2/2005. (II. 10.) AB határozat
a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 115. § (4) bekezdése, valamint az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben való alkalmazhatósága tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik és annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.
2. Az Alkotmánybíróság a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 115. § (4) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó bíró az előtte folyamatban lévő közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti per felfüggesztése mellett kezdeményezte a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: médiatörvény) 115. § (4) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát, és annak megállapítását, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés a bíró által felfüggesztett ügyben nem alkalmazható.
Az indítványozó álláspontja szerint a médiatörvény vételkörzet definíciója a műsorszolgáltatókra és nem a műsorelosztókra vonatkozik. A médiatörvény - véli az eljárást kezdeményező bíró - nem ad iránymutatást arra nézve, hogy mi tekinthető a műsorelosztó vállalkozás vételkörzetének, a műsorelosztó így nincs abban a helyzetben, hogy maga kiszámolhassa saját vételkörzetét, ami viszont olyan információ, amelynek ismerete a médiatörvény 115. § (4) bekezdésében foglalt korlátozó rendelkezés miatt szükséges. Az indítványozó álláspontja szerint a médiatörvény 115. § (4) bekezdésének a norma címzettjei nem képesek eleget tenni, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét.
A médiatörvénynek az indítvány benyújtásakor hatályban volt 115. § (4) bekezdése szerint a műsorelosztó vállalkozás vételkörzete nem haladhatja meg a körzeti műsorszolgáltatás médiatörvényben megszabott legmagasabb mértékének - a médiatörvény 2. § 15. pontja alapján az ország lakosságának fele - egyharmadát. A 115. § (4) bekezdés 2004. január elsejétől hatályos szövege alapján műsorelosztó vállalkozás vételkörzete nem haladhatja meg a körzeti műsorszolgáltatás médiatörvényben megszabott legmagasabb mértékének kétharmadát.
A Fővárosi Bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a 2004. január elsejét megelőzően hatályban volt médiatörvénybeli szabály alkalmazandó, az Alkotmánybíróság ezért ezt vetette össze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
2. Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíró a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítésén túl annak vizsgálatát kérte indítványában, hogy érvényesíthető-e egyáltalán a médiatörvény 115. § (4) bekezdése az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) mint hatóság által hozott közigazgatási határozattal.
3. Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg határozatát.
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
"2. § 47. Vételkörzet:
a) műsorszóró rendszer révén végzett műsorszolgáltatás esetében az a földrajzilag meghatározható terület, amelyen a műsor közzétételét megvalósító műsorszóró szolgáltatás hasznos jeleinek szintje és az interferenciavédelem számított mértéke eléri a Nemzetközi Távközlési Egyesület érvényes ajánlásaiban meghatározott minimális értéket,
b) vezetékes műsorelosztó rendszer (kábelhálózat) révén végzett műsorszolgáltatás esetében az a lakott terület, amelyen a kábelhálózat kiépült és a terület lakosságának lehetősége van a hálózat gerincvezetékéhez az adott lakott területen szokásos díj ellenében csatlakozást létesíteni,
c) rádiótávközlő műsorelosztó rendszer révén végzett műsorszolgáltatás esetében az a földrajzilag meghatározható terület, amelyen a műsor közzétételét megvalósító műsorelosztó szolgáltatás hasznos jeleinek szintje és az interferenciavédelem mértéke eléri a műsorsugárzási szerződés szerint az elfogadható minőségű vételhez szükségesnek nyilvánított legkisebb értéket,
d) hálózatos műsorterjesztő rendszerek esetében az egyes rendszerek vételkörzeteinek összessége."
"115. § (4) Műsorelosztó vállalkozás vételkörzete nem haladhatja meg a körzeti műsorszolgáltatás e törvényben megszabott legmagasabb mértékének kétharmadát."
"115. § (7) A Testület a nyilvántartásba vételt megtagadja, ha a műsorelosztás e törvénybe ütközik, és a műsorelosztó a jogsértő állapotot a Testület felhívása ellenére sem szünteti meg,"
"115. § (9) Törölni kell a nyilvántartásból a műsorelosztót, ha [...]
f) e törvényben foglalt kötelezettségeit ismételten és súlyosan megszegte, vagy tevékenységének megfelelő tartalmú bejelentés esetén a nyilvántartásba vétel megtagadásának lenne helye."
"136. § (1) A VI. fejezet 12. és 13. címe, a VI/A. fejezet, a VII. fejezet, valamint a 135. § alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt kell alkalmazni. [...]
(3) A Testület határozatának felülvizsgálatát a bíróságtól lehet kérni. A bíróság a Pp. XX. fejezetének szabályai szerint jár el. A bíróság a Testület határozatát megváltoztathatja."
II.
1. Az alkotmánybírósági eljárás tárgya a Fővárosi Bíróság előtt 3.K.32969/2002/6-I. szám alatt folyamatban lévő perben alkalmazandó médiatörvény 115. § (4) bekezdése. A konkrét normakontroll eljárást kezdeményező bíró az előtte folyamatban lévő ügyben az 1294/2001. (IX. 28.) ORTT határozatban foglalt jogszabály-értelmezést tekintette irányadónak. Az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat a médiatörvény 115. § (4) bekezdésében szereplő "vételkörzet" fogalmat meghatározó 2. § 47. pontot értelmezte (a UPC Magyarország Kft. és az Antenna Hungária Rt. műsorelosztó Antenna Mikró szolgáltatás vételkörzetének megállapítása tárgyában, 600/2001) . Ezért az Alkotmánybíróság a szoros összefüggésre, a konkrét normakontroll eljárás sajátosságaira, továbbá alkotmányos rendeltetésére tekintettel nem kerülhette el az ORTT határozat alkotmányossági felülvizsgálatát.
Ez a határozat nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. § (1) bekezdése alapján ugyanis határozatot kizárólag az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei hozhatnak. A Jat. 54. §-a alapján jogszabály értelmezésére jogi iránymutatásként elvi állásfoglalásban van mód, amelynek kiadására az Országgyűlés és a Kormány jogosult. A Jat. 55. §-a szerint pedig a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője adhat ki irányelvet és tájékoztatót.
Az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat nem minősül a médiatörvény alapján hozott közigazgatási határozatnak sem, mivel az ORTT a később hozott 1331/2002. (IX. 12.) számú ORTT határozatban döntött az államigazgatási ügyben és szólította fel a műsorelosztót a jogsértéstől való tartózkodásra. Következésképpen, az ORTT-nek nem volt jogszabályi felhatalmazása az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat meghozatalára.
Az Alkotmánybíróság először a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban mondta ki, hogy a Jat. "garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését". Az ilyen informális jogértelmezések ugyanis "[j]ogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat". (ABH 1992, 275, 277.)
Ebben a határozatban állapította meg az Alkotmánybíróság azt is, hogy bár az informális jogértelmezés formája alapján nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének, ha olyan tartalmat hordoz, amely "alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön", alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet.
Az Alkotmánybíróság e döntését követően több ügyben állapított meg alkotmánysértést a jogszabályi felhatalmazás nélkül született informális jogértelmezések kiadása miatt. [6/2004. (III. 24.) AB határozat, ABK 2004. március, 171.; 45/2001. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 727.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302.; 36/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 668.].
Az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozat, és különösen annak 1. pontja, amelyben az ORTT arról dönt, hogy az egymást átfedő műsorelosztó vételkörzetekben élő lakosság száma a médiatörvény 115. § (4) bekezdése alapján hogyan számítandó, alkalmas arra, hogy normaként érvényesüljön. Ezért az Alkotmánybíróság - az informális jogértelmezésekre vonatkozó, fent hivatkozott határozatokban foglalt gyakorlatára utalva - megállapította, hogy az 1294/2001. (IX. 28.) számú ORTT határozatnak a kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik.
2. Az ORTT mint közigazgatási ügyben eljáró szerv [médiatörvény 136. § (1) bekezdés] az államigazgatási eljárás során értelmezi az irányadó jogszabályi rendelkezéseket. A jogszabály-alkalmazás során történő értelmezés azonban az államigazgatási ügyben hozott határozat része kell legyen, amely később, a bírói felülvizsgálat során vita tárgyává tehető [médiatörvény 136. § (3) bekezdés]. A rendes bíróságok előtt az egyes konkrét ügyekben vitatható az ORTT jogértelmezése. Még egy jogszabályi felhatalmazás alapján hozott ORTT határozatban megjelenő jogszabály-értelmezés sem köti ugyanis a bíróságot.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy a médiatörvény 115. § (4) bekezdése érvényesíthető-e az ORTT által hozott közigazgatási határozattal. Az indítványozó szerint nincs jogszabályi rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a 115. § (4) bekezdésbe ütköző magatartás esetén "milyen jogkövetkezmény (pl. megszüntetésre való felhívás) lenne alkalmazható".
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a médiatörvény 115. § (4) bekezdése a médiatörvény VII. fejezetében kapott helyet. A médiatörvény 136. § (1) bekezdése alapján "a VII. fejezet alkalmazásában a Testület közigazgatási ügyben eljáró szerv, eljárására az e §-ban foglalt eltérésekkel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt kell alkalmazni". A médiatörvényt módosító 2002. évi XX. törvény hatálybalépése (2002. október 15.) óta a médiatörvény 115. § (7) bekezdése alapján az ORTT a nyilvántartásba vételt megtagadhatja, ha a műsorelosztás a médiatörvénybe ütközik, és a műsorelosztó a jogsértő állapotot a Testület felhívása ellenére sem szünteti meg. Hasonló szabályt tartalmaz a 115. § (9) bekezdés j) pontja a nyilvántartásból való törlésre vonatkozóan. Az ORTT tehát mint közigazgatási ügyben eljáró szerv határozatban szólíthatja fel a műsorelosztót, hogy ne növelje vételkörzetét, az ugyanis elérte a médiatörvény 115. § (4) bekezdésében meghatározott méretet. [Az Alkotmánybíróság megjegyzi, az 1331/2002. (IX. 12.) számú ORTT határozat a médiatörvényt módosító 2002. évi XX. törvény hatálybalépését megelőzően született, amikor a médiatörvény 115. §-a még nem hatalmazta fel az ORTT-t a hivatalbóli eljárás megindítására. Az egyedi ügyben született közigazgatási határozat felülvizsgálatára azonban a rendes bíróságnak van hatásköre.]
4. Az Alkotmánybíróság végül azt az indítványozói kifogást vizsgálta, amely szerint a médiatörvény nem ad iránymutatást arra nézve, hogy mi tekinthető a műsorelosztó vállalkozás vételkörzetének, a műsorelosztó így nincs abban a helyzetben, hogy maga kiszámolhassa saját vételkörzetét.
A médiatörvény 2. § 47. pontja a műsorszolgáltatás terjesztési technikáinak megfelelően [műsorszóró rendszer/vezetékes műsorelosztó rendszer (kábelhálózat) /rá-diótávközlő műsorelosztó rendszer] háromféleképpen definiálja a vételkörzetet. A vezetékes műsorelosztó rendszer (kábelhálózat) révén végzett műsorszolgáltatás esetében a vételkörzet fogalmát a 2. § 47. pontjának b) alpontja határozza meg a következőképpen: vételkörzet az a lakott terület, amelyben a kábelhálózat kiépült és a terület lakosságának lehetősége van a hálózat gerincvezetékéhez az adott lakott területen szokásos díj ellenében csatlakozást létesíteni. A 2. § 47. pontjába foglalt definíciók közös eleme, hogy a vételkörzetet földrajzilag meghatározható területként kezeli, a vezetékes műsorelosztó rendszer (kábelhálózat) esetében pedig a médiatörvény ezt a lakott területre szűkíti. A vételkörzet törvényi definíciója nem a műsorszolgáltatás, illetve a műsorszóró/vezetékes/rádiótávközlő műsorelosztó rendszer vételkörzetének a meghatározása, hanem olyan általános definíció, amely a médiatörvény hatálya alá tartozó valamennyi tevékenység esetében alkalmazható.
A vételkörzet fogalomrendszerének további elemei megtalálhatóak a médiatörvény 2. § 10., 15. és 36. pontjaiban, amelyek a (helyi/körzeti/országos) műsorszolgáltatásokra vonatkozóan egészítik ki a vételkörzet általános, területi alapú fogalmát az adott területen élő népességszámmal.
A médiatörvény tehát azt veszi alapul, hogy mennyien laknak az adott területen, ahol a kábeltelevíziós hálózat kiépült és ezeknek a lakosoknak van-e lehetőségük az adott hálózathoz való csatlakozásra.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a médiatörvény fent hivatkozott rendelkezései alapján kiszámítható a 115. § (4) bekezdésben foglalt korlát betartásához szükséges műsorelosztói vételkörzet, a médiatörvény 2. § 47. pontja alapján ugyanis meghatározható az a lakott terület, amelyen a műsorelosztó a médiatörvény szerint működik, és meghatározható az ahhoz tartozó lakosságszám is,
a kifogásolt jogszabályi rendelkezés tehát nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének egyik lényeges elemét alkotó jogbiztonság és normavilágosság elvét.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a médiatörvény 115. § (4) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére, valamint a Fővárosi Bíróság előtt 3.K.32969/2002/6-I. szám alatt folyamatban lévő ügyben az alkalmazás tilalmának kimondására irányuló indítványt elutasította.
E határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételére a rendelkező rész 1. pontjára tekintettel került sor.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 382/B/2003/4.