750/B/2000. AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 16. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására, és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 16. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 44/A. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó beadványában alkotmányellenesnek tartja a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (továbbiakban: Tbtv.) 44/A. §-ában, valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (továbbiakban: Tny.) 16. §-ában foglaltakat, melyeknek értelmében - álláspontja szerint - a jövedelemnek csak töredéke kerül figyelembevételre a nyugdíjalap számításakor.
Véleménye szerint e szabályozás révén diszkrimináció valósul meg, s "minél jobban elismert tevékenységet fejtett ki a nyugdíjba vonuló, annál nagyobb mértékű a számára hátrányos megkülönböztetés". Ugyanakkor sérül az Alkotmány 7G7B. § (3) bekezdése szerinti, a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog is. Végül az Alkotmány 707E. § (1) bekezdésének sérelme is fennáll, tekintve, hogy a táblázatok kötelező alkalmazása révén "a társadalombiztosítás megkülönböztetés nélkül nem érvényesítheti" a szociális biztonsághoz való jogot.
Mindkét törvény kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és a Tny. esetében a sérelmezett szakasz megsemmisítését, a Tbtv. esetében a kifogásolt jogszabályi rendelkezés alkotmánysértőnek minősítését kéri az indítványozó - visszamenőleges hatállyal.
II.
Az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt szakaszai:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/B. § (...)
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
"7G7E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Az indítványozó által kifogásolt jogszabályi rendelkezések:
1. "Tny. 16. § Ha az 1997. december 31-ét követő és 1999. január 1-je előtti időponttól megállapításra kerülő öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset 35 000 forintnál több a 35 001-40 000 forint közötti átlagkeresetrész kilencven százalékát, a 40 001-45 000 forint közötti átlagkeresetrész nyolcvan százalékát, a 45 001-50 000 forint közötti átlagkeresetrész hetven százalékát, az 50 001-55 000 forint közötti átlagkeresetrész hatvan százalékát, az 55 001-60 000 forint közötti átlagkeresetrész ötven százalékát, a 60 001-70 000 forint közötti átlagkeresetrész negyven százalékát, a 70 001-80 000 forint közötti átlagkeresetrész harminc százalékát, a 80 001-90 000 forint közötti átlagkeresetrész húsz százalékát, a 90 000 forint feletti átlagkeresetrész tíz százalékát kell az öregségi nyugdíj megállapításánál figyelembe venni."
2. A Tbtv. a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény melléklet a) pontja értelmében 1998. január 1-jével hatályon kívül helyezésre került.
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. A Tbtv. az indítvány benyújtását megelőzően hatályon kívül helyezésre került.
Az Alkotmánybíróság főszabályként hatályban lévő jogszabály alkotmányossági vizsgálatát végzi el. Hatályban már nem lévő jogszabályi rendelkezés esetén a vizsgálat lefolytatására csak alkotmányjogi panasz (az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. §), illetve bírósági eljárás keretében történt kezdeményezés (ugyanezen törvény 38. §) alapján van lehetőség, [pl.: 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 114.]
Tekintettel arra, hogy jelen ügy nem alkotmányjogi panasz, illetve nem bírósági eljárás keretében történt kezdeményezés alapján indult, az Alkotmánybíróságnak nincs lehetősége a már hatályon kívül helyezett jogszabály vizsgálatára így az erre irányuló indítványt - az érdemi vizsgálat mellőzésével - visszautasította.
2. A Tny. 16. §-ának alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróság a 953/B/1998. AB határozatban (ABK 2002 november, 635-638.) az Alkotmány 70/E. §-a tekintetében már elvégezte, s megállapította, hogy a jövedelemnek meghatározott összeghatár feletti sávos figyelembevétele, azaz az ún. "degresszív" számítási mód a nyugdíj kiszámításakor, önmagában nem sérti a szociális biztonsághoz való jogot. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja alapján ítélt dolog címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére hivatkozva kéri az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását.
Tekintettel arra, hogy jelen ügyben az indítványozó az Alkotmány 70/E. §-án túlmenően a 70/A. §, valamint a 70/B. § (3) bekezdése tekintetében is kérte az alkotmányossági vizsgálatot, ezért az Alkotmánybíróság a korábbi ügyben elfoglalt álláspontját fenntartva az Alkotmánynak ez utóbbi két szakasza tekintetében is lefolytatta az érdemi vizsgálatot.
3. Az érdemi vizsgálat során az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette az Alkotmány 70/A. §- a alkalmazása kapcsán kialakított gyakorlatát.
Az Alkotmány rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogok, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megilletnek. Az Alkotmány 70/A. §-a tekintetében született számos határozatában az Alkotmánybíróság a jogegyenlőség általános elvét értelmezve kimondta, hogy a diszkrimináció alkotmányi tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatában akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204. ]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. A hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.].
Mindezeket szem előtt tartva az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, az eltérő helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az Alkotmány más rendelkezéseit nem sérti. Az Alkotmány 70/A. §-a nem mindenfajta különbséget tilt, hiszen az ilyenfajta tilalom eleve összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.].
Ugyanakkor megjegyezte az Alkotmánybíróság, hogy alkotmányellenességhez vezet, ha a jogalkotó - alkotmányos indok nélkül, önkényesen - adott szabályozási koncepción belül valamely csoportra nézve eltérő szabályozást alkot. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]
A már fentebb is említett 953/B/1998. AB határozatban az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is irányadó áttekintést adott a nyugdíjrendszer változását illetően.
Ennek során az Alkotmánybíróság - utalva a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatra (ABH 1993, 196, 199.) - kimondta, hogy a társadalombiztosítás a szociális biztonsághoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok biztosítását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. E döntés alapjául a korábban hatályban volt, társadalombiztosítási szabályozás szolgált, amelyet azonban 1998. január 1-jével felváltott egy új alapokon nyugvó, a speciális vonásokra tekintettel tagolt szabályozás. "E változás alapja egy korábban megkezdett reformfolyamat, melynek részeként megtörtént a Társadalombiztosítási Alap leválasztása az állami költségvetésről, a társadalombiztosítás ágazatai szétválasztásra kerültek, átalakult a járulékfizetési rendszer. E változások jogszabályi megjelenítése tagolt törvényi szabályozás formájában történt, megalkotásra került a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, a Tny., a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény, valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény. Ezek a törvények egy új alapokra helyezett átalakított társadalombiztosítás és - ezen belül - új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi - lényegében egységes - rendszert széttagolták, s azt egy három pillérből álló többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánnyugdíjpénztári ágazatra, s ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki." [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 333.]
"Lényeges változáson ment keresztül a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer, melynek eredményeként nagymértékben erősödött a nyugdíj biztosítási jellege. Az átalakulási folyamat azonban még nem ért véget. Tekintve, hogy az egyének több évtizedes jövedelem-elvonásával 'megvásárolt' szerzett jogát érintő jogszabályi változás bevezetéséről van szó, hosszú átmeneti időszak szükséges ahhoz, hogy a korábbi vegyes szerkezetű nyugdíjrendszerből elkülönítésre kerüljön a szolidaritási elem, s a rászorultsági elv a szociális ellátások körében érvényesüljön, míg a nyugdíj a járulékfizetéshez s a szolgálati időhöz igazodjon." (953/B/1998. AB határozat, ABK 2002. november, 635, 637-638.)
Ezen átmeneti időszak sajátos eleme az ún. degresszív számítási mód, mely már a korábban hatályban volt Tbtv.-ben is szerepelt, felváltva azt a fix összegű meghatározást eredményező szabályozást, mely - 1991. január 28-át megelőzően - a Minisztertanácsnak adott felhatalmazást a figyelembe vehető havi átlagkereset legnagyobb összegének rögzítésére. Ugyanakkor azonban kiemelendő, hogy a degresszív számítási mód folyamatosan megszűnőben van, s 2012. december 31-ét követően nem képezi elemét a nyugdíj-megállapításnak.
A jelenleg hatályos szabályozás éves bontásban, valamennyi érintettre, megkülönböztetés nélkül vonatkozik, így az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme nem került megállapításra. Annak megítélése pedig, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása során alkalmazott degresszív számítási mód célszerű és hatékony eszköznek minósül-e, mindaddig nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, amíg az Alkotmány előírásai, végső soron az emberi méltósághoz való jog nem sérül.
Az Alkotmánybíróság azonban szükségesnek tartja megjegyezni, hogy az alkalmazott módszer átmeneti jelleggel került alkalmazásra. Mint minden átalakulási folyamatban, itt is kiemelt jelentősége van az alkotmányos előírások betartásának, s ezt végső soron az Alkotmánybíróság ellenőrzi.
Mivel a jelen ügyben az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet e téren nem állapított meg, az indítványt e részében elutasította.
4. Az indítványozó ezen túlmenően az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglaltak sérelmére is hivatkozott.
Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése szerint minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. Az Alkotmány e szakaszának vizsgálata a munkavégzés és a javadalmazás közötti közvetlen kapcsolatot feltételez, s végső soron a diszkrimináció tilalmának a munka világára vetített speciális megjelenítését takarja. E körben az alkotmányossági vizsgálat arra irányul, hogy ugyanazon munkamennyiséget és minőséget produkáló munkavállalók minden - a munkavégzésen kívül eső - szempontból azonos javadalmazáshoz jussanak, és azt valóban meg is kapják. Az indítványozó azonban beadványában a nyugdíjrendszert, s ezen belül is a nyugdíj megállapításakor alkalmazott degresszív számítási módot sérelmezte. A nyugdíj kérdése annyiban kapcsolódik a javadalmazáshoz, hogy az átlagjövedelemhez igazodóan kerül megállapításra, azonban nem közvetlen módon a munkavégzéshez kötődik, hanem további szempontok - szolgálati idő, életkor, esetleg munkaképesség-csökkenés - játszanak szerepet a megállapításakor, tehát a kifogásolt jogszabályi rendelkezések és az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése között nem áll fenn alkotmányossági szempontból értékelhető közvetlen kapcsolat, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2003. április 29.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró