1/2003. (I. 14.) AB határozat
Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) rendelete 10. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) rendelete 10. § (1) bekezdés a), b), d) pontja és a 13. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője, miután a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívásában foglaltaknak az önkormányzat képviselő-testülete csak részben tett eleget, indítványában kérte Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 10. § (1) bekezdése és 13. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét sérti, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdése kizárólag a szomszédok hozzájáruló nyilatkozatától teszi függővé, ha az Ör.-ben meghatározottnál magasabb számban kíván a tulajdonos ebeket vagy macskákat tartani. Ez véleménye szerint jogbizonytalansághoz vezet, mivel nem jogilag szabályozott előfeltételekhez köti a tartási korlátozás alóli mentességet, továbbá figyelmen kívül hagy olyan objektív szempontokat, mint a tartás helyéül szolgáló ingatlan mérete, vagy a köztisztasági és állategészségügyi szabályok érvényesíthetősége. A szabályozás hiányos volta nem teszi lehetővé az önkormányzati hatósági engedélyezési eljárás megindítását, a szomszédok nyilatkozatával szemben nem biztosít jogorvoslati jogot, így ilyen esetben tényleges érdeksérelemre vezethet a szomszédok nemleges nyilatkozata.
Az indítványozó szerint az Ör. nem határozza meg, hogy a korlátozás alóli mentesség esetén mennyivel léphető túl az engedélyezett keret, ami ugyancsak lehetőséget ad arra, hogy akár alkalmatlan méretű ingatlanon nagyobb számú ebet vagy macskát tartsanak.
Bizonyos ingatlantípus esetében ("többlakásos lakóépület lakásai") csupán a szomszédok hozzájárulása esetén lehet ebet tartani, vagyis a szomszédok hozzájáruló nyilatkozata hiányában (a vakvezető ebek kivételével) a tulajdonos nem tarthat ebet.
A szomszédok hozzájárulása, mint az állattartás egyetlen és kizárólagos előfeltétele sérti az Alkotmány állampolgári egyenlőség elvét megfogalmazó 70/A. § (1) bekezdését is.
Az Ör. 13. § (1) bekezdése "egyéb állatok" tartását úgy teszi kivételes jelleggel lehetővé a IV. építési övezetben, hogy nem határozza meg azon feltételeket, melyek alapján a tulajdonos jogosult lehet a "kivételes elbánásra", ami sérti a jogbiztonság követelményét.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (...)
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Ör. vizsgált rendelkezései:
"10. § (1) a) A város területén kertes családi házak zárt udvarán 2-nél több eb és macska csak a szomszédok írásbeli hozzájárulásával tartható. E korlátozás 3 hónapos korig nem vonatkozik a kutyák és macskák szaporulatára.
b) Kert nélküli lakásokban, illetve többlakásos épületekben lakásonként legfeljebb l ebet, l macskát és annak szaporulatát - 3 hónapos korig - lehet tartani.
c) Többlakásos lakóépület lakásaiban ebet tartani csak az ebtartó lakása alatti, feletti és az azonos szinten lakók előzetes írásbeli hozzájárulásával lehet.
d) A c) pontban lévő korlátozás nem vonatkozik a vakvezető ebek tartására."
"13. § (1) A rendelet 3. § (1) bekezdésében meghatározott és körülírt egyéb állatokat a város külterületein, illetve kivételesen indokolt egyedi esetben a IV. építési övezetben lehet tartani."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1.1. Az indítványozó a jogbiztonság követelményét sértőnek tartja az Ör. hozzájáruló nyilatkozatra vonatkozó rendelkezéseit. "Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a büntetőjogban is előre láthatóak legyenek." [11/1992. (III. 5.) AB határozat; ABH 1992. 77., 84.]
Az ebtartás előfeltételeként megkívánt hozzájárulási nyilatkozat a szomszédok részéről önmagában véve nem sérti a jogbiztonság követelményét, a 23/2000. (VI. 28.) AB határozatban megfogalmazottak szerint az ilyen típusú nyilatkozat a tulajdonhoz való jogot érinti, alkalmazása akkor alkotmányellenes, ha a széleskörűen megkövetelt előzetes írásbeli hozzájárulás aránytalan korlátozásra vezet. [ABH 2000. 134., 137.]
1.2. A tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban először kifejtettek szerint - alapvető jog. [ABH 1991. 22, 25.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében "a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a tulajdonosnak joga gyakorlása során tekintettel kell lennie mások jogaira, jogos érdekeire. A tulajdonhoz való jog, mint alapjog korlátozása alkotmányos, ha a korlátozás másik alapjog védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos cél más módon nem érhető el, és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával." [58/1994. (XII. 14.) AB határozat, ABH 1994. 334., 338.]
A tulajdonjog tartalmát és védelmét a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) X. fejezete részletesen szabályozza, és e rendelkezések keretet adnak azoknak az egyéb jogszabályoknak is, amelyek közérdek vagy jogos magánérdek érvényesülését a tulajdon szabadságával szemben lehetővé teszik. (285/B/1994. AB határozat, ABH 1994. 827., 828.)
Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 373, 379-381.]
2.1. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben azt vizsgálta, hogy az Ör. által alkalmazott tulajdoni korlátozás megfelel-e a tulajdonhoz való jog, mint alapjog alkotmányos korlátozásával szembeni követelményeknek: vagyis hogy a korlátozás alkotmányos és közérdekű-e.
A korlátozás közérdekűségével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 23/2000. (VI. 28.) AB határozatában kialakított gyakorlata alapján abból indult ki, hogy "az Alkotmány alapján a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása kiterjed arra is, hogy az önkormányzat közvetlenür szabályozzon olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket magasabb szintű jogszabály nem szabályozott. Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában már megállapította: "önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra." (ABH 1998. 155.)" [ABH 2000. 134., 136.]
Az Ör. vizsgált rendelkezéseit a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme és a későbbi jogviták elkerülése érdekében alkotta meg a helyi önkormányzat. A helyi szabályrendeletek hagyományos szabályozási körébe tartoznak azok, amelyek a lakók közötti jogviták megelőzését szolgálják. A közérdekűség hagyományos tartalma változik aszerint, hogy az alatt a közvetlenül más magánszemélyek javára szóló közcélú tulajdonkorlátozást is érteni kell.
"A helyi önkormányzati rendelet jogszabály, amely az önkormányzat illetékességi területén mindenkire kötelező. Hatálya alól eleve kivett szervek, tárgyak és személyek nincsenek, maga a rendelet azonban korlátozhatja saját tárgyi, területi és személyi hatályát. A differenciált szabályozás - például az, hogy az önkormányzat mennyire épít a társasházi lakóközösségek önszabályozására - azonban a törvények keretei között a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik." [23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000. 134, 136.]
2.2. Az Ör. két esetben követel meg az eb-, illetve macskatartás előfeltételeként hozzájárulást. Egyrészt a 10. §
(1) bekezdés a) pontjában, ahol a kertes családi házak udvarán a megengedettnél több eb, illetve macska tartásához követeli meg a szomszédok írásbeli hozzájárulását. Másrészt a 10. § (1) bekezdés c) pontja úgy rendelkezik, hogy a többlakásos lakóépület lakásaiban ebet tartani csak az eb-tartó lakása alatti, feletti és az azonos szinten lakók előzetes írásbeli hozzájárulásával lehetséges.
Az Alkotmánybíróság a 23/2000. .(VI. 28.) határozatában az ott vizsgált tanácsi rendelet hasonló szabályozásával kapcsolatosan a következőket mondta ki: "A helyi önkormányzatnak - az állattartást szabályozó rendelete megalkotásakor - tehát figyelemmel kell lennie jogalkotói hatáskörét korlátozó törvényi rendelkezésekre (pl. a társasházról szóló 1997. évi CLVII. törvényre), továbbá a lakóépületek sajátosságaira, a lakások nagyságára, az érintett személyek körére, esetleges tulajdonosi minőségükre és arra, hogy az állattartás adott esetben valóban veszélyezteti-e a lakóközösség tagjainak békés együttélését. A széleskörűen megkövetelt előzetes írásbeli hozzájárulás aránytalan tulajdoni korlátozást jelenthet.
Székesfehérvár Megyei Város Tanácsa a Tr. 11. § (2) bekezdése megalkotásakor ezeket a szempontokat figyelmen kívül hagyta, és széles körű előzetes hozzájárulástól tette függővé az ebtartást.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Tr. 11. §
(2) bekezdése, amely az ebtartáshoz az ebtartó lakása alatti, feletti, illetve az azonos szinten lakók összességének előzetes írásbeli hozzájárulását követeli meg, aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz (a zavartalan lakáshasználathoz) való jogot." [ABH 2000. 134, 137.]
Az Ör. 10. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott hozzájárulás, mely a kertes családi házak zárt udvarán a megengedettnél nagyobb számú kutya, illetve macska tartása esetén követeli meg a szomszédok hozzájárulását, nem vezet a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozására, a hozzájárulás adására jogosítottak körének pontos meghatározása miatt.
Az Ör. 10. § (1) bekezdés c) pontja esetében a helyi önkormányzat széles körű hozzájárulástól tette függővé az ebtartást, figyelmen kívül hagyva a fent jelzett szempontokat. Az Ör. azon rendelkezése tehát, mely az ebtartást az ebtartó alatti, feletti és vele azonos szinten lakók összességének előzetes írásbeli hozzájárulásától tette függővé, aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz (zavartalan lakáshasználathoz) való jogot.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenes, és azt az e határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
3.1. A képviselő-testület a szomszédok viszonyait az ebek és macskák tartása tekintetében részben maga szabályozta az Ör.-ben, ezáltal kijelölte azt a mozgásteret, amelyen belül a társasház társtulajdonosai maguk határozhatják meg a társasházra nézve az eb- és macskatartás további szabályait. A szabályozásnak ez a módja önmagában véve nem tekinthető alkotmányellenesnek, mivel az önkormányzat a helyi viszonyok szabályozása körében élt jogalkotási jogkörével.
A jogorvoslathoz való jogot az Alkotmánybíróság úgy határozza meg, hogy az "az érdemi határozatok tekintetében más szervhez vagy (...) ugyanazon szervezeten belül magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége." [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 27., 31.] Nem minősül tehát a jogorvoslathoz való jog megsértésének az, ha a jogalkotó nem biztosít jogorvoslatot a nem hatósági döntés, illetve a nem érdemi határozat ellen. A szomszédok nyilatkozata nem tekinthető hatósági döntésnek, így a jogorvoslat hiánya nem vet fel alkotmányossági problémát.
Emellett megemlítendő, hogy a szomszédok nyilatkozata alapján megszülető államigazgatási határozat ellen az államigazgatási eljárás szabályainak megfelelően van lehetőség jogorvoslattal élni, akárcsak az állattartási szabályok megsértésével történő (pl. a szomszédok nyilatkozatával ellentétes módon létrejövő) állattartás esetén hozott határozattal szemben is.
3.2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdésében található szabályozás az Alkotmány diszkriminációt tiltó rendelkezésének sérelmére vezet-e az ebtartók és a hozzájárulás adására jogosultak között. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében "a megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." [9/1990. (IV. 25.) AB határozat; ABH 1990. 46., 48.]
"Az Alkotmánybíróság a 90/B/1990/9 számú határozata kimondja, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában lefektetett hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút: attól a határozatban kifejtettek szerint el lehet térni. (...) Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható, hiszen ugyanaz a kritérium (...) a kontextustól függően minősülhet diszkriminatívnak. Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción bélül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van." [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 77-78,]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-a és a kifogásolt rendelkezés között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés.
3.3. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Ez vonatkozik az állattartással kapcsolatos állat- és közegészségügyi, környezetvédelmi szabályokra is. Az, hogy az Ör. kifejezetten nem rendelkezett az ezen kérdéseket rendező magasabb szintű jogszabályok alkalmazásáról, nem eredményezi a jogbiztonság megsértését.
3.4. Az indítványozó úgy véli továbbá, hogy jogbizonytalanságot eredményez az, hogy az Ör. az "egyéb állatok" tartását a IV. építési övezetben kivételesen indokolt egyedi esetben teszi csak lehetővé úgy, hogy nem határozza meg "azon feltételek körét, melyek jogalapot teremtenek a "kivételes elbánásra."
Az Ör. 13. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "az egyéb állatok tartásához a jegyző engedélye szükséges. A döntés előtt a hatósági állatorvos, az ÁNTSZ és szükség esetén az építésügyi hatóság véleményét is ki kell kérni." A (3) bekezdés úgy fogalmaz, hogy az "egyéb állatok tartására vonatkozó kérelem esetén körültekintően kell vizsgálni, hogy a biztonságos tartás feltételei adottak-e."
Az Ör. 13. §-a a (2) és (3) bekezdésben meghatározott szempontok és körülmények figyelembevételétől, és ezen belül a jegyző mérlegelésétől teszi tehát függővé az "egyéb állatok" tartásának engedélyezését a jegyző számára.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Ör. 10. § (1) bekezdés a), b), d) és 13. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló részében elutasította.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-ában foglaltakon alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 187/H/1999: