595/B/1992. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvénynek az 1992. évi VI. törvény 1. §-ával megállapított 10. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt, valamint az 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény módosításáról szóló 1992. évi VI. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és a törvény megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz beterjesztett indítvány szövege szerint a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) módosításáról rendelkező 1992. évi VI. törvény alkotmányellenességének megállapítását és hatályon kívül helyezését kérelmezte. Az indítvány tartalmából azonban kitűnik, hogy érdemi alkotmányossági kérelmet a törvény 1. §-a ellen terjeszt elő az indítványozó, a törvény 2. és 3. §-ai ellen csupán formai alkotmányossági kifogást tesz. Erre a tényre tekintettel, valamint figyelembe véve azt, hogy az 1992. évi VI. törvény hatálybalépésével a vizsgálat alá vont módosító rendelkezés az Ámt. részévé vált, az Alkotmánybíróság az érdemi alkotmányossági vizsgálatot az Ámt. módosított 10. § (1) bekezdése tekintetében folytatta le.
2. Indítványozó szerint az Ámt. 10. § (1) bekezdése az Alkotmány 12. § (1) bekezdésébe foglaltakkal ellentétes. Eme alkotmányos tétel szerint az állam elismeri a szövetkezetek önállóságát. A vizsgálat alá vont törvényi rendelkezés viszont meghatározza a vagyonnevesítés során szükséges üzletrésztőke-felosztás kereteit, a szövetkezeti vagyonfelosztáshoz szükséges tényezők figyelembevételének százalékos mértékét. Ezzel a szövetkezet belső életébe való közvetlen beavatkozást valósít meg, korlátozza a szövetkezet döntési hatáskörét és így a szövetkezetek önállóságát is.
További indítványozói érvelés szerint az Országgyűlés az 1992. évi VI. törvény (a továbbiakban: Ámtm.) megalkotásakor nem vette figyelembe a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény 113. §-ába foglalt azon rendelkezést, mely szerint a szövetkezeteket vagy azok tagságát érintő javaslatoknak az Országgyűlés elé terjesztése előtt meg kell szerezni az országos érdekképviseleti szerv véleményét. E vélemények kikérése indítványozó állítása szerint elmaradt és emiatt indítványozó az Ámtm. Alkotmány 70/C. §-ába ütköző voltát állítja.
3. Az Ámt.-nek az Ámtm. 1. §-val megállapított 10. § (1) bekezdése szerint "Az üzletrész mértékét úgy kell meghatározni, hogy az feleljen meg a nevesíthető vagyon létrehozásában és gyarapításában való közrehatás mértékének. Ennek során - a 4. § (3) bekezdése szerinti kisszövetkezet kivételével - a nevesíthető vagyon legalább 40 százalékáig a tagsági viszony időtartamát, valamint a személyes közreműködés súlyát és arányát, legalább 20 százalékáig pedig a vagyoni hozzájárulás mértékét kell figyelembe venni. Ha a vagyoni hozzájárulás címén részesítendő jogosultak száma a vagyoni hozzájárulást teljesítettekéhez kisebb, a 20 százalékos határ ennek arányában csökkenthető. A vagyoni hozzájárulás címén részesítendő jogosultak számának megállapításánál több örökös esetén a vagyoni hozzájárulást teljesített jogelődöt kell figyelembe venni."
Az Alkotmány 12. §-a a következőképpen rendelkezik: "Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeti mozgalmat, elismeri a szövetkezetek önállóságát." Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése szerint "mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon".
II.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítvány nem megalapozott.
1. A jelen határozatban eldöntendő alkotmányossági probléma középpontjában az a kérdés áll, hogy vajon a szövetkezetek önállóságának sérelmén keresztül Alkotmányba ütközik-e, ha a szövetkezetek átalakítása során a vagyon felosztásához figyelembe veendő tényezők százalékos mértékét törvény kogens szabálya határozza meg. A kérdés megválaszolásához meg kell állapítani az átalakulásról szóló törvényi szabályozás jellegét és viszonyát a szövetkezet döntési szabadságához. Vizsgálandó továbbá a törvényi szabály és a felhívott alkotmányos tétel kapcsolata, illetve a törvény alapjog-korlátozó jellegének megállapítása esetén az alapjogi korlátozás szükségessége és arányossága.
1.1. Az Alkotmánybíróság az egyes politikai okból nem üldözött súlyos bűncselekmények elévülési idejének meghosszabbítása tárgyában hozott törvény alkotmányossági vizsgálata során [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1991, 80.] elvi éllel leszögezte, hogy "az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba". Ez az új alkotmány "az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be" a Magyar Köztársaságnak független demokratikus jogállamkénti meghatározásával. A határozat leszögezte továbbá, hogy "Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre" és, hogy a jog számára a rendszerváltás azt jelenti, hogy a jogállami Alkotmánnyal összhangba kell hozni és -az új jogalkotást tekintve - összhangban kell tartani az egész jogrendszert.
1.2. A jogállami Alkotmány az ország gazdasági rendszerét illetően is több, gyökeresen új jogi helyzetet teremtő rendelkezést tartalmaz. Eme rendelkezések között - valódi biztosítékokkal körülvett - gazdasági jellegű, vagy ilyen kihatással is bíró alapvető jogokat, de alapvető jognak nem minősülő alkotmányos feladatot (piacgazdaság kiépítése) is találunk. Az alapvető jogok közül kiemelendő a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát biztosító 9. § (2) bekezdése és a köztulajdon és magántulajdon egyenrangúságát deklaráló 9. § (1) bekezdés. De ugyanebbe a sorba tartoznak a gazdasági rendszert leíró egyéb jogok és intézmények: a tulajdonhoz való jog, az állami vállalatok gazdálkodási önállósága, az önkormányzatok tulajdoni önállósága, valamint a szövetkezeti önállóság is [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 119.]. Eme alapvető jogok és alkotmányos intézmények valóságos érvényesülését biztosító jogszabályok életbeléptetésével az államnak, a jognak és a politikai rendszernek gyökeres változásához hasonlóan alapvető változás következik be a gazdasági rendszerben.
1.3. A gazdasági rendszerváltásnak imént jelzett végigvitele a magyar gazdasági élet egyik meghatározó szervezeti formájának, a szövetkezetnek egy új, a fenti alkotmánybeli intézményekkel konform szabályozását hívta életre. A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvénynek (a továbbiakban: Sztv.) alapvető jellegzetessége, hogy az állam szabályozási jogkörének egyidejű szűkítése, beavatkozási lehetőségének megszüntetése mellett a szövetkezet önkormányzati szabályozási jogkörét és kötelezettségét jelentősen bővítette. Emellett a szövetkezetet, mint a magántulajdon alapján működő társas vállalkozást minden lehetséges vonatkozásban közelítette a gazdasági társasághoz, tág teret nyitva egyidejűleg a szövetkezet és a tagja közötti vállalkozási vagy munkaviszony jellegű jogviszonyok létrehozásának. Abból a célból, hogy az immár az Alkotmánnyal összhangban lévő szövetkezeti szabályozás a valóságban (tehát a létező szövetkezetek tekintetében is) érvényesüljék, eme szövetkezetek szervezeti formájának, belső jogviszonyainak átalakítása vált szükségessé. Ezt az átalakítást szabályozza az Ámt., melynek egyik módosító rendelkezése az alkotmányossági vizsgálat tárgya ebben az ügyben. Az átalakítást az állam kényszer-átalakítás formájában intézményesítette, azaz az új, alkotmánnyal összhangban álló szövetkezeti modell szerinti alapszabályt az Ámt.-ben rögzített határidőig a cégbírósághoz be nem nyújtó szövetkezet a törvény erejénél fogva megszűnik és hivatalból törlik a cégnyilvántartásból.
1.4. Az átalakítás négy fontos mozzanatból állt. Az első a vagyonnevesítés, melynek célja a szövetkezeti vagyon egy részének az annak létrehozásában közreműködőkhöz (tagokhoz és a törvényileg meghatározott személyi körhöz) való visszajuttatása. A vagyonnevesítés lényege tehát, hogy üzletrész formájában állandó és szoros vagyoni kapcsolatot teremt a szövetkezet, mint társas vállalkozás és tagja között. Második mozzanatként a vagyonnevesítés mellett a szövetkezetnek meghatározott szervezeti változtatásokat kellett végrehajtania, harmadikként új vagy módosított alapszabályt elfogadnia és végül negyedikként az Sztv. szerinti tisztségviselőket megválasztania.
A szövetkezetek és tagjaik közötti vagyoni viszonyoknak a vagyonnevesítés formájában történő rendezése, átalakítása során tehát a szövetkezeti vagyon meghatározott részének felosztását rendelte el az Ámt. [3. § (1) bekezdés]. A vagyon nevesítését, felosztását üzletrész (kivételesen - 9. § - részjegy) formájában kellett végrehajtani (5. §). A vagyonnevesítésre jogosultak tehát tulajdonképpen üzletrész juttatásra szereztek (szerezhettek) jogosultságot, vagyis a vagyonnevesítés alá tartozó szövetkezeti vagyon üzletrésztőkévé alakult át és ennek terhére történt meg közgyűlési határozattal az üzletrészek juttatása. A vagyonnevesítés alól a szövetkezeti vagyon egy része mentes volt [a fel nem osztható vagyon 4. § (1) bekezdés], ugyancsak mentesült a részjegytőke és a termőföld is, mely esetén tulajdonrendezés történt (13-27. §). A vagyonnevesítés nem jelentette a fentiek szerint a vagyontárgyaknak a természetbeni kiosztását, mivel az a szövetkezetek megszűnését eredményezte volna. A vagyonnevesítés ennyiben magának a tulajdonnak az elvonásával nem, csak egyes tulajdoni tárgyú döntéseknek bizonyos mértékű korlátozásával jár.
1.5. A vagyonnevesítés (az üzletrészek meghatározása) a szövetkezet legfőbb döntéshozó, akaratformáló szerve, a közgyűlés döntésével történt. E közgyűlési döntés(ek) azonban nem a szövetkezeti és tulajdonosi autonómia körében hozott önálló akarati gyökerű döntések voltak, hanem a kényszer-átalakítás törvényi parancsán nyugvó végrehajtási jellegű, "származékos" döntések.
1.6. Az Ámt. vizsgálat alá vont rendelkezése már a módosítása előtt is tartalmazta azokat a szempontokat, melyek figyelembevételével a szövetkezeti üzletrészek mértékét (névértékét) meg kellett határozni. A tagi üzletrész mértékét úgy kellett megállapítani, hogy az feleljen meg a nevesíthető vagyon létrehozásában és gyarapításában való közreműködés mértékének, figyelembe véve a tagsági viszony időtartamát, a személyes közreműködés súlyát és arányát, a vagyoni hozzájárulás mértékét, továbbá a korábbi jogszabályok alapján szövetkezeti üzletrész, vagyonrész vagy vagyonjegy formájában kapott részesedést. A szövetkezeti közgyűlés mérlegelési jogkörét az itt leírt szinthez képest valóban szűkebbre vonja (és ennyiben korlátozza) az Ámtm. által bevezetett és vizsgálat alá vont azon szabályozás, mely a nevesítésre kerülő vagyon százalékában megszabja az egyes vagyonnevesítési szempontok érvényesülésének mennyiségi határait. Ez a szabály azonban nem változtatott a közgyűlés vagyonnevesítésre vonatkozó döntéseinek fent leírt jellegén.
2. Az alkotmányossági vizsgálat következő lépéseként az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a szövetkezet közgyűlésének döntési szabadságát korlátozó szabály milyen kapcsolatban áll a felhívott alkotmányos tétellel [Alkotmány 12. § (1)]. E vizsgálat során tehát azt kell eldönteni, hogy a közgyűlési döntési szabadság korlátozása a szövetkezet önállóságának sérelmét jelenti-e. Ennek eldöntéséhez a szövetkezetek önállóságát elismerő alkotmányos tételt kell értelmezni.
2.1. Az Alkotmány maga értelemszerűen nem határozza meg a szövetkezet fogalmát vagy annak kritériumait. Ezt a fogalom- és jellegmeghatározást a tételes jog végzi el, a szövetkezeteket, mint jogi személyeket, egyértelműen a gazdasági (kereskedelmi) társaságok sajátos típusaként szabályozva. Feltűnő ezért, hogy -az állam tulajdonában álló vállalatok és más gazdálkodó szervezetek gazdálkodási önállóságának deklarálása mellett - az Alkotmány semelyik másik gazdálkodó szervezeti forma önállóságát sem hangsúlyozza külön. Ez nem jelenti azt, hogy e szervezetek más alkotmányos rendelkezések megfelelő alkalmazásával ne élveznének pontosan meghatározható önállóságot. Az önállóság gyökere a piacgazdaságról rendelkező Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, a Preambulumban, valamint a piacgazdaságot leíró és meghatározó alapvető jogokban és intézményekben rejlik.
2.2. A gazdaság nem-természetes személy jogalanyainak (beleértve a szövetkezeteket is) gazdasági-szervezeti önállósága azon az alkotmányos követelményen nyugszik, hogy az ország gazdasága piacgazdaság, azaz nem tervgazdaság, azaz nincsen minden gazdasági, vállalkozási tevékenységet behálózó és államilag, központilag vezérelt gazdasági irányítási- és szervezetrendszer. Ez a követelmény a piacgazdaságot deklaráló tételből - különös tekintettel a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat indokolásában mondottakra [ABH 1994, 119] - levezethető. A gazdaság nem-természetes személy jogalanyainak szervezeti-jogi önállóságát az egyesülés szabadságát biztosító [63. § (1) bekezdés], a tulajdonhoz való jogot [13. § (1) bekezdés] és a vállalkozás jogát [9. § (2) bek.] elismerő, valamint - a szövetkezetek vonatkozásában - az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeti mozgalmat támogató [12. § (1) bekezdés első fordulata] rendelkezések alapozzák meg. A gazdálkodási önállóság, azaz a vagyontárgyakkal, jogokkal és követelésekkel rendelkező döntés önállósága elsősorban a tulajdonhoz való jogból és kisegítő jelleggel a vállalkozáshoz való jogból határozható meg. A piacgazdaság szerves részét képező gazdasági társasági önállóság külön alapvető jogként azonban - csakúgy mint a piacgazdaság tétele - nem értelmezhető.
2.3. Az Alkotmány Általános rendelkezései között elhelyezkedő, a szövetkezetek önállóságát elismerő alkotmányos szabály tehát nem külön alapvető jogot fogalmaz meg, hanem - a piacgazdaság tételéhez hasonlóan - államcél meghatározást tartalmaz. A szövetkezetek önállósága így önmagában irrelevánsnak tekinthető minden alkotmányossági vizsgálatban, önmagában ennek sérelmére jogszabály alkotmányellenessége nem dönthető el, hanem az alábbiakban is alkalmazottak szerint csak más alapjogok sérelmén keresztül állapítható meg esetlegesen alkotmányellenesség.
3. A fent kifejtettek tükrében az Alkotmánybíróság nem hagyta figyelmen kívül, hogy az Amt. vizsgálat alá vont rendelkezése a szövetkezeti önállóság (mint gazdasági társasági önállóság) intézményi körébe vonható egyik alapjog, a tulajdonhoz való jog tartalmát érinti. Ennek vizsgálata során azonban az Alkotmánybíróság a fenti 2.3. pontban megfogalmazottakon túlmenően nem tévesztette szem elől a 21/1990. (X. 4.) AB határozatban megfogalmazottakat: "figyelemmel az Alkotmány 9. §-ára a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonát nem illeti meg több védelem, mint a gazdasági élet más szereplőinek tulajdonát, illetve mint a tulajdont általában". (ABH 1990, 80.)
3.1. A szövetkezeti vagyonnevesítés kényszerátalakításhoz kapcsolódása, a közgyűlési döntés végrehajtó jellege ellenére ez a szabály a szövetkezet egyedi üzletpolitikai döntését (az üzletrészek mértékének meghatározása) részben kiveszi a legfőbb akaratformáló szerv kezéből és a döntést a törvényi szabállyal helyettesíti. Ennyiben eltér azoktól a szabályoktól, melyek a szövetkezeteknek gazdasági társasággá történő átalakítását keretezik (Sztv. 79-88. §) és azoktól a szabályoktól is, melyek a gazdasági társaságoknak egymás közötti átalakulását szabályozzák (a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény - továbbiakban Gt. - VIII. fejezete; egyébként az Sztv. e fejezetet háttérszabályozásként kezeli). Ezen szabályok viszont már a tagok magántulajdonán alapuló társas vállalkozások más szervezeti formába történő átalakítását rendezik, ahol a tagok egymás közötti és a tagoknak a társasággal szemben fennálló jogviszonyai átalakítását éppen az érintett vállalkozás (a tagok) határozzák el.
3.2. Az Amt. értelmében ugyanakkor - amint arra az Alkotmánybíróság a 424/B/1994. AB határozatában is rámutatott [ABK 1995. január] - a vagyonnevesítés és a tagok, valamint a meghatározott alanyi kör üzletrészben részesítése nem a szövetkezet gazdasági társasággá vagy az Sztv. szerinti új típusú szövetkezetté való átalakítását elhatározó autonóm szervezeti döntés következménye, hanem törvényi parancson nyugvó megkerülhetetlen kötelezettség. A korábbi szövetkezeti törvényt és más fokozatosan hatályon kívül helyezett szövetkezeti jogszabályokat, valamint a rajtuk alapuló szövetkezeti szabályzatokat az Ámt.-ben meghatározott ideig lehetett alkalmazni. Az Ámt. ezáltal - szigorú törvényi határidők felállításával egyidejűleg - a működő és gazdasági társasággá átalakulni nem akaró szövetkezeteknek az Sztv.-ben szabályozott újtípusú szövetkezetekké való kényszerátalakítását rendelte el.
3.3. Ehhez a kényszerátalakításhoz kapcsolódik tehát a szövetkezetek tulajdonhoz való jogát a tulajdonjog tárgyának jogi sorsáról hozandó szövetkezeti döntés szigorúbb keretek közé szorításával érintő, vizsgálat alá vont rendelkezés. Az átalakítás hátterében a gazdasági rendszerváltás egyszeri és különleges, az új Alkotmány rendelkezéseinek (az azokban kitűzött államcéloknak) végrehajtását megvalósító jellege áll. Ez viszont olyan alkotmányos indok, melynek alapján az Alkotmánybíróság nem találta a tulajdonhoz való jogot sértőnek, alkotmányellenesnek a vizsgálat alá vont rendelkezést.
Megállapítható ugyanis, hogy éppen a tulajdonhoz való alapjognak, valamint a szövetkezetek önállóságát kiemelő államcélnak a valós viszonyokban való érvényesülését szolgáló törvényi háttér megteremtését (az Alkotmány végrehajtását) szolgálta a vitatott szabályozás. Csakis a szövetkezet viszonyainak az Sztv. és Ámt. általi átalakítása biztosítja a szövetkezetek szervezetének piacgazdasági alapra helyezését, ez viszont biztosítéka a szövetkezeti önállóság valóságos megteremtésének, érvényesülésének.
3.4. Az Alkotmánybíróság mindezek mellett tudatában van annak, hogy az állam gazdasági életbe való, így a gazdasági társaságok egyedi vállalkozási - üzletpolitikai döntései tartalma mikénti kialakításába való beavatkozásának nem szokásos módja az Ámt. 10. § (1) bekezdésébe foglalt szabály. Tekintettel azonban a szövetkezetek önálló, új, vállalkozási típusú szövetkezetekké való átalakításának - többször hangsúlyozott - rendkívüli körülményeire, valamint arra, hogy ez a korlátozás a gazdasági rendszerváltás egyszeri és átmeneti jellegét megerősítve maga is egyszeri és átmeneti és, hogy az átalakult szövetkezetek további átalakulását ilyen jellegű korlátozás már nem terheli, úgy véli, hogy a vállalkozás jogával csak igen távoli összefüggésben van.
Az Alkotmánybíróság mindezek miatt nem állapított meg alkotmányellenességet.
III.
Nem állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet az Ámtm. megalkotása körülményeinek az Alkotmány 70/C. §-ába ütközése miatt. A szövetkezeteket, vagy azok tagságát érintő javaslatnak az Országgyűlés elé terjesztése előtt az országos szövetkezeti érdekképviseleti szerv véleménye kikérésének állított elmaradása nem jelenti a 70/C. § (1) bekezdésébe foglalt rendelkezés - a gazdasági és társadalmi érdekek védelme céljából történő szervezetalakítás és az ahhoz való csatlakozás joga - sérelmét. A sérelmezett hiányosság olyan jogszabály-előkészítői (kormányzati - közigazgatási) mulasztásnak tekinthető, mely az alkotmányosan megalakított érdekképviseleti szerv véleményezési jogosultságának gyakorlását nehezítette meg. Magát az érdekképviseleti szervezkedést sem egyedi, sem normatív aktussal nem gátolta. Az Alkotmánybíróságnak pedig az 30/1991. (VI. 5.) AB határozatban elvi éllel megismételt álláspontja szerint "önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabályelőkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé." (ABH 1991, 421.)
Az Alkotmánybíróság így eme alkotmányos tétel vonatkozásában sem állapított meg alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel az indítványt elutasította.
Budapest, 1996. február 27.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró