953/B/1998. AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 16. § és 17. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 16. § és 17. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az öregségi nyugdíj megállapításakor figyelembe vehető átlagkereset megállapításának ún. degresszív módját kifogásolja. Álláspontja szerint a járulékfizetési kötelezettséggel terhelt keresetnek csak egy részét ismerik el juttatási alapként, ezáltal méltánytalan aránytalanság áll elő a járulékfizetéssel megváltott és a juttatási alapba ténylegesen beszámított átlagkereset között, ami sérti a szociális biztonsághoz való jogot.
Az indítványozó a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 16. § és 17. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
II.
Az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt szakasza:
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Az indítványozó által felhívott további jogszabályi rendelkezések elbíráláskor hatályos szövege:
Tny. "16. § Ha az 1997. december 31-ét követő és 1999. január 1-je előtti időponttól megállapításra kerülő öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset 35 000 forintnál több
a 35 001-40 000 forint közötti átlagkeresetrész kilencven százalékát,
a 40 001-45 000 forint közötti átlagkeresetrész nyolcvan százalékát,
a 45 001-50 000 forint közötti átlagkeresetrész hetven százalékát,
a 50 001-55 000 forint közötti átlagkeresetrész hatvan százalékát,
az 55 001-60 000 forint közötti átlagkeresetrész ötven százalékát,
a 60 001-70 000 forint közötti átlagkeresetrész negyven százalékát,
a 70 001-80 000 forint közötti átlagkeresetrész harminc százalékát,
a 80 001-90 000 forint közötti átlagkeresetrész húsz százalékát,
a 90 000 forint feletti átlagkeresetrész tíz százalékát kell az
öregségi nyugdíj megállapításánál figyelembe venni."
Tny. "17. § 1999. január 1-jétől kezdődően a 16. § szerinti összeghatárok, a tárgyévet megelőző naptári év I-III. naptári negyedévi és az azt megelőző naptári év IV. negyedévi országos nettó átlagkereset-növekedés, továbbá az ehhez hozzászámított évenkénti nyolcszázalékos növelés együttes mértékének megfelelő - ezres számra kerekített - összeggel emelkednek. A járulékfizetési felső határt meghaladó átlagkeresetrészre a járulékfizetési felső határnak megfelelő Összegre vonatkozó százalékos mértéket kell alkalmazni."
Tny. "22. § (1) Az öregségi nyugdíj összegét az 1988. január 1-jétől a nyugdíj megállapításának kezdő napjáig elért - a kifizetés idején érvényes szabályok szerint nyugdíjjárulék alapjául szolgáló -, a személyi jövedelemadót is tartalmazó, csökkentés nélküli bruttó kereset, jövedelem havi átlaga alapján kell meghatározni. Keresetként, jövedelemként kell figyelembe venni:
a) az 1988. január 1-je és 1996. december 31-e közötti, illetőleg az 1988. január 1-je előtti keresetek, jövedelmek esetén az 1996. december 31. napján érvényes társadalombiztosítási szabályok szerint a főfoglalkozásban elért jövedelmet, az ezen időszak alatt kifizetett év végi részesedést, prémiumot, jutalmat és a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
b) 1997. január 1-jétől az 1998. január 1-je előtti rendelkezések szerinti, illetőleg 1998. január 1-jétől a Tbj.-ben meghatározott biztosítással járó jogviszonyból származó - nyugdíjjárulék-alapot képező - keresetet, jövedelmet, több biztosítással járó jogviszony esetén a nyugdíjjárulék-fizetési kötelezettségre meghatározott összeghatárig összeszámított keresetet, jövedelmet és 1997. évben a keresettel, jövedelemmel azonos időre járó baleseti járadékot,
c) amennyiben a nyugdíjjárulékot a biztosítási jogviszony keretében meghatározott összeg után kellett fizetni, ezt az összeget.
(2) Az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározásánál a munkanélküli járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli segély, a gyermekgondozási segély, a nyugdíjjárulék-köteles szociális ellátások (gyermeknevelési támogatás, ápolási díj) összegét, valamint a felsorolt ellátások folyósításának időtartama alatti biztosítással járó jogviszonyból származó jövedelmet (keresetet) - a kifizetésük (folyósításuk) időpontjától függetlenül - figyelmen kívül kell hagyni. Ha azonban az igénylőre nézve kedvezőbb, akkor a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, az ápolási díj, a munkanélküli járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli segély folyósításának időtartama alatti biztosítási jogviszonyból származó jövedelem (kereset) és a felsorolt ellátások együttes összegét keresetként kell figyelembe venni.
(3) A havi átlagkereset megállapítása előtt a nyugdíjazást megelőző harmadik év előtti naptári években elért keresetet, jövedelmet a bruttó átlagkereset egyes években történő növekedését alapul véve a nyugdíjazást megelőző második naptári év kereseti szintjéhez kell igazítani.
(4) Amennyiben a biztosított az (1) bekezdésben meghatározott időszaknak legalább a felében rendelkezik a nyugdíjszámítás alapjául szolgáló keresettel, jövedelemmel, a havi átlagkeresetet a tényleges - a kifizetés időpontjában érvényes jogszabályok szerint nyugdíjjárulék-alapot képező - kereset, jövedelem alapján kell meghatározni.
(5) Ha a (4) bekezdés szerinti időszakban, az átlagszámítási időnek legalább a fele részére a nyugdíjat igénylőnek nincs keresete, jövedelme, a hiányzó időre eső napokra a keresetet, jövedelmet az 1988. január 1-je előtti legközelebbi időszak keresete, jövedelme alapján kell a (3) bekezdés alkalmazásával növelten figyelembe venni. Ha ez sem áll rendelkezésre, keresetként - a nyugellátás megállapításának kezdő napjától folyamatosan visszaszámítva - a hiányzó időre érvényes, külön jogszabályban általánosan meghatározott minimálbér harmincad részét kell figyelembe venni azokra a naptári napokra, amelyekre nyugdíjalapot képező kereset, jövedelem nem volt és a (7)-(8) bekezdés alkalmazásánál e naptári napok is osztószámot képeznek.
(6) A kereseteket naptári évenként kell meghatározni, és ezt követően kell a (3) bekezdés alapján a nyugdíjazást megelőző harmadik naptári év előtti kereseteket a (3) és az (5) bekezdések szerint kiigazítani.
(7) Az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkeresetet úgy kell meghatározni, hogy az (1) bekezdés, illetőleg az (5) bekezdés szerinti időszak alatt elért és a (6) bekezdés szerint növelt kereset, jövedelem együttes összegét el kell osztani az átlagszámítási időszaknak a biztosításban töltött azon napjainak számával, amelyekre a nyugdíjat igénylőnek az (1) és (5) bekezdésekben említett keresete, jövedelme volt. Az így kapott napi átlagot meg kell szorozni 365-tel, és el kell osztani 12-vel.
(8) Az osztószám megállapításánál a heti pihenőnapokat, a munkaszüneti napokat és a szabadnapokat is figyelembe kell venni."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/E. §-ába foglalt szociális biztonsághoz való jog és a nyugdíjrendszer összefüggéseivel.
A 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában kimondta: "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998. 251.) Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése, és működtetése. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146., 163.] Ugyanakkor az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy ellátásban való részesüléshez (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993. 671., 673.).
Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a szociális tárgyú szabályok alkotása terén. E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják, az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely, az Alkotmányban rögzített elv (pl.: diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen. [pl.: 292/B/1998. AB határozat, ABH 2000. 874., 876-877.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196., 200.; 698/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 716-717.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996. 173., 183.]
A korábban hatályban volt, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania." [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196., 199.] E megállapítás alapjául a sajátosan heterogén társadalombiztosítási szabályozás szolgált, amelyet azonban 1998. január 1-jével felváltott egy új alapokra helyezeti, a speciális vonásokra tekintettel tagolt új szabályozás. E változás alapja egy korábban megkezdett reformfolyamat, melynek részeként megtörtént a Társadalombiztosítási Alap leválasztása az állami költségvetésről, a társadalombiztosítás ágazatai szétválasztásra kerültek, átalakult a járulékfizetési rendszer. E változások jogszabályi megjelenítése tagolt törvényi szabályozás formájában történt, megalkotásra került a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, a Tny., a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény. "Ezek a törvények egy új alapokra helyezett, átalakított társadalombiztosítás és - ezen belül - új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi - lényegében egységes - rendszert széttagolták, s azt egy három pillérből álló, többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánnyugdíjpénztári ágazatra, s ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki." [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999. 325., 333.]
Lényeges változáson ment keresztül a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer, melynek eredményeként nagymértékben erősödött a nyugdíj biztosítási jellege. Az átalakulási folyamat azonban még nem ért véget. Tekintve, hogy az egyének több évtizedes jövedelem-elvonásával "megvásárolt" szerzett jogát érintő jogszabályi változás bevezetéséről van szó, hosszú átmeneti időszak szükséges ahhoz, hogy a korábbi vegyes szerkezetű nyugdíjrendszerből elkülönítésre kerüljön a szolidaritási elem, s a rászorultsági elv a szociális ellátások körében érvényesüljön, míg a nyugdíj a járulékfizetéshez s a szolgálati időhöz igazodjon.
Ennek az átmeneti időszaknak egyik sajátossága az ún. degresszív számítási mód alkalmazása. A Tny. általános indokolása szerint a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése állami feladat. Kötelező járulékfizetés ellenében, a járulékokkal fedezett időszak hosszához és a fizetett járulék alapjához igazodik az ellátás összege. A befizetett járulékok biztosítják a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben a mindenkori nyugdíjkiadások fedezetét. A törvény indokolása kitér az átmeneti időszak sajátosságaira, s e körben alapvető elemként kiemeli, hogy 2009. január 1-jétől a nyugellátás megállapításának alapját - a nyugdíj alapjául szolgáló havi átlagkeresetet - bruttó kereseti adatokból, míg az azt megelőző időponttól megállapításra kerülő ellátásokat a nettó kereseti adatok figyelembevételével kell megállapítani. Ekkorra, vagyis az öregségi nyugdíjkorhatár fokozatos emelésének átmeneti időszakát követően - az egyéb feltételek fennállta esetén - a járulékalap minden forintja teljes egészében nyugdíjalapot képez, nem szerepel majd a degresszív számítási mód, melynek fokozatos megszüntetése már 1998-tól nyomon követhető.
A fenti áttekintést is szem előtt tartva a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer jelenleg hatályos szabályozása terén - jelen ügyben - az alkotmányossági vizsgálat csupán arra szorítkozhatott, hogy a jogalkotó eleget tett-e az Alkotmány 7GYE. §-ban rögzített állami kötelezettségének, azaz gondoskodott-e a társadalombiztosítás rendszerének működtetéséről. Annak megítélése, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása során alkalmazott degresszív számítási mód célszerű és hatékony eszköznek minősül-e, mindaddig nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, amíg az Alkotmány előírásai, végső soron az emberi méltósághoz való jog nem sérül.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a nyugdíjmegállapítás során figyelembe vehető átlagkereset ún. degresszív számítási módja a fent említett jogszabályi környezetben nem eredményezi az Alkotmány 70/E. §-ban rögzített szociális biztonsághoz való jog sérelmét, ezért a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2002. november 5.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az aláírásban akadályozott
dr. Kiss László
alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró