2/2010. Közigazgatási jogegységi határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 82. § (1) bekezdésében és 84. § (2) bekezdésében szabályozott bírósági felülvizsgálat iránti nemperes eljárás illetékmentességéről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának Közigazgatási Jogegységi Tanácsa a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője által indítványozott jogegységi eljárásban meghozta a következő
jogegységi határozatot:
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 82. § (1) bekezdésében és 84. § (2) bekezdésében szabályozott bírósági felülvizsgálat iránti nemperes eljárás nem tárgyi illetékmentes.
Indokolás
I.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője - a Kollégium 2010. február 22-én megtartott ülésén a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 33. § (2) bekezdése alapján tett javaslatára figyelemmel - a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 47. § (2) bekezdése és a Bszi. 29. § (1) bekezdés a) pontja, 31. § (1) bekezdés a) pontja alapján eljárva jogegységi határozat hozatalát indítványozta a következő kérdésben:
"Illetékmentes-e a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárás?"
Az indítványozó a jogegységi határozat meghozatalának szükségességét azzal indokolta, hogy a bíróságok a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárást annak ellenére tekintették illetékmentes eljárásnak, és mellőzték a kérelmezők illeték fizetésére való kötelezését, hogy az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 57. § (1) bekezdése ezt a bírósági eljárást az illetékmentes eljárások között nem sorolja fel. Az Itv. 37. § (1) bekezdésében, 57. § (1) bekezdésében, valamint a 33. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alapján arra a megállapításra jutott, hogy kizárólag a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 20/E. §-ában szabályozott helyi választási iroda vezetője által összeállított névjegyzékből való kihagyás, illetve a névjegyzésbe való felvétel, a névjegyzékből való törlés miatti kifogás elbírálásra irányuló bírósági eljárás illetékmentes. Ez a körülmény szükségessé teszi annak vizsgálatát, hogy a Ve. 83. § (7) bekezdése alapján a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránt a megyei (fővárosi) bíróság, illetve a Legfelsőbb Bíróság előtt indított nemperes eljárásért az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontjában meghatározott mértékű illetéket kell megfizetni és az eljárásban a kérelmezőt nem illeti meg az Itv. 62. §-a szerinti tárgyi illetékfeljegyzési jog.
Az indítványozó kiemelte, hogy a bírói gyakorlat azon az elven alakult ki, hogy a Ve. nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát azoknak a választópolgároknak, akik az illeték megfizetésére jövedelmi, vagyoni helyzetüknél fogva képtelenek, ezáltal alkotmányos alapjoguk nem részesülhet védelemben, mivel a Ve.-nek a bírósági eljárásra adott egy és három napos határidői nem teszik lehetővé a személyes költségmentesség biztosításához szükséges eljárás lefolytatását. Ez a gyakorlat azonban olyan alapjogi bíráskodáshoz vezethet, mely kifejezetten sérti az Itv. 57. §-át.
II.
A Legfőbb ügyész a jogegységi indítványban foglaltakkal egyet értett, és megállapította, hogy a Ve. kifejezett rendelkezésének hiányában és az Itv. 37. § (1) bekezdése, 56. § (1) bekezdése, 57. § (1) bekezdése h) pontja, valamint a 62. § (1) bekezdés h) pontja alapján a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárás nem illetékmentes és a kérelmezőt a tárgyi illetékfeljegyzési jog sem illeti meg.
III.
Az Itv. 1. §-a alapján a bírósági eljárásért eljárási illetéket vagy az e törvényben meghatározott módon, de külön jogszabályban megállapított igazgatási, bírósági szolgáltatási díjat kell fizetni. Az Itv. 2. § (5) bekezdése értelmében az Itv.-nek az eljárási illetékekre vonatkozó rendelkezéseit természetes és jogi személyekre egyaránt alkalmazni kell, kivéve, ha nemzetközi szerződés másként rendelkezik. Az Itv. 3. § (4) bekezdése szerint az eljárási illetékkötelezettség az eljárás megindítása iránti kérelem előterjesztésekor keletkezik. Az Itv. 4. § (1) bekezdése alapján az illeték tárgyára vonatkozó mentesség (tárgyi illetékmentesség) esetén nem kell illetéket fizetni. Az illeték fizetésére egyébként kötelezett mentessége (személyes illetékmentesség) esetén az illetéket a mentes féltől nem lehet követelni.
Fenti rendelkezések alapján egyértelmű, hogy a bírósági eljárásért - fő szabály szerint - vagy illetéket, vagy külön jogszabályban meghatározott mértékű igazgatási, bírósági szolgáltatási díjat kell fizetni.
Az illetékfizetési kötelezettséget, annak mértékét, fizetésének határidejét, módját, a mentesítési és fizetési könnyítési feltételeket, az illeték visszatérítésének szabályait stb. alapvetően az Itv. határozza meg. A törvényben biztosított kedvezmény lehet tárgyi vagy személyes illetékmentesség, tárgyi vagy személyes illetékfeljegyzési jog. A teljes személyes illetékmentesség az Itv. 5. § (1) bekezdésben nevesített személyeket illeti meg, egyes esetekben a (2) bekezdés szerinti feltétel teljesülése esetén. Külön törvény is rendelkezhet a személyes illetékmentességről [a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 141. § (5) bekezdés]. A tárgyi illetékmentességről az Itv. 57. § (1) bekezdése rendelkezik. Számos esetben előfordul(t), hogy a jogalkotó egyes eljárások tekintetében külön rendelkezett akár a közigazgatási, akár a bírósági eljárás tárgyi illetékmentességéről [az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény 15. § (2) bekezdés, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 16. §, a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 27. § (2) bekezdés, a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 58. § (7) bekezdés, az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló 2006. évi CXVI. törvény 11. § (1) bekezdés, a rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. törvény 5. § (4) bekezdés]. Az illetékfeljegyzési jogot az Itv. 59-62. §-a szabályozza. A fentiekből az következik, hogy amennyiben törvény - akár az Itv., akár az adott jogterületet szabályozó külön törvény - kifejezetten, vagy a Pp. és az IM rendelet költségkedvezményre vonatkozó szabálya alapján egyedileg a bíróság nem mentesít az illeték megfizetésének kötelezettsége alól, illetve nem biztosít a fél számára valamely kedvezményt - kivéve, ha ezen kedvezmény biztosítására az eljárás jellege miatt nincs mód - az illeték megfizetésére, akkor a bírósági eljárásért az Itv. szerinti eljárási illetéket kell megfizetni az eljárás megindítása iránti kérelem előterjesztésekor.
Az Itv. szabályozási rendszerét vizsgálva megállapítható, hogy külön fejezetben rendezi a közigazgatási hatósági eljárási (V. fejezet) és a bírósági eljárási (VI. fejezet) illeték szabályait, ezzel mindegyik eljárásra külön-külön határozva meg a mentesítési szabályokat, a kedvezményeket. Ennek a vizsgált kérdés tekintetében azért van jelentősége, mert bár a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 13. § (1) bekezdése kifejezetten kizárja a Ket. alkalmazását a választási eljárásban, az Itv. 33. § (2) bekezdés 1. pontja - hatálybalépése óta - az államigazgatási/közigazgatási hatósági illeték szabályai között rendelkezik arról, hogy az egyes alkotmányos jogok érvényesítése, illetőleg kötelezettségek teljesítése, valamint a társadalmi igazságosság előmozdítása érdekében a mellékletben és a külön jogszabályokban meghatározott illetékmentes eljárásokon felül tárgyuknál fogva illetékmentes eljárás a választással, valamint a népszavazással kapcsolatos törvényekből folyó jogok érvényesítésével, kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos eljárás. Ez a törvényi rendelkezés azonban kizárólag a választási bizottság előtti eljárás(ok) illetékmentességét biztosítja, a bírósági eljárási illeték megfizetése alól nem mentesít, mert e fejezet szabályozási köre arra nem terjed ki.
Az Itv. - a teljes személyes illetékmentesség kivételével - a bírósági eljárásban alkalmazható illetékkedvezmények (tárgyi illetékmentesség, mérsékelt illeték, illetékfeljegyzési jog) körét a VI. fejezeten belül szabályozza. Az Itv. 57. § (1) bekezdése tételesen sorolja fel a polgári ügyben illetékmentes eljárásokat, ezek között - h) pont alatt - kizárólag a választói névjegyzékkel kapcsolatos eljárást nevesíti, melyből az következik, hogy a választási bizottság határozatainak - így a Ve. 82. § (1) bekezdése szerinti határozatok - bírósági felülvizsgálata nem tárgyi illetékmentes az Itv. alapján.
Az illetékköteles eljárásban szükséges annak tisztázása is, hogy az illetékfizetési kötelezettségnek mikor kell eleget tenni, mert fő szabály szerint az illetéket a kérelem előterjesztésével egyidejűleg kell megfizetni. E kötelezettség nyilvánvalóan nem terheli a teljes személyes illetékmentességben részesülő felet, és előzetes illeték lerovási köztelezettség sem áll fenn az illetékfeljegyzési jog esetén.
A választási bizottságok határozatainak bírósági felülvizsgálata során a bírósági eljárásra biztosított rendkívül rövid eljárási határidő a személyes - teljes vagy részleges - költségmentesség, és a személyes illetékfeljegyzési jog engedélyezését az eljárás jellegéből eredően kizárja, mivel a kedvezmény biztosításához szükséges kérelem hiánytalan előterjesztését célzó intézkedések megtétele az eljárás elhúzódását eredményezné.
A tárgyi illetékfeljegyzési jog szabályait az Itv. 62. § (1) bekezdése tartalmazza, nevesítve azokat a bírósági eljárásokat, melyekben a felet jövedelmi és vagyoni viszonyaira tekintet nélkül, az eljárás tárgyánál fogva megilleti e kedvezmény. Az Itv. 62. § (1) bekezdése a)-r) pontokban sorolja fel ezeket az eljárásokat, mely felsorolásban a választási eljárás nem szerepel, így a vizsgált bírósági nemperes eljárásban a kérelmezőt a tárgyi illetékfeljegyzési jog sem illeti meg.
A választási eljárásra, a választási bizottságok határozatainak bírósági felülvizsgálatára vonatkozó külön törvény - Ve. - a választási bizottságok határozatának bírósági felülvizsgálatának szabályai között az illetékmentességről nem (de egyéb kedvezményről sem) rendelkezik, így az Itv.-től eltérő szabályokat nem tartalmaz.
Figyelemmel arra, hogy sem az Itv., sem a Ve. nem mentesíti a jogorvoslati kérelmet előterjesztőt - kivéve az Itv. 5. § (1) bekezdése szerinti személyeket - a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárás bírósági eljárási illetékének megfizetése alól, és számára egyéb kedvezményt sem biztosít, az eljárást kezdeményező fél illetékmentességben és egyéb kedvezményben - törvény kifejezett rendelkezésének hiányában - nem részesíthető. Az ezzel ellentétes gyakorlat törvénysértő.
A választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti eljárás - a Ve. 82. § (1) bekezdésének, 83. § (7) bekezdésének, 84. § (2) és (10) bekezdésének rendelkezéséből eredően - első fokon indult és egyfokú nemperes eljárás, melyben a bírósági rendszerben elfoglalt helyüktől függetlenül a megyei (fővárosi) bíróság, és a Legfelsőbb Bíróság is elsőfokú bíróságként három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz.
Az Itv. 37. § (1) bekezdése értelmében a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti illetékköteles nemperes eljárásért az Itv.-ben megállapított illetéket kell fizetni. Ezen illetéknek nem tárgya az olyan bírósági eljárási cselekmény (szolgáltatás), amelyért a 67. §-ban említett módon megállapított díjat kell fizetni [(2) bek.], míg a bíróság által készített iratmásolat illetékére - ha e törvény másként nem rendelkezik - az Itv. melléklete IV. címében foglaltak az irányadók [(3)bek.].
Az Itv. 38. § (1) bekezdése értelmében az illetéket az eljárást kezdeményező fél az eljárás megindításakor köteles megfizetni, figyelemmel arra, hogy illetékfeljegyzési jog nem illeti meg.
Az illeték összege a tételes illetékkel [Itv.43. §], vagy a pertárgy értékének [Itv.39. §(1)-(2) bek, Pp. 24. § (2) bek.] törvényben meghatározott százalékos részével, vagy a meg nem határozható perértékű perekben az illeték számított alapjának [Itv. 39. § (3) bek.] százalékos mértékével azonos.
Az Itv. 43. §-a tételes illetéket nem állapít meg a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásra.
A választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásban az Itv. 39. § (1) bekezdése szerinti pertárgyérték nem határozható meg, ezért a megyei (fővárosi) bíróság előtt elsőfokon megindult nemperes eljárásban az illeték mértéke - az Itv. 39. § (3) bekezdése b) pont 1. francia bekezdése és az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontja alapján - 7 500 forint.
Az Itv. 39. § (3) bekezdés d) pontja nem határozza meg az illeték számított alapját arra a kivételes esetre, amikor a Legfelsőbb Bíróság első fokon indult nemperes eljárásban jár el. A Legfelsőbb Bíróság az Országos Választási Bizottság határozatainak bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásban a bírósági rendszerben elfoglalt helyétől függetlenül elsőfokú bíróságként jár el, eljárásának jellege és terjedelme megegyezik a megyei (fővárosi) bíróság eljárásával, ezért a Legfelsőbb Bíróság előtti nemperes eljárásért fizetendő illeték összegét is az Itv. 39. § (3) bekezdése b) pont 1. francia bekezdése és az Itv. 42. § (1) bekezdés h) pontja alapján kell kiszámítani, annak mértéke 7 500 forint.
IV.
Az Itv. szabályozásának feltárását követően a Legfelsőbb Bíróságnak abban a jogkérdésben kellett állást foglalni, hogy a bíróság az alapjogi bíráskodás keretei között eltekinthet-e az Itv. rendelkezéseinek alkalmazásától annak érdekében, hogy az Alkotmány 70/K. §-ában foglalt bírói út igénybevétele minden esetben biztosítható legyen.
Az Alkotmány 70/K. §-a szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. Az Alkotmány az alapvető jogok és kötelességek körében szabályozza a választójogot. A 70. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. A helyi önkormányzati és az európai parlamenti választásokra vonatkozó szabályokat az Alkotmány 70. §-ának (2)-(4) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmány rendelkezéseiből következően a választási bizottság határozatának felülvizsgálata során a bíróság a választópolgár felülvizsgálati kérelme alapján alapjoggal összefüggésben keletkezett igényt bírál el.
Az Alkotmány 70/K. §-a biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az alapjog megsértése esetén. A közhatalmat gyakorló bíróság köteles az alapjogokat tiszteletben tartani. Az alapjogok tiszteletben tartásának azonban alapfeltétele, hogy a jogalkotó szervek gondoskodjanak az érvényesülésükhöz szükséges jogszabályok megalkotásáról.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az alapjogok bírósági úton történő érvényesítésével. A 46/1994. (X. 21.) AB határozatban arra mutatott rá, hogy az Alkotmány 70/K. §-a alapjogsérelmek esetére bírósági hatáskört megállapító szabálya nem jelenti azt, hogy minden, állampolgári kötelesség teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntés elleni kifogás közvetlenül a 70/K. § alapján bíróság előtt érvényesíthető, függetlenül attól, hogy az adott esetre vannak-e külön eljárási rendelkezések, és annak melyek az alkotmányos korlátai. (ABH 1990., 145, 147.) Az Alkotmánybíróság a 236/E/2000. AB határozatában elutasította azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely kifogásolta, hogy az Országgyűlés nem alkotta meg az Alkotmány 70/K. §-án alapuló bírósági eljárás részletes szabályait, mert megítélése szerint az alapjogok megsértése miatt keletkezett igények elbírálásával kapcsolatos, az Alkotmány 70/K. §-a szerinti általános bírói útra vonatkozó jogalkotási kötelezettségnek az állam az eljárási törvények megalkotásával eleget tett. Az Alkotmány 70/K. §-ából nem vezethető le olyan speciális eljárási szabályok megalkotására vonatkozó kötelezettség, mint amelyeket az indítványozó hiányolt. (ABH 2007, 1255, 1256.)
Az Alkotmánybíróság határozatai alapján megállapítható, hogy a választójoggal összefüggő alapjogi jellegű ítélkezés során is az eljárásokat szabályozó törvényeket kell a bíróságoknak alkalmazni, illetve azokat mindenképpen alkalmazniuk kell.
Az országgyűlési képviselő-választások feletti bíráskodásról szóló korábbi törvények biztosították a bírósági eljárás illetékmentességét (1899. évi XV. törvénycikk 177. §, 1925. évi XXVI. törvénycikk 117. §, 1938. évi XIX. törvénycikk 142. §). A Ve. 82-84. §-ai rendelkeznek a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálatáról, azonban ezek a szabályok az eljárási költség - köztük az illeték - megállapításának és viselésének kérdéseit nem szabályozzák. A Ve. 84. § (2) bekezdése alapján a bíróság nemperes eljárásban hoz határozatot, ezért a választási eljárás sajátosságainak megfelelően alkalmazza a Pp. szabályait, illetve az illetékkiszabás kérdésében az Itv. rendelkezéseit.
A bíróságnak normakontroll hatásköre nincs, köteles az előtte fekvő ügyet az arra vonatkozó jogszabályok alkalmazásával eldönteni. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján arra van lehetőség, hogy a bíró az eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alkotmányellenességét észleli. Konkrét választási ügyben az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezése ugyanakkor nem csupán a Ve.-ben foglalt egy-három napos határidők betartását hiúsítaná meg, hanem ellehetetlenítené a választási bíráskodás céljának és feladatának megvalósítását is.
Mindezek alapján a Legfelsőbb Bíróság a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásban az illetékmentesség biztosítását törvényhozási úton tartja megvalósíthatónak, amelyre az elmúlt években - a többszöri figyelemfelhívás ellenére - nem került sor.
V.
Mindezekre figyelemmel a jogegységi tanács - a Bszi. 29. § (1) bekezdés a) pontja és 32. § (4) bekezdése értelmében - a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2010. március 8.
Dr. Kozma György s. k.,
a jogegységi tanács elnöke
Dr. Tóth Kincső s. k.,
előadó bíró
Bauer Jánosné dr. s. k.,
bíró
Dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin s. k.,
bíró
Dr. Buzinkay Zoltán s. k.,
bíró