37/1994. (VI. 24.) AB határozat
az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LIV. törvény, továbbá az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény módosítása tárgyában hozott 1993. évi LIV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok és bírósági kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló és egyéb indítványok, továbbá jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló bírósági kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot.
1. Az Alkotmánybíróság az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LIV. törvény 1. § a) pontjában, továbbá az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény módosítása tárgyában hozott 1993. évi LIV. törvény 3. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és bírósági kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény 5. § (2) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, hogy a gyógyszerellátás területén ellátásszervezési felelősség az önkormányzatokat is terheli, e feladat ellátása pedig szükségessé teszi a gyógyszertári központok vagyonának önkormányzati tulajdonba adását és a gyógyszertárak magánosításának önkormányzati jogkörbe kerülését - hatáskörének hiányában - visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A gyógyszertári központok állami, illetőleg önkormányzati tulajdonával kapcsolatos különböző jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára és ezzel összefüggésben az önkormányzati jogosultságok megállapítására több indítvány és egy bírósági kezdeményezés érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyeket az Alkotmánybíróság - tárgyi összefüggésükre tekintettel - egyesített és együttes eljárás keretében bírált el.
1. Több indítványozó kérte az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Priv. tv.) 1. § a) pontjában foglalt azon rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, amely a gyógyszertári központokat is az időlegesen állami tulajdonban levő vagyontárgyak között sorolja fel. A Priv. tv. indítványokkal támadott hatályos szövegét az 1993. évi június hó 9-én kihirdetett, az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény (a továbbiakban: 1. Mód. tv.) módosítása tárgyában kiadott 1993. évi LIV. törvény (a továbbiakban: 2. Mód. tv.) 2. § (1) bekezdése állapította meg. E törvényi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte a Pesti Központi Kerületi Bíróság 2.P.60.276/1993/18. számú végzésével, amellyel az előtte folyamatban levő per tárgyalását az alkotmányossági vizsgálat befejezéséig felfüggesztette. Egy indítványozó kifogásolta a 2. Mód. tv. 3. §-ában foglalt szabályt is, amely szerint a törvény rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell.
Az indítványozók álláspontja szerint a Priv. tv. támadott rendelkezésének a 2. Mód. tv.-vel történt kiegészítése azért alkotmányellenes, mert a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 107. § (1) bekezdésének b) pontja az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak körének meghatározásánál tartalmilag a gyógyszertári központokra nézve is úgy rendelkezett, hogy azokat az önkormányzatok tulajdonába kell adni. A sérelmezett - és utóbb hozott - jogszabály így az önkormányzati tulajdon védelmére vonatkozó alkotmányi rendelkezésekkel ellentétes. Különösen kifogásolható a 2. Mód. tv. 3. §-ának az a rendelkezése, amely a törvény alkalmazását a folyamatban levő ügyekre is kiterjeszti. Mivel az önkormányzati tulajdonba adásra (a vagyonátadásra) irányuló eljárások folyamatban vannak, a támadott törvényi rendelkezés ezeket az eljárásokat megszakítja, ez pedig a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogokat megengedhetetlenül sérti.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján indult bírósági kezdeményezésben a bíróság álláspontja szerint a vizsgálni kért törvényi rendelkezés ellentétben állónak látszik az Ötv. és az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Övt.) "felfogásával és szellemével", ugyanakkor "a módosító és módosított jogszabályok egyre több értelmezési gondot okoznak a jogalkalmazóknak".
A bíróság végzésében utalt arra, hogy az Egri Városi Bíróság 18.P.21.526/1993/5. számú végzésével ugyane tárgyban már kezdeményezett alkotmányossági vizsgálatot, e bíróság kezdeményezése azonban az Alkotmánybírósághoz nem érkezett meg.
2. Egy indítványozó támadta az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésének azt a rendelkezését, amely szerint a gyógyszertári központok nem kerülnek az önkormányzatok tulajdonába. Ez a rendelkezés módosította az Övt. 47. §-át, és azt egy további (2) bekezdéssel egészítette ki. Az 1. Mód. tv. kifogásolt rendelkezését az ugyancsak sérelmezett 2. Mód. tv. 1. §-a 1993. június 9-i hatállyal - az indítvány előterjesztését követően - hatályon kívül helyezte.
3. Budapest Főváros főpolgármestere az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében és az Ötv. 3. §-ában foglalt rendelkezésekre alapított indítványában annak határozatban való megállapítását kérte, hogy a gyógyszerellátás terén a gyógyszerforgalmazón túlmenően ellátásszervezési felelősség az önkormányzatokat is terheli, az önkormányzati feladatok ellátása pedig szükségessé teszi a gyógyszerkereskedelmet ellátó szervezetek, így a gyógyszertári központok vagyonának önkormányzati tulajdonba adását és egyben annak biztosítását is, hogy az önkormányzat társadalmi-politikai felelőssége alapján és a közösség érdekének szem előtt tartása mellett maga határozza meg a gyógyszertárak magánosításának terjedelmét és formáját. Álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak az önkormányzatokkal kapcsolatos "jogvédő funkciója" az Alkotmánybíróság hatáskörét az ilyen tartalmú indítvány elbírálására is megalapozza.
4. A Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége első beadványában a támadott jogszabály alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt ugyancsak indítványt terjesztett elő, majd utóbbi beadványában indítványát az indítványozó önkormányzatok nevében is - meghatalmazottként - visszavonta. Az indítványozó visszavonó nyilatkozatát azonban feltételesen, arra az esetre terjesztette elő, ha ezzel nem maradna az Alkotmánybíróság előtt a sérelmezett jogszabály alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítvány. Figyelemmel arra, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálatát magánszemély indítványa és bírósági kezdeményezés alapján is folytatja, a visszavonó nyilatkozat feltételének a hiánya miatt az önkormányzati beadványokat is hatályos indítványként kezelte és bírálta el.
II.
Az indítványokkal támadott és azokkal összefüggő törvényi, továbbá alkotmányi rendelkezések a következők:
1. Az Ötv. 107. § (1) bekezdése értelmében az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak körébe tartoznak - egyebek között - a b) pont alapján a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló, közüzemi célra létrehozott állami gazdálkodó szervezetek.
Az Övt. V. fejezete "Záró rendelkezések" cím alatt azokat a szabályokat tartalmazza, amelyek kivételeket állapítanak meg az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak köréből. E fejezet 47. §-át egészítette ki egy további (2) bekezdéssel az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdése annak kimondásával, hogy a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra létrehozott állami gazdálkodó szervezetek közül nem kerülnek az önkormányzatok tulajdonába a gyógyszertári központok.
Az e törvényi rendelkezést hatályon kívül helyező 2. Mód. tv. 2. § (1) bekezdése a Priv. tv. 1. § a) pontja helyébe azt a rendelkezést léptette, amely szerint a törvény hatálya alá tartoznak az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény szabályozási körébe vont állami vállalatok, trösztök, tröszti vállalatok és egyéb állami gazdálkodó szervek, ideértve a gyógyszertári központokat is.
A 2. Mód. tv. 3. §-a úgy rendelkezik, hogy a törvény a kihirdetése napján (1993. június 9.) lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell.
2. Az Ötv. 3. §-a szerint az önkormányzati jogokat, továbbá az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi. E törvényi rendelkezés összefüggésben áll az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
3. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdése szerint az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. A 13. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Alkotmány 44/C. §-a pedig kimondja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.
III.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Övt. 1991. évi szeptember 1. napjával történt hatálybalépését követően a gyógyszertári központok jogi státusát illetően országosan törvényértelmezési és jogalkalmazási viták alakultak ki, amelyek az alábbi kérdésekkel voltak kapcsolatosak:
1. Mind az érintett szervek között, mind pedig a jogalkalmazási (közigazgatási eljárási és bírósági) gyakorlatban vitatott volt, hogy az országban működő gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott, tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra létesített állami gazdálkodó szervezeteknek minősülnek-e vagy sem, vagyis abba a vagyoni körbe tartoznak-e, amely vagyoni kört az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontja és (3) bekezdése alapján a Vagyonátadó Bizottságoknak az önkormányzatok tulajdonába kell adniuk. Vitás kérdésként jelentkezett, hogy a gyógyszertári központok tanácsi alapítású szervezetek-e, figyelemmel arra, hogy azokat eredetileg - a patikák államosítását követően - a Népgazdasági Tanács 314/1950. számú határozatával alapította, és azok csak a későbbi keltű megyei (fővárosi) tanácsok létesítő határozatai szerint alakultak tanácsi szervezetként. Különösen ellentmondásos volt ezen túlmenően - ahogy ez az eljárást kezdeményező bíróság végzéséből megállapítható - "az érintett jogszabályok alapján a gyógyszerkereskedelem tekintetében az egészségügyi és a gazdasági tevékenység elhatárolása, a gyógyszertári központok tekintetében a közüzemi jelleg megállapítása".
Ezekben az értelmezési kérdésekben, vagyis a jogszabályi feltételeknek a fennállása kérdésében a gyógyszertári központokat illetően az érintettek közigazgatási eljárásokat, majd a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára irányuló pereket kezdeményeztek országosan.
2. Erre a jelentős jogbizonytalanságot tükröző helyzetre, továbbá arra tekintettel, hogy az országban működő mind a 20 gyógyszertári központtal kapcsolatban jogalkalmazási vita, illetőleg peres eljárás indult, hozta meg a törvényhozó az 1992. augusztus 28-án - tehát az Övt. 1991. szeptember 1-jei hatálybalépését követő közel egy év múlva - hatályba lépett 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdését, amely azonban a jogbizonytalanságot nem szüntette meg. E törvényi rendelkezés kimondta ugyanis egyfelől azt, hogy nem kerülnek az Övt. alapján az önkormányzatok tulajdonába a gyógyszertári központok, másfelől azonban megállapította, hogy a gyógyszertári központok a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra létrehozott állami gazdálkodó szervezetek. Így ezzel a törvényszöveggel a törvényhozó lényegileg azt fogalmazta meg, hogy a gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontja hatálya alá esnek, vagyis azok az ott felsorolt vagyoni körbe tartoznak, azonban azok mégsem kerülnek az önkormányzatok tulajdonába.
3. Az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdése a jogviták egy részét eldöntötte, ti. azokat, amelyekben a bíróságok az új törvényi rendelkezést alkalmazták. A jogalkalmazók jelentős része azonban és mindenekelőtt az érintett önkormányzatok az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdését ellentétben állónak tartották az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjával, ezért továbbra is ez utóbbi törvényi szabály alkalmazását, illetőleg azt kérték, hogy a bíróságok ítéleteikkel kötelezzék a Vagyonátadó Bizottságokat a gyógyszertári központok tekintetében is a vagyonátadásra. Tovább folytatódtak azok a perek is, amelyek a vagyonátadások megváltoztatására és az önkormányzati igények elutasítására irányultak.
4. Ezt az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésével továbbra is fenntartott vitás jogalkalmazási helyzetet és további jogbizonytalanságot felismerve, alkotta meg az Országgyűlés - az országgyűlési jegyzőkönyvek tanúsága szerint - az 1993. évi május 25-i ülésén a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmados többségével (138 igen szavazattal, 55 ellenszavazattal, 12 tartózkodás mellett) az indítványokkal támadott törvényi rendelkezést, amely szerint a gyógyszertári központok az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon körébe tartoznak, vagyis nem esnek az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezés hatálya alá.
IV.
Az Alkotmánybíróság az e törvényi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására benyújtott indítványokat az alábbiak szerint megalapozatlannak találta:
1. A támadott Priv. tv. 1. § a) pontjának az a rendelkezése, amely a gyógyszertári központokat is az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon körébe sorolja, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint törvényhozói (autentikus) törvényértelmezésnek minősülő rendelkezés, amely nem sérti az önkormányzatok tulajdonára vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Az 1582/B/1990. AB határozat (ABH 1991., 526.) indokolása szerint az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy az önkormányzat milyen módon szerez tulajdont az állami vagyonból, viszont az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében az önkormányzatoknak biztosítja a tulajdonosi jogokat. Eszerint az Alkotmány a jogalkotásra bízza annak eldöntését, hogy milyen módon és milyen körben juttatja az állam tulajdonhoz az önkormányzatokat.
Az Alkotmánybíróság határozata rámutatott arra is, hogy az önkormányzati vagyon nem jogutódlással jött, illetőleg jön létre a korábbi tanácsi kezelésű állami vagyonból, hanem az önkormányzati vagyon körét részben az Ötv. 107. §-a, részben pedig az Övt. állapította meg. A határozat kifejti, hogy az önkormányzatoknak leendő tulajdonosi, várományosi pozíciójában nincs az Alkotmányból levezethető olyan jogosítványa, amelynek alapján beleszólhatnának az állami tulajdon elosztásába. Minthogy az önkormányzatok tulajdonszerzésére vonatkozó részletrendelkezések nem tartoznak az Alkotmány által szabályozott kérdések közé, az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott tulajdonosi jogait nem sértik az olyan törvényi rendelkezések, amelyek a meg nem szerzett önkormányzati tulajdonra vonatkoznak.
Hasonló értelemben foglalt állást az Alkotmánybíróság az önkormányzati tulajdonra vonatkozó 28/1991. (VI. 3.) AB határozatának erre vonatkozó részében (ABH 1991., 92-94.). A határozat szerint az önkormányzati törvény és az állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat önkormányzati tulajdonba adó törvények alapján az önkormányzatok ingyenesen szerzik meg az állami tulajdonnak azt a részét, amely az önkormányzatok működéséhez, céljaik megvalósításához feltétlenül szükséges. Erre a vagyoni körre nézve azonban az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést.
Az Alkotmánybíróság már a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában (ABH 1991., 58-59.) kifejtette, hogy az Alkotmány preambulumában megfogalmazott átalakulásnak szükséges feltétele a társadalmi tulajdon lebontása, azaz belőle és helyette egyenjogú tulajdoni fajták létrehozása. Ez a folyamat részben a korábbi társadalmi tulajdon magántulajdonná alakításával jár, de az Alkotmány alapján létrejönnek új tulajdoni formák is, amelyek forrása döntő többségében ugyancsak a társadalmi tulajdon. Ilyen új tulajdoni fajta az önkormányzatok tulajdona. A társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését azonban nem polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg befolyásolja. Az új tulajdon védelme az átalakulás folyamatának megtörténte után következik be, azt követően azonban a tulajdon alkotmányos védelme teljessé válik.
Az Alkotmánybíróság tehát sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami vagyonból. Az Alkotmánybíróság már a 2100/B/1991. határozatában (ABH 1992., 556-557.) is azt fejtette ki, hogy az Alkotmány az önkormányzatok tulajdonszerzéséről nem tartalmaz semmilyen rendelkezést, vagyis az államnak az önkormányzatok tulajdonszerzésére nézve meglehetősen nagy a törvényhozói és tulajdonosi szabadsága egyaránt.
Mindezekből a határozatokból megállapítható, hogy az Alkotmány alapján az államot csak az önkormányzati tulajdon, mint új tulajdoni fajta kialakítása körében, továbbá abban a körben terheli az önkormányzatok irányában tulajdonbaadási kötelezettség, amely vagyonátadás feltétlenül szükséges ahhoz, hogy az önkormányzatok a feladataik ellátásához szükséges vagyoni feltételekkel rendelkezzenek. Az Alkotmányból azonban nem vezethető le az, hogy az állam bizonyos, meghatározott vagyontárgyakat köteles az önkormányzatok tulajdonába adni, éspedig függetlenül attól, hogy a kérdéses vagyontárgyak korábban tanácsi kezelésben álltak-e vagy sem. Az Alkotmánybíróság ismertetett határozataiból következik továbbá az is, hogy az önkormányzatoknak az állammal szemben az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmére alapozottan meghatározott vagyoni körre nézve tulajdoni igénye nincs, illetőleg az csak akkor áll be, ha a vonatkozó törvényi rendelkezések alapján az önkormányzatoknak valamely vagyoni kör megszerzésére kétségtelen jogcíme keletkezik. A már megszerzett, továbbá szerzési jogcímen alapuló önkormányzati tulajdon alkotmányos védelme azonban már teljessé válik, azaz azt az állam csak az önkormányzati alapjogok alkotmányos korlátozhatóságára vonatkozó szabályok szerint korlátozhatja, illetőleg a kisajátításra vonatkozó alkotmányi rendelkezések alapján vonhatja el törvényi úton is.
2. A helyi önkormányzatok a felállásukhoz és működésük megkezdéséhez szükséges vagyont az államtól - a korábbi társadalmi tulajdon lebontása keretében - több fázisban, illetőleg ütemben szerezték meg. Az önkormányzatok vagyonszerzésének egyik módja az ex lege, tehát a törvényen alapuló tulajdonszerzés volt. Ebben a körben az önkormányzatok tulajdonszerzése közvetlenül az Ötv. 107. §-a egyes rendelkezései alapján történt meg.
Az Ötv. 107. § (3) bekezdése szerint azonban külön törvényben meghatározott vagyoni körre, továbbá a 107. § (1) bekezdés b) pontjában említett szervezetek vagyonára nézve az önkormányzati tulajdonba adásra a Kormány megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, és ezek a bizottságok döntenek e vagyon önkormányzati tulajdonba adásáról, illetőleg a vagyoni terhek rendezéséről. Az Ötv. e vonatkozásban tehát kizárólag csak az önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni körök ismérveit határozza meg, egyes vagyontárgyak tulajdonba adásról, illetőleg a tulajdon megszerzéséről azonban közvetlenül nem rendelkezik, hanem azt egy további hatósági eljárás és közigazgatási hatósági aktus keretébe utalja.
Mivel a gyógyszertári központok tulajdonát az Ötv. rendelkezései alapján az önkormányzatok közvetlenül (ex lege) nem szerezték meg és az Ötv. a gyógyszertári központok önkormányzati tulajdonba adására egyértelmű, kifejezett rendelkezést sem tartalmaz, az önkormányzatok és az állam között abban a kérdésben - a bírósági jogalkalmazást is foglalkoztató - vita keletkezett, hogy a gyógyszertári központok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontja alá tartozó olyan közüzemi gazdálkodó szervezetek-e, amelyeket a tanácsok alapítottak és amelyek tanácsi felügyelet alatt álltak. Ebben a kérdésben az indítványokkal támadott törvényi rendelkezés hatálybalépéséig a jogértelmezésre és jogalkalmazásra hivatott bírósági joggyakorlat nem tudott országosan egységes jogalkalmazói álláspontot és gyakorlatot kialakítani. Így a jogbizonytalanság megszüntetése, a jogegység kialakítása érdekében helyénvaló volt - és alkotmányosan nem kifogásolható - a törvényhozó közbelépése és annak az indítványokkal támadott, formailag is az Alkotmány 44/C. §-a alapján, tehát a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmados szavazatarányával elfogadott, az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontját autentikusan értelmező törvényi rendelkezésnek a megalkotása, amely szerint a gyógyszertári központok nem tartoznak az önkormányzatok tulajdonába adandó és e törvényi szabállyal meghatározott vagyoni körbe, hanem azok az időlegesen állami tulajdonban maradó vagyon körébe esnek.
3. Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezés az Alkotmánynak az indítványokban felhívott szabályaival nem áll ellentétben.
A vonatkozó törvényi rendelkezés csak akkor minősülne az önkormányzati tulajdon sérelmének, ha egyértelműen meghatározható lenne, hogy az önkormányzatok az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontja alapján jogcímet szereztek a gyógyszertári központok tulajdonba adására. Minthogy azonban az a kérdés, hogy az Ötv. hivatkozott rendelkezésében meghatározott ismérveknek a gyógyszertári központok megfelelnek-e, kezdettől fogva vitatott volt, nem állapítható meg, hogy az önkormányzatoknak kétségtelenül jogcíme keletkezett e vagyontárgyak megszerzésére. Ennek a vitának az eldöntése pedig nem alkotmányossági kérdés.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy csak azokra a vagyontárgyakra nézve állt be az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti alapjogi védelem, amelyekről egyértelműen megállapítható, hogy azokat a törvény kétségkívül az önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni kör törvényi tényálláselemeinek a hatálya alá rendelte. A törvényi ismérveknek egyértelműen megfelelő állami vagyon tekintetében az önkormányzatok ugyanis jogcímet szereztek a tulajdonszerzésre és ezzel az alkotmányos alapjogi védelemre is. Kétségtelen jogcím hiányában azonban az az értelmező törvényi rendelkezés, amely éppen a vitatott kérdés tisztázására, a bizonytalan jogi helyzet megszüntetésére vonatkozik, nem ütközik az Alkotmánynak a tulajdonjogot mint alapjogot védő és biztosító rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam általi tiszteletben tartását kimondó 12. § (2) bekezdésébe, illetőleg a tulajdonjogot garantáló 13. § (1) bekezdésébe sem.
Az önkormányzatok alapjogait az Alkotmány 44/A. § határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez az alapjog - ahogy ezt az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozatában (ABH 1993., 72-73.) kifejtette - az önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így az autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egy időben az Alkotmány, illetve az Ötv. és az Övt. rendelkezései szerinti vagyonátadások hozták létre a tanácsok korábbi kezelői joga helyett. Az alapjogi védelem tehát az önkormányzatok tulajdonosi jogállására irányul, ezt a jogállást, azaz a már megszerzett önkormányzati tulajdonjogot, továbbá a tulajdonjog megszerzésére vonatkozó kétségtelen jogcímet védi az Alkotmány 12. § (2) bekezdése, illetőleg biztosítja az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének garanciális szabálya.
A hivatkozott alkotmányi rendelkezések, de más alkotmányi szabályok alapján sem állapítható meg tehát közvetlenül a gyógyszertári központokra nézve az önkormányzatoknak az állammal szembeni tulajdoni igénye, illetőleg az Alkotmányból közvetlenül nem következik e vagyontárgyak tekintetében az önkormányzatok tulajdonszerzése, mert a törvényi tényállási elemeknek való megfelelés kezdettől fogva vitatott volt, a tulajdonszerzésre vonatkozó, kétségtelen jogcím fennállását a jogalkalmazási gyakorlat sem konstatálta.
Az Alkotmányból - ahogy erre az Alkotmánybíróság fentebb utalt - csak az következik, hogy az államnak az önkormányzati tulajdont létre kellett hoznia, továbbá, hogy meg kellett teremtenie az önkormányzatok vagyoni létalapját, működésükhöz szükséges vagyoni feltételeket. Az ehhez szükséges vagyoni kört az állam törvényhozói és tulajdonosi szabadsága alapján maga határozta meg. Mivel a gyógyszertári központok tulajdonba adására nézve kifejezett törvényi rendelkezést sem az Ötv.-ben, sem az Övt.-ben nem hozott, a jogalkalmazásban kezdettől fogva kérdéses volt e vagyoni kör hovatartozása. Országosan ellentétes tartalmú közigazgatási határozatok és bírósági ítéletek születtek, amelynek folytán a kialakult jogbizonytalanságot indokolt és szükséges volt a törvényhozónak - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a jogbiztonságot is magába foglaló jogállami klauzulájára figyelemmel - autentikus törvényértelmezéssel megszüntetnie. Mivel sem az Alkotmányból, sem a helyi önkormányzatokról szóló, illetőleg a vagyonátadási törvényből nem következik egyenesen a gyógyszertári központok átadására vonatkozó kötelezettség, tartalmilag sem alkotmányellenes az a törvényértelmezés, amely a tulajdonba adás körüli vitát és jogbizonytalanságot nemlegesen döntött el.
4. Az Alkotmánybíróság azt a kérdést, hogy a gyógyszertári központokra nézve az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott együttes feltételek fennállnak-e, azaz, hogy a gyógyszertári központok tanácsi alapítású és tanácsi felügyelet alatt álló, közüzemi szolgáltatást végző gazdálkodó szervezetek-e, nem vizsgálta, mert ennek a törvényértelmezési kérdésnek az eldöntése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ahogy arra az Alkotmánybíróság az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában (ABH 1991., 276.) rámutatott, az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § g) pontja értelmében csak az Alkotmány rendelkezései tekintetében van önálló törvényértelmezési hatásköre. Ennek hiányában az alkotmányossági vizsgálat nem irányulhat önmagában a normaszöveg lehetséges különböző értelmének és tartamának a megállapítására, hanem azt az Alkotmánybíróság csak a hatáskörébe tartozó kérdéssel összefüggésben végezheti el. Mivel a gyógyszertári központoknak az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjával összefüggő minőségét illetően a bírói és egyéb jogalkalmazási gyakorlat egyértelmű normatartalmat nem tudott megállapítani, az így keletkezett jogbizonytalanságot megszüntető autentikus törvényértelmezés - amely az Ötv. vonatkozó rendelkezésének alkotmányos tartalmával nem ellentétes - nem ütközik az Alkotmánynak az indítványokban felhívott egyetlen rendelkezésébe sem. Ilyen ütközés csak akkor állna fenn, ha a támadott törvényi rendelkezés az Ötv. vonatkozó és egyértelmű szabályával állna ellentétben. Az Alkotmánybíróságnak azonban nincs hatásköre e vitás jogalkalmazási kérdést eldönteni. Annak viszont nem volt alkotmányos akadálya, hogy a törvényhozó állapítsa meg a konkrét vagyoni körrel összefüggésben az absztrakt törvényi szabály értelmét és tartalmát, s mivel ez a megállapítás nem ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel, az Alkotmánybíróság nem látott alapot arra, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezés alkotmányellenességét megállapítsa és azt megsemmisítse.
Összegezve: az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 107. § (1) bekezdés b) pontjában feltüntetett gazdálkodó szervezetek tekintetében a törvényhozó az önkormányzatok javára szóló jövőbeni vagyonátadásról rendelkezett. Vita esetén annak a kérdésnek az eldöntése, hogy e törvényi rendelkezés alá milyen vagyoni körök, milyen gazdálkodó szervezetek tartoznak, illetőleg, hogy konkrétan a gyógyszertári központok e jogszabály hatálya alá esnek-e, nem alkotmányossági kérdés, hanem a jogalkalmazási gyakorlat feladata volt. Mivel a jogalkalmazás egységes álláspontot a gyógyszertári központoknak a törvényi rendelkezés hatálya alá tartozása kérdésében nem tudott kialakítani, helyénvaló volt és alkotmányosan nem kifogásolható, hogy a korábbi törvényi rendelkezések folytán keletkezett jogbizonytalanságot maga a törvényhozó döntötte el autentikus törvényértelmezéssel, amely törvényértelmezés tartalmilag sem ellentétes az Alkotmány vizsgált rendelkezéseivel, ugyanakkor az a jogalkalmazási gyakorlatra is nyilvánvalóan irányadó.
Ezekre a körülményekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Priv. tv. 1. § a) pontja kiegészítésére vonatkozó, kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és bírósági kezdeményezést elutasította.
5. Nem áll ellentétben a felhívott alkotmányi rendelkezésekkel a 2. Mód. tv. 3. §-ában foglalt az a rendelkezés sem, amely szerint a törvény szabályát a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. A minősített többséggel, a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmados szavazati arányával meghozott törvény - a kifejtettek szerint - nyilvánvalóan a fennálló és az országos jogalkalmazásban megnyilvánuló bizonytalan jogalkalmazói álláspontokra figyelemmel tartalmazza ezt a rendelkezést. Minthogy pedig egy törvényértelmezés tartalmú rendelkezésnek éppen ez a feladata, hogy a jogalkalmazásban meglevő jogbizonytalanságot eloszlassa, a jogértelmezési vitát megszüntesse, s minthogy az - tartalmánál és értelménél fogva - szerzett jogokat nem von el és nem is korlátoz és az az Alkotmány tulajdonjog védelmével kapcsolatos rendelkezéseivel sem ellentétes, az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt is megalapozatlannak találta és elutasította.
V.
Az 1. Mód. tv. 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést a törvényhozó az indítvány előterjesztését követően hatályon kívül helyezte, így az indítvány elbírálásakor az már nem volt hatályban. Mivel az Alkotmánybíróság hatáskörébe - az Alkotmánybíróság gyakorlatában kifejeződő, szorosan meghatározott kivételektől eltekintve - az utólagos normakontroll keretében csak a hatályos törvényi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata tartozik, az Alkotmánybíróság ezen indítvány tekintetében az eljárást megszüntette.
VI.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az Alkotmánybíróságnak az önkormányzati jogok védelmével kapcsolatos hatáskörének alkotmányi alapját teremti meg. Egyúttal Alkotmányban foglalt alapja az Ötv. 3. §-ának, amely szerint az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, továbbá a bíróság védi. A felhívott alkotmányi és törvényi rendelkezések nem hatásköri szabályok, tehát csak annyiban szolgálhatnak alapul az Alkotmánybíróság eljárásának és határozathozatalának, amennyiben e rendelkezésekhez a törvényalkotó az Alkotmánybíróságra konkrét hatásköri szabályokat is telepített.
Az Alkotmánynak az önkormányzati jogok alkotmánybírósági védelmére vonatkozó rendelkezése tehát e jogvédelmi funkció ellátására irányuló és kifejezett alkotmánybírósági hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyeri el értelmét. Helyes értelmezéssel közvetlenül az Alkotmány alapján az önkormányzatok nem fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz, az Alkotmánybírósághoz fordulás egyes eseteit az önkormányzati jogok védelmében a törvényhozónak kell megalkotnia. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése így nem eljárásjogi természetű szabály, hanem törvényhozási feladatmeghatározó alkotmányi rendelkezés, amelynek végrehajtása keretében a törvényalkotónak meg kellett határoznia az Alkotmánybírósághoz fordulás konkrét eseteit és módját.
Az Ötv. 3. §-ában foglalt rendelkezés - az Alkotmány idézett szabályával összhangban - az önkormányzati jogok védelmére vonatkozó garanciális alapelv, amely az önkormányzati rendszer és működés egészére nézve alapelvi szinten mondja ki, hogy az önkormányzatok jogvédelme az igazságszolgáltatás, illetőleg az alkotmánybíráskodás feladata. Ugyanúgy, miként az Alkotmány idézett rendelkezéséből, ebből az alapelvből sem következik olyan eljárásjogi lehetőség, amely közvetlenül e törvényi szabály alapján az Alkotmánybíróság eljárását és határozathozatalát vonja maga után.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt garanciális rendelkezés végrehajtása körében az Alkotmánybíróság konkrét eljárási kötelezettségét, illetőleg feladat- és hatáskörét csak az Abtv., továbbá egyes, az Alkotmánybíróság közvetlen és konkrét hatáskörére vonatkozó törvényi rendelkezések állapítják meg. E hatásköri szabályok között az önkormányzati jogok védelmére vonatkozó rendelkezések az önkormányzati rendeletalkotással, a helyi népszavazással, továbbá az önkormányzati képviselő-testület Alkotmánnyal ellentétes működésével kapcsolatosak, ugyanakkor a bárki által előterjeszthető indítványozási körben az indítványtételi jog az önkormányzatokat is megilleti, az Abtv. 1. § f) pontja alapján pedig a felmerült hatásköri összeütközés megszüntetését is kérhetik az Alkotmánybíróságtól. Az önkormányzati jogok védelme körében a törvényhozó azonban olyan további hatásköri szabályt nem alkotott, amelynek alapján az Alkotmánybíróság jogosult volna valamely megállapító tartalmú határozat hozatalára, amely határozat az önkormányzatok feladatkörének és felelősségének a meghatározására vonatkozik. Az ilyen alkotmánybírósági határozatba foglalt megállapítás tartalmilag jogalkotás, illetőleg az Alkotmánytól független törvényértelmezés lenne, ezek egyikére sincs azonban az Alkotmánybíróságnak önálló hatásköre.
Az arra vonatkozó indítvány elbírálására tehát, amely annak megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy a gyógyszerellátás terén az ellátásszervezési felelősség az önkormányzatokat is terheli és ez szükségessé teszi a gyógyszertári központok vagyonának önkormányzati tulajdonba adását, nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre, ezért az Alkotmánybíróság Budapest Főváros főpolgármesterének az erre vonatkozó indítványát - hatáskörének hiánya miatt - visszautasította.
***
Az Alkotmánybíróság a határozatban foglalt alkotmánybírósági álláspont közérdekűségére, a bírósági kezdeményezésre, továbbá arra tekintettel rendelte el határozatának a hivatalos lapban való közzétételét, mert abban a jogalkalmazás egységesítését elősegítő megállapítások is szerepelnek.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró