994/B/1998. AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 61. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 61. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, hogy a jogalkotó elmulasztotta megalkotni a megyeszékhelyek meghatározásának és megváltoztatásának, a megyék összevonásának és megszüntetésének, illetve új megyék létrehozásának szabályait, s ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtett.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó egyrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 61. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, mivel álláspontja szerint az Ötv.-nek a megyei jogú városról szóló rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével, amely szerint az állam területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.
Másrészről álláspontja szerint alkotmányellenes az, hogy az Országgyűlés a megyei jogú várossá nyilvánítás során nem vizsgálhatja, hogy adott település el tudja-e látni a megyei önkormányzati feladatokat. Ezen kívül véleménye szerint az Országgyűlés mulasztást követett el, mert az Ötv.-ben nem szabályozta a megyei jog megvonásának eseteit, a megyeszékhelyek meghatározását, a megyeszékhelyek megváltoztatásának, a megyék összevonásának, megszüntetésének és új megyék létrehozásának a rendjét. Az Ötv.-nek ezek a hiányosságai - véleménye szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságot sértik.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés
l) a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról;"
"41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik."
2. Az Ötv. rendelkezései:
"61. § (1) Az Országgyűlés - a képviselő-testület kérelmére - az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost megyei jogú várossá nyilváníthatja. A megyeszékhely város megyei jogú. A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén - megfelelő eltérésekkel - saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is.
(2) A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés.
(3) A megyei jogú városban a közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre.
(4) A megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró, aki a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket.
(5) A megyei jogú város közgyűlése kinevezi a kerületi hivatalok vezetőit, továbbá a kerület területén megválasztott képviselőkből kerületi képviselő-testületet hozhat létre."
"93. § (4) Az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról, továbbá - az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után - a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról, valamint a fővárosi kerületek kialakításáról."
"96. § A belügyminiszter:
a) előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket;"
3. A területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszetv.) rendelkezései:
"2. § Az állami területi tagozódást érintő területszervezési kezdeményezésről az Országgyűlés, a köztársasági elnök - az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évének kivételével - évente egy alkalommal dönt.
3. § (1) Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben a döntés megalapozott előkészítése érdekében a helyi kezdeményezést a belügyminiszterhez az országgyűlési képviselők általános választásának éve kivételével minden év április 30-áig lehet felterjeszteni.
(2) A Kormány - a belügyminiszter augusztus 30-áig tett előterjesztése alapján - a helyi kezdeményezést, illetőleg saját kezdeményezését szeptember 30-áig nyújtja be az Országgyűlésnek, amely arról december 31-éig dönt."
"6. § (1) A polgármester, a főpolgármester a kezdeményezést az előkészítő iratokkal együtt a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján terjeszti fel a belügyminiszternek.
(2) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi az eljárás törvényességét, értékeli a kezdeményezés törvényi feltételeinek a teljesítését. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője az iratokat az érkezést követő nyolc napon belül véleményével együtt felterjeszti a belügyminiszternek."
"19. § (1) A képviselő-testület a megyei jogú várossá nyilvánítást kérelmező határozatában rögzíti, hogy területén mely megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket lát el önállóan, illetve melyek vonatkozásában kezdeményezi társulás létrehozását a megyei önkormányzattal.
(2) A városi képviselő-testület megkeresésére a megyei közgyűlés a következő ülésén, legkésőbb 3 hónapon belül előzetesen állást foglal a társulás létrehozásáról."
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) rendelkezései:
"49. § (1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
(2) A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványnak az Ötv. 61. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló részét vizsgálta. Az indítványozó véleménye szerint az Ötv. megyei jogú városról szóló rendelkezései az Alkotmánynak az állam területi beosztásáról szóló 41. § (1) bekezdésével ellentétesek. Az Alkotmány meghivatkozott szakasza ugyanis nem tartalmazza a megyei jogú várost, mint önálló területi egységet, emiatt - az indítványozó álláspontja szerint -az Ötv. sem rendelkezhetne róla.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem megalapozott az indítványozó fenti érvelése, mert a megyei jogú város az Alkotmányban meghatározott területi egységekhez (község, város, megye) képest nem eltérő területi egység, hanem a települési önkormányzat sajátos típusa. A megyei jogú város - mint települési kategória - város, mégpedig olyan város, amelynek önkormányzata alapvetően városi önkormányzat, ahhoz képest azonban többletjogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik: a területén saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat-és hatásköröket is. A megyei jogú városi cím a megyeszékhely várost törvény erejénél fogva illeti meg, az ötvenezer főnél népesebb várost pedig a képviselő-testülete kérelme alapján az Országgyűlés nyilváníthatja azzá. Ennek az önkormányzati típusnak a létrehozása nem változtatja meg az ország területi tagozódását, amelyet az Alkotmány rögzít, így azzal nem is ellentétes. Az Alkotmánybíróság ezért az Ötv. 61. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezután az indítványnak a mulasztás megállapítására irányuló részét vizsgálta. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 232.].
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 232.].
A jelen ügyben az indítványozó szerint az Ötv. szabályozása több vonatkozásban is annyira hiányos, hogy az már a jogbiztonságot sérti. Véleménye szerint nincs szabályozva, hogy a megyei jogú várossá nyilvánításkor az Országgyűlés vizsgálhatja-e a szükséges feltételek meglétét, s az sem, hogy mi történik akkor, ha a megyei jogú város lakosságának száma ötvenezer alá csökken. Hiányolja a törvényből a megyei jog megvonásának szabályozását, s annak rendezését, hogy miként szűnhet meg egy város megyeszékhely státusza. Hiányolja továbbá a megyeszékhelyek megváltoztatásának, a megyék összevonásának és megszüntetésének szabályozását is.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontja értelmében az Országgyűlés dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. Nem helytálló tehát az indítványozónak az az álláspontja, hogy az Alkotmány említést sem tesz a megyei jogú városról.
Az Alkotmánybíróság a megyei jogú várossá nyilvánítás szabályozását áttekintve azt is megállapította, hogy nem helytálló az indítványozónak az az állítása sem, mely szerint az Országgyűlés nem vizsgálhatja, hogy adott város el tudja-e látni a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket. Az Ötv. 96. § a) pontja szerint a belügyminiszter előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket. A Tszetv. pedig szabályozza a döntéshozatalt megelőző eljárás rendjét. A Tszetv. 6. § (2) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi az eljárás törvényességét, értékeli a kezdeményezés törvényi feltételeinek a teljesítését, s az iratokat ezt követően terjeszti véleményével együtt a belügyminiszter elé. A Tszetv. 19. § (1) bekezdése szerint pedig a képviselő-testület a megyei jogú várossá nyilvánítást kérelmező határozatában rögzíti, hogy területén mely megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket lát el önállóan, illetve melyek vonatkozásában kezdeményezi társulás létrehozását a megyei önkormányzattal. Az Országgyűlés értékeli a feltételeket, amit kifejez az Ötv. 61. § (1) bekezdése azzal, hogy az Országgyűlés nem köteles elfogadni a kezdeményezést, hanem az adott várost megyei jogú várossá nyilváníthatja.
Az indítványnak a további mulasztásokat állító részei tekintetében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a megyei jog megvonásának szabályozása, egy város megyeszékhely státusának megszüntetése, a megyeszékhelyek megváltoztatása, a megyék összevonásának és megszüntetésének szabályozása mind az Országgyűlés hatáskörébe tartozó, alapvetően politikai döntések. Az Ötv. 93. § (4) bekezdése értelmében az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról, továbbá - az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után - a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról, valamint a fővárosi kerületek kialakításáról. E kérdésekben való döntésnél igen nagy mérlegelési szabadság illeti meg, és nincs olyan, az Alkotmányból folyó kötelezettsége, hogy mindezeket törvényben szabályozza. Másrészről pedig e kérdések szabályozatlansága következtében sem alkotmányellenes helyzet létrejötte nem állapítható meg, sem alapjogok érvényesülésének jogszabályi garanciái nem hiányoznak, s az sem állapítható meg, hogy e szabályozatlanság állampolgárok valamely csoportját megfosztaná alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványnak a mulasztás megállapítására irányuló részét is elutasította.
Budapest, 2005. február 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró