69/2002. (XII. 17.) AB határozat

az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 9. § (6) bekezdés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta az alábbi

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 9. § (6) bekezdés utolsó mondatának "továbbá törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény esetén a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.

A megsemmisítés folytán az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 9. § (6) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:

"A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt - a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:

a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek,

b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek.

A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell."

Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (6) bekezdés utolsó mondatából a "továbbá törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény esetén a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő" szövegrész alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére. Az Étv. 9. § (6) bekezdésének vizsgálni kért szövegét az Étv. módosításáról szóló 1999. évi CXV. törvény 4. § (3) bekezdése állapította meg, s az 2000. március l-jén lépett hatályba. E rendelkezés szerint, ha a helyi építési szabályzat és településrendezési tervek elfogadását megelőző eljárás során a miniszter, illetve a területi főépítész törvénysértésre alapozott egyet nem értő véleményt ad, a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő. Az indítványozók egybehangzó véleménye szerint a miniszter és a területi főépítész ezzel az új jogosítványával meggátolhatja a helyi önkormányzat ilyen tárgyú rendeletalkotását, amely az Alkotmány több rendelkezésével is ellentétes.

Az egyik indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja az önkormányzat alapjogai között nevesíti a rendeletalkotási jogot, s kimondja, hogy az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Az Alkotmány 32/A. §-a az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalja a jogszabályok - köztük az önkormányzati rendeletek - alkotmányossági vizsgálatát. A törvénysértő önkormányzati rendelet az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, így annak vizsgálatára és megsemmisítésére szintén csak az Alkotmánybíróság jogosult. Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány fenti rendelkezései nem adnak lehetőséget arra, hogy az államigazgatás valamely szerve megakadályozza a képviselőtestületet valamely rendelet megalkotásában, az Alkotmány mindössze a rendeletek utólagos felülvizsgálatát teszi lehetővé. Az indítványozó ezért - az Alkotmánybíróság helyi önkormányzatokat védő feladatára is tekintettel - utólagos absztrakt normakontroll hatáskörben kérte a jelölt jogszabályszöveg vizsgálatát, és hatálybalépése napjára történő visszamenőleges megsemmisítését.

A másik indítványozó szintén az önkormányzati alapjogok, az önkormányzat rendeletalkotási szabadságának megsértését állította az Étv. 9. § (6) bekezdés meghatározott szövegrésze tekintetében. Az indítványozó - a fentieken túlmenően - kifejtette még, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe utalja, s meghatározza a törvénysértés észlelése esetén követendő eljárást. A területi főépítésznek törvényességi ellenőrzési joga sem az Ötv. sem más jogszabályok alapján nincs. Az indítványozó véleménye szerint a területi főépítész Étv.-ben intézményesített joga előzetes vétójognak minősül, s a törvény ezt anélkül vezette be - a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési eljárásával szemben -, hogy nem szabályozta az eljárás menetét és garanciáit sem. Az indítványozó, összegezve kérelmét, az önkormányzat rendeletalkotási jogának - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjának - megsértése miatt kérte a jelölt jogszabályrész megsemmisítését.

Ez az indítványozó is hivatkozik az Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe foglalt azon rendelkezésre, hogy az önkormányzat jogai védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulhat, illetve kifejti - erre utaló határozott kérelem nélkül -, hogy a kifogásolt törvényi szabályozás lényegében hatásköri összeütközést teremt a területi főépítész és a közigazgatási hivatal között.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tárgyuk azonosságára tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány irányadó rendelkezései szerint:

"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság, felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.

(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.

(3) Az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti.

(...)"

"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozzameg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

(...)

(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. Az Ötv. indítványozó által hivatkozott rendelkezései értelmében:

"95. § A Kormány:

a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;"

"99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:

a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;

b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;

c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását."

3. Az Étv.-nek a jelen ügyben érintett - az indítvány elbírálásakor hatályos - rendelkezése szerint:

"9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.

(2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során:

a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében

aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet,

ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek;

b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket;

c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit.

(3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdekképviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. Kivéve azok a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási szervek, amelyek a településrendezési eljárás során az eljárásban szakhatóságként vesznek részt.

(4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.

(5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni.

(6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt - a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:

a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek,

b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek.

A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell, továbbá törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény esetén a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő.

(7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési és szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.

(8) Az elfogadott helyi építési szabályzatot, valamint településrendezési terveket vagy azok vonatkozó részét, illetőleg kivonatát a polgármesternek (főpolgármesternek) meg kell küldenie az azok véleményezésében résztvetteknek, továbbá a dokumentációt a külön jogszabályban meghatározott Országos Dokumentációs Központnak.

(9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)-(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek változtatása esetén is alkalmazni kell.

(10) A helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek készítése során a települést érintő jóváhagyott országos és térségi területrendezési terv rendelkezéseit figyelembe kell venni."

III.

Az Alkotmánybíróság eljárásához kapcsolódóan mindkét indítványozó hivatkozott az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének arra a fordulatára, amely szerint "jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat". Az Alkotmánybíróság az Alkotmány e tételét értelmezve rámutatott: "Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az Alkotmánybíróságnak az önkormányzati jogok védelmével kapcsolatos hatáskörének alkotmányi alapját teremti meg. Egyúttal Alkotmányban foglalt alapja az Ötv. 3. §-ának, amely szerint az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, továbbá a bíróság védi. A felhívott alkotmányi és törvényi rendelkezések nem hatásköri szabályok, tehát csak annyiban szolgálhatnak alapul az Alkotmánybíróság eljárásának és határozathozatalának, amennyiben e rendelkezésekhez a törvényalkotó az Alkotmánybíróságra konkrét hatásköri szabályokat is telepített. Az Alkotmánynak az önkormányzati jogok alkotmánybírósági védelmére vonatkozó rendelkezése tehát e jogvédelmi funkció ellátására irányuló és kifejezett alkotmánybírósági hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyeri el értelmét." [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 238., 248-249.]

A fentiekből következően az Alkotmánybíróság az önkormányzati jogok védelmét, az Alkotmányban foglalt utólagos normakontroll, valamint az Abtv. és más törvények által biztosított hatáskörök gyakorlása útján látja el. Jelen ügyben az indítványozók az Alkotmány 43. § (2) bekezdésén kívül határozott kérelmet fogalmaztak meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontjába foglalt - bárki által kezdeményezhető - utólagos absztrakt normakontroll hatáskörben történő eljárásra, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot e konkrét hatáskörében eljárva folytatta le.

IV.

Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.

1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeleteket alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkotmány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletalkotást érintően az Ötv. 16. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.". Az Alkotmány és az Ötv. fenti rendelkezései egymásra vonatkoztatott értelmezése során az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában elvi éllel állapította meg: "önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében-külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra." (ABH 1998. 155.)

Az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága tehát egyrészt a törvény felhatalmazásából eredő, a törvény keretei közötti rendeletalkotásra vonatkozik, másrészt mintegy "eredeti", az Alkotmányból folyó - a helyi közügyek szabályozására általában is irányadó - rendeletalkotási szabadságból áll.

2. A jelen ügy tárgyát képező, a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében "A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme ...", az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át - többek között - a településrendezési terv jóváhagyása, az Ötv. 63/C. §-a pedig a fővárosi településrendezés szabályait fogalmazza meg. Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl. Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály. Így az építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőzően az Étv. egy széles körű egyeztetési mechanizmust intézményesít. Az egyeztetés kétirányú: egyrészt be kell vonni az érintett állampolgárokat, érdekképviseleti szerveket, másrészt a különböző államigazgatási szerveket [Étv. 9. § (2) bekezdés]. Az államigazgatási szervek bevonásának általános célja az, hogy a különböző hatóságok által képviselt érdekek (területfelhasználási, környezetvédelmi, műemléki, közegészségügyi, biztonsági stb.) érvényesüljenek. Ezeket a központi jogszabályokba foglalt előírások jelenítik meg, s érvényesítésük garanciális jelleggel bír. Az Étv. a véleményezési eljárás során a lakossági és az államigazgatási egyeztetést - többek között - a vitás kérdések előzetes rendezése végett írja elő. Az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek az előírt véleményeztetési és szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. Az Étv. e rendelkezései - a jelen ügy tárgyát képező szabálytól függetlenül is - az önkormányzati rendeletalkotás egyfajta korlátainak tekinthetők. Az Étv. 9. § (4) bekezdése szerint az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek egyeztető tárgyalást kell tartania, s nyilvánvaló, hogy törvényességi, jogszerűségi szempontból is maradhatnak egymásnak ellentmondó álláspontok. Ennek feloldására - a döntésre - azonban végső soron az önkormányzat jogosult a vonatkozó rendeletek elfogadásakor. Az Étv. tehát csak magának az eljárásnak a megtörténtét (s nem annak tartalmát) teszi meg az önkormányzati rendeletek elfogadásához szükséges feltételnek. Az Alkotmánybíróság a korábban hatályos törvényi rendelkezések kapcsán - de lényegét tekintve a jelenlegi szabályozásra is irányadóan - már rámutatott, hogy a településrendezés körében megalkotandó önkormányzati normák sajátos önkormányzati rendeletek, az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosságnak az eljárásba való bevonása olyan garanciális eljárási szabályok, amelyeket nem követel meg a jogi szabályozás a többi önkormányzati rendelet megalkotása során. [42/1992. (VII. 16.) AB határozat, ABH 1992. 369., 371.]

Az Étv. 9. § (6) bekezdésének vizsgált szövegében azonban - a véleményezési eljárás fenti jellemzőihez képest - "minőségileg" másról van szó. Ez a szabály nem az eljárás egészéhez [mint ahogy ezt az Étv. idézett 9. § (7) bekezdése teszi] hanem annak csupán egy mozzanatához (a véleményezési eljárás bejezése után, és az elfogadásra való előterjesztés előtt) kapcsolódik. Másrészt a jelen ügyben vizsgált szabályban a miniszter, illetve a területi főépítész véleménye elsőbbséget kap minden más véleménnyel szemben, hiszen az egyet nem értő vélemény miatt a szabályzat, illetve a tervek elő sem terjeszthetők.

3. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőző (fentebb vázolt) sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelősséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelősséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelősséget a választópolgárok felé.) Az önkormányzatok alkotmányos státuszából - az önkormányzati jogok alkotmányi rögzítéséből, illetve e jogokat részletező Ötv.-beli szabályozásból is - az következik, hogy az önkormányzatok önállóan és felelősséggel döntenek a feladatat- és hatáskörükbe tartozó kérdésekben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a településrendezés során elfogadandó önkormányzati rendeletek a magasabb jogszabályok által képviselt érdekek egyidejű megjelenítése mellett mégiscsak a helyi viszonyok rendezését szolgálják: a település hosszú távú fejlesztését, szerkezetének kialakítását, az építés rendjét stb., ezért tartozik az erről való döntés - a bemutatott törvényi felhatalmazások alapján - az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörei közé. Mindezek mellett a településrendezés és a helyi építésügyi előírások megalkotása - úgy is mint helyi közügy - az önkormányzatok kötelező feladatának tekinthető.

Az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága - mint ahogy ez a IV./1. pontban kifejtésre került - Alkotmány által védett önkormányzati alapjog. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati jogok védelmét illetően több döntésében -valamennyi jogra kiterjedően és általános érvénnyel - már kifejtette, hogy "az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek." [Lásd legutóbb: 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001. 330. 333-334.]

Az Alkotmánybíróság szerint az önkormányzati rendeletalkotás - mint az Alkotmányba foglalt önkormányzati alapjoggyakorlás - szempontjából alapvető garanciális jelentősége van annak, hogy döntéseiket érdemben csak a bíróságok, illetve rendeleteiket az Alkotmánybíróság bírálhatja felül, mégpedig csak törvényességi vagy alkotmányossági szempontból. A helyi közügyek önálló vitelében megnyilvánuló önállóságot - s egyben a Kormány és az államigazgatási szervekkel szemben fennálló védelmet - tükrözik az Ötv.-nek a törvényességi ellenőrzésre vonatkozó szabályai. Az Ötv. 99. § (1) bekezdése értelmében, ha a közigazgatási hivatal vezetője törvénysértést észlel, határidő tűzésével felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni, de azt nem köteles elfogadni. Ezért rendelkezik úgy az Ötv. 99. § (2) bekezdése, hogy ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését az Alkotmánybíróságnál, illetve a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát.

E törvényi megoldás megfelelőn érzékelteti az önkormányzatoknak - az Alkotmányban is megfogalmazott - döntési szabadságát: az önkormányzat nem köteles elfogadni a törvényességi ellenőrzés körében kialakított véleményt, szabadon és természetesen az ezzel együtt járó felelősséggel dönthet. Az Étv. 9. § (6) bekezdésének jelen ügyben vizsgált szövegrésze az önkormányzat e döntési szabadságát súlyosan sérti. Az Alkotmánybíróság szerint nem egyeztethető össze az Alkotmánynak az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát meghatározó rendelkezéseivel az - mégha az építési szabályzatok és rendezési tervek meghozatalához, azok tartalmához többféle (nemcsak önkormányzati) érdek integrálása is szükséges -, hogy az önkormányzati rendeletalkotás elé az államigazgatás irányából megfogalmazott törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény akadályt gördítsen. Különösen sérti az önkormányzatok Alkotmányba rögzített rendeletalkotási szabadságát akkor, ha az önkormányzatokat kötelező feladataik ellátásában akadályozza meg.

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy az Étv. 9. § (6) bekezdés utolsó mondatából a "továbbá törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény esetén a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő" szövegrész ellentétes az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjából és 44/A. § (2) bekezdéséből eredő rendeletalkotási szabadságával - a rendeletalkotási jog tartalmának kiüresedéséhez vezet -, ezért a jelölt szövegrészt határozatának kihirdetése napjával megsemmisítette.

4. Az egyik indítványozó hivatkozott az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésének azon rendelkezésére, amely az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalja a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát. Az indítványozói hivatkozás - tartalmában - arra utal, hogy az Alkotmánybíróság jogosult az önkormányzati rendeletek (mint jogszabályok) felülvizsgálatára, amelyet sért az Étv. 9. § (6) bekezdésének megtámadott szövegrésze. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Étv. 9. § (6) bekezdésének jelen ügyben vizsgált szabálya nincs összefüggésben az Alkotmány 32/A. §-ával. Az önkormányzati rendeletek elfogadása előtt intézményesített eljárás (s ezen eljárás egyes részletszabályai) nincsenek kihatással az Alkotmánybíróság valamennyi normára kiterjedő - s az Alkotmányban rögzített - utólagos absztrakt normakontroll hatáskörére.

5. Az Alkotmánybíróság nem látott kellő indokot - az egyik indítványozó által kért-ex tunc hatályú megsemmisítésre. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) bekezdése szerint "Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni." A megsemmisítés időpontját tekintve kivételt az Abtv. 43. § (4) bekezdése tesz, amennyiben kimondja, hogy az Alkotmánybíróság a 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy sem a jogbiztonság, sem az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke nem indokolja a jogszabályi rendelkezés kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítését.

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 177/B/2000.