. 29.) AB határozat

Püspökladány Város Önkormányzatának a Püspökladány Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 13/1998. (XI. 27.) sz. rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Püspökladány Város Önkormányzatának a Püspökladány Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 13/1998. (XI. 27.) sz. rendelete 3. § (3) bekezdésének "az alpolgármester közreműködésével" szövegrésze, a 17. § (2) bekezdésének "különös tekintettel a közművelődési, vállalkozásfejlesztési, helyi sajtóirányítási feladatokra" szövegrésze és a 17. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.

A 3. § (3) bekezdése és a 17. § (2) bekezdése a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:

"3. § (3) Az üléstervet a polgármester készíti elő, aki napirendi javaslatot kér a képviselőktől, az önkormányzati intézmények, a közszolgáltatást nyújtó szervezetek, civil szerveződések vezetőitől."

"17. § (2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait."

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az egyik indítványozó, a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte Püspökladány Város Önkormányzatának a Püspökladány Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 13/1998. (XI. 27.) sz. rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 3. § (3) bekezdése, 17. § (2)-(3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó álláspontja szerint az alpolgármester a képviselő-testületnek nem szerve, ezért az alpolgármesterre az SZMSZ támadott rendelkezéseiben történő hatáskör, illetőleg képviseleti jog átruházás törvénysértő, szűkíti a polgármester irányítási jogkörének teljességét. E rendelkezések -véleménye szerint - sértik az Ötv. 9. § (2) és (3) bekezdésének, a 34. § rendelkezéseit, s ezen keresztül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének a jogszabályi hierarchiára vonatkozó rendelkezését.

A másik indítványozó - aki önkormányzati képviselő - az SZMSZ 17. § (2) és (3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések az alpolgármester hatáskörét a polgármester hatáskörének elvonásával szabályozzák és ez ellentétes az Ötv. 9. § (1) bekezdése, 10. § (1) bekezdés b) pontja és a 34. § rendelkezéseivel, amely sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Az indítványozó szerint az SZMSZ 17. § (2) bekezdésében a "különös tekintettel" szóhasználat önmagában is jogbizonytalanságot okoz, hiszen az Alkotmánybíróság már korábbi határozataiban elvi jellegű megállapításként hangsúlyozta, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságukra tekintettel egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

" 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,"

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. Az Ötv. indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

"9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.

(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.

(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."

"10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:

b) szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás;"

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

" 34. § (1) A képviselő-testület - a saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik, és amennyiben az önkormányzati választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselő-testület alakuló üléséig tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választották meg, akkor az alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik.

(2), Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait."

3. Az SZMSZ indítványokkal támadott rendelkezései:

"3. § (3) Az üléstervet az alpolgármester közreműködésével a polgármester készíti elő, aki napirendi javaslatot kér a képviselőktől, az önkormányzati intézmények, a közszolgáltatást nyújtó szervezetek, civil szerveződések vezetőitől."

"17. § (2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait, különös tekintettel a közművelődési, vállalkozásfejlesztési, helyi sajtó-irányítási feladatokra.

(3) Ezen feladatai ellátása érdekében jogosult az önkormányzat valamennyi szervezetétől közvetlenül információt kérni, az önkormányzat nevében tárgyalni, nyilatkozni."

III.

Az indítványok megalapozottak.

1. Az Ötv. 9. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat jogi személy, az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg, és a képviselő-testületet a polgármester képviseli. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a helyi képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. 10. § (1) bekezdés b) pontja alapján a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, amely az Ötv. 10. § (1) bekezdés a) pontjában megfogalmazott önkormányzati rendeletalkotással történik. A képviselőtestület szervezetalakítási szabadságának azonban korlátja az Ötv. 9. § (3) bekezdése, amely taxatíve felsorolja azokat a szerveket, amelyekre a képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja, illetőleg az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát, amely szerint az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Ezzel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy a képviselő-testület (közgyűlés) "széles autonómiával rendelkezik szervezeti és működési rendjének meghatározása során. Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a szervezeti és működési szabályzatában megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel." (1285/H/1993. AB határozat, ABH 1994, 801.)

Az Ötv. 9. § (2) bekezdése alapján az alpolgármester a képviselő-testületnek nem szerve, ezért a képviselő-testület hatáskört az alpolgármesterre nem is ruházhat át. Az alpolgármester az Ötv. 34. § (2) bekezdése alapján teljes egészében a polgármester irányításával látja el feladatát. A polgármester irányítási jogkörébe beletartozik a megfelelő munkamegosztás, az alpolgármester feladatának meghatározása is, illetőleg több alpolgármester esetén az őt helyettesítő alpolgármester személyének kijelölése. Ugyanakkor a képviselő-testület az irányítási jogkör szűkítésével a polgármester hatáskörét vonta el az SZMSZ 3. § (3) bekezdésében írt rendelkezéssel, amely meghatározza a polgármester részére, hogy az üléstervet az alpolgármester közreműködésével készíti elő, illetőleg az SZMSZ 17. § (2) bekezdésének második fordulata, amely az alpolgármester feladatai között állapítja meg a közművelődési, vállalkozásfejlesztési, helyi sajtóirányítási feladatokat. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az SZMSZ 3. § (3) bekezdésének "az alpolgármester közreműködésével" szövegrészét, a 17. § (2) bekezdésének "különös tekintettel a közművelődési, vállalkozásfejlesztési, helyi sajtó-irányítási feladatokra" szövegrészét - mint törvényellenes szabályozást, melyek sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés rendelkezését - a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.

2. A polgármester jogállását az Alkotmány 44/B. § (1) bekezdése alapozza meg, amikor kinyilvánítja: "A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester." A polgármester ezáltal olyan önkormányzati vezető, akinek az Alkotmányban meghatározott közjogi pozícióját és funkcióját a jogalkotó is köteles figyelembe venni.

"Az Ötv. 9. § (1) bekezdése szerint "az önkormányzat jogi személy". E törvényi rendelkezés folytán az önkormányzat polgári jogi személyiséggel rendelkezik. Az önkormányzatnak az Alkotmányból és a vonatkozó törvényekből fakadó közhatalmi jogosítványai külön kinyilvánítás nélkül is kétségbevonhatatlanul kifejezésre juttatják az önkormányzat közjogi jogi személyiségének tényét és sajátosságait. Az Ötv. 9. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint "a képviselő-testületet a polgármester képviseli", a polgármestert egyaránt felruházza az önkormányzat polgári jogi és közjogi képviseletének jogával. A kétféle képviseleti jog a közös vonások mellett természetesen több tekintetben különbözik egymástól. Mindkét képviselet lényeges közös vonása ered az Ötv. 9. § (2) bekezdésének abból a megállapításából, amelyből kitűnik, hogy a polgármester a képviselő-testület egyik szerve. A polgármester tehát mint egyszemélyes önkormányzati szerv törvényi előírás alapján jogosult képviselni az önkormányzati jogok elsődleges letéteményesét, a több választott tagból álló, tehát kollegiális jellegű képviselő-testületet." (961/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 624-625.)

Az Ötv. 34. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület - a saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. Az alpolgármester jogállását tekintve önkormányzati képviselő, aki az Ötv. 34. § (3) bekezdése alapján a polgármester irányításával látja el feladatait. "Az Ötv. 19. § (2) bekezdés d) pontja szerint a települési képviselő "megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet". A polgármester számára az Ötv.-ben biztosított általános jellegű képviseleti jog nem korlátozza, illetve nem zárja ki a települési képviselő képviseleti jogát. Ez a jog ugyanis az Ötv. rendelkezéseiből fakadóan nem általános, hanem kifejezetten megbízáshoz kötött. Míg a polgármester számára a törvény nem írja elő a megbízás szükségességét, - a képviselet éppen a törvény előírásán alapul - a képviselő-testület tagja - az Ötv. idézett előírása figyelembevételével - azonban csak megbízás alapján járhat el." (9618/1993. AB határozat, ABH 1994, 630.) Az alpolgármester - jogállásából eredő - képviseleti jogosultsága nem azonos a polgármester képviseleti jogosultságával. Az Ötv. 19. § (2) bekezdés d) pontja alapján az alpolgármester mint települési képviselő megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet. Ez a képviselet azonban eseti jellegű, és minden esetben a képviselő-testületegyedi határozatán alapulhat. Önkormányzati rendeletben nem szabályozható részleges képviselet sem.

A püspökladányi önkormányzat az alpolgármester számára törvényi felhatalmazás hiányában adott általános képviseleti jogosultságot, mivel az SZMSZ 17. § (3) bekezdésében szabályozott közvetlen információkérési, tárgyalási, nyilatkozattételi jog a képviseleti jogkör része. Az alpolgármester - mivel nem a képviselő-testület szerve - a képviselő-testülettől mint települési képviselő az Ötv. 19. § (2) bekezdés d) pontja alapján kaphat eseti jellegű képviseletre megbízást, illetőleg a polgármestertől - alpolgármesteri tisztségéből adódóan - az Ötv. 34. § (2) bekezdése alapján a polgármester helyettesítésére kaphat képviseletre megbízást. A polgármestert irányítási jogkörében illeti meg az a jog, hogy felhatalmazást adjon az alpolgármester számára tárgyalás lefolytatására vagy nyilatkozattételre.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a püspökladányi önkormányzat az SZMSZ 17. § (3) bekezdésében törvénysértő módon korlátozta a polgármester Ötv. 9. § (1) bekezdésében biztosított képviseleti jogát, s ez sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezését. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az SZMSZ 17. § (3) bekezdése alkotmányellenes, és azt a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság vonatkozásában az SZMSZ 17. § (2) bekezdése "különös tekintettel" szövegrésze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát mellőzte, mivel a fentiekben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére tekintettel oly mértékű alkotmányellenességet állapított meg, amely önmagában is az SZMSZ 17. § (2) bekezdésének "különös tekintettel a közművelődési, vállalkozásfejlesztési, helyi sajtóirányítási feladatokra" szövegrészének megsemmisítését eredményezte.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró előadó

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 199/H/2000/5.