658/B/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (2) bekezdése, 46. § (4) bekezdése c) pontjának "a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról" fordulata, valamint 101. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 46. § (4) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kérik. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
Mindkét indítványozó kifogásolja az Ötv. 46. § (4) bekezdés c) pontjának azon rendelkezését, mely szerint nem rendelhető el helyi népszavazás a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról. Indítványozók jogi álláspontja szerint az Ötv.-nek ez a rendelkezése ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szabályozott népszuverenitás elvével, valamint alkotmányellenesen korlátozza a választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzáshoz való jogát. Mivel az Ötv.-nek ez a rendelkezése kizárja annak lehetőségét, hogy a választópolgárok akarata népszavazás útján, a közakaratnak meg nem felelően működő testület feloszlatásánál is érvényre jusson, csorbát szenved a népszuverenitás és helyi önkormányzáshoz való jog.
Egyik indítvány alkotmányellenesnek ítéli az Ötv. 33/A. §-ának (2) bekezdését, mely szerint a polgármester és hozzátartozója nem lehet tagja, vezető tisztségviselője annak a gazdasági társaságnak, szövetkezetnek, amelynek a helyi önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet tagja. Az indítványozók véleménye szerint ez a rendelkezés diszkriminatív módon korlátozza a polgármester, és családtagjai tulajdonhoz való jogát.
Ugyanezen indítvány a választópolgárok közösségét megillető önkormányzáshoz való jog sérelmére hivatkozással kéri az Ötv. 45. § b) pontjának megsemmisítését, mert az nem teszi lehetővé azt, hogy a választópolgárok közössége is élhessen a felterjesztési joggal. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy indítványozók tévesen jelölték meg a megsemmisíteni kért jogszabályhelyet. A felterjesztési jogról, az Ötv.-nek nem a 45. §-a, hanem a 101. §-a rendelkezik. Eljárása során tartalma szerint bírálta el az indítványt, ennek megfelelően az alkotmányossági vizsgálatot az Ötv. 101. §-a tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Alkotmánybíróság 22/1993. (IV. 2.) AB határozatában (ABH 1993, 182-187.) már vizsgálta az Ötv. 46. § (4) bekezdésének alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy a helyi népszavazásból kizárt ügyeknek az Ötv. 46. § (4) bekezdésében megállapított köre, nem alkotmányellenes, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az Ötv. 46. § (4) bekezdése e határozat elfogadásának időpontjában még nem tartalmazta az indítványozók által kifogásolt rendelkezést. Az Ötv. 46. § (4) bekezdés c) pontjának hatályos szövegét az 1994. évi LXIII. törvény 30. §-ának (2) bekezdése állapította meg, ez a rendelkezés iktatta be az Ötv. szövegébe azt az előírást, mely szerint nem rendelhető el helyi népszavazás "a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról".
A 22/1993. (IV. 2.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. e rendelkezései nem állnak alkotmányos összefüggésben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szabályozott népszuverenitás elvével. Ennek kapcsán kifejtette, hogy az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározott népszuverenitás elsődlegesen az ország választópolgárainak abban a jogában fejeződik ki, hogy választással létrehozzák a legfelsőbb népképviseleti szervet és többségi szavazással döntenek az országos népszavazásra bocsátott kérdésekről. A helyi népszavazáshoz való jog az Alkotmány 44. § (1) bekezdése értelmében, a 42. §-ban szabályozott helyi önkormányzáshoz való jog alapján illeti meg a települések, területi egységek választópolgárait. Az önkormányzáshoz való jog összefüggésben áll ugyan a népszuverenitás elvével, de attól eltérő kategória. Így az Ötv. 46. § (4) bekezdésében meghatározott helyi népszavazásra nem bocsátható kérdések alkotmányossága az Alkotmány 2. § (2) bekezdése alapján nem, csak az Alkotmány 42. §-ában meghatározott, helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggésben vizsgálható.
Az Alkotmány 42. §-a szerint: "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga." A 44. § (1) bekezdése alapján pedig: "A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják." Az Alkotmány e rendelkezései alapján tehát a helyi népszavazás a választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásának egyik formája, ebből következően a helyi önkormányzás körébe tartozó ügyekben van helye, és helyi népszavazás során hozott döntés önkormányzati döntésnek minősül. A helyi népszavazásra vonatkozóan ezen túlmenően az Alkotmány további rendelkezést nem tartalmaz, szabályozását a törvényalkotásra bízza. A helyi népszavazásra vonatkozó alapvető rendelkezéseket - az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt felhatalmazás alapján - a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Ötv. IV. fejezete tartalmazza.
Az Alkotmány nem szabályozza az önkormányzáshoz való jog gyakorlásában a képviselet és a népszavazás viszonyát sem. Már idézett korábbi határozatában az Alkotmánybíróság - az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése alapján - megállapította, hogy a helyi önkormányzás jogának gyakorlásában elsődleges szerepe a képviseletnek van, a helyi népszavazás - az országos népszavazáshoz hasonlóan - az önkormányzáshoz való jog képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul. Az önkormányzáshoz való jog gyakorlásának két formája közötti viszony szabályozása, a helyi népszavazásra bocsátandó és bocsátható tárgykörök meghatározása - az Alkotmány rendelkezéseinek keretei között - törvényi szabályozás tárgya.
A helyi önkormányzat és az önkormányzás jogát gyakorló helyi képviselő-testület az állam szervezeti rendszerének egyik, az Alkotmány által szabályozott eleme. Az Alkotmány szabályozza létrehozásának és megbízatása megszűnésének módját egyaránt.
Az Alkotmány 44. §-ának (3) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület megbízatása az új képviselő-testület alakuló üléséig tart. Megbízatásának lejárta előtt a képviselő-testület megbízatása csak kétféle módon szűnhet meg. Megszűnik akkor, ha az Országgyűlés - az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének l) pontja alapján - feloszlatja az alkotmányellenesen működő képviselő-testületet, illetőleg akkor, ha a képviselő-testület - az Alkotmány 44. § (4) bekezdése alapján - kimondja a feloszlását. Az Alkotmánynak sem ezek a szabályai, sem más rendelkezései nem teszik lehetővé azt, hogy a képviselő-testület megbízatásának megszüntetéséről a választópolgárok népszavazás útján döntsenek. Míg a képviselő-testület megválasztása az Alkotmány 70. §-a, és a 44. § (1) bekezdése alapján a választópolgárok joga, addig a képviselő-testület megbízatásának megszüntetéséről az Alkotmány alapján csak az Országgyűlés, illetőleg - az Ötv.-ben meghatározott feltételek szerint - maga a képviselő-testület dönthet.
Az Alkotmánybíróság tehát megállapította, hogy az Ötv. 46. § (4) bekezdés c) pontjának vitatott rendelkezése a helyi képviselő-testület megbízatásának megszűnésére vonatkozó alkotmányi szabályokkal - és az Ötv. 19. § (1) bekezdésében megfogalmazott szabad mandátum elvével - összhangban zárja ki a helyi népszavazásra bocsátható kérdések köréből a képviselő-testület feloszlásának a kimondását.
2. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a polgármesteri összeférhetetlenség alkotmányossági kérdéseit. E határozataiban rámutatott arra, hogy a polgármesterrel szemben a törvény által megállapított összeférhetetlenségi okoknak több egyaránt alkotmányos funkciója lehet. Az Ötv. 33/A. §-a által megállapított összeférhetetlenségi okok egy része az államhatalmi ágak elválasztásának, az államhatalom megosztásának érvényesülését hivatott biztosítani, más összeférhetetlenségi okokat azért állapít meg a törvény, hogy biztosítsa meghatározott foglalkozásoknak a közhatalomtól való függetlenségét, és irányulhat a hivatali összeférhetetlenség kimondása arra is, hogy megakadályozza egymással hierarchikus vagy felügyeleti viszonyok, ellenőrzési viszonyban álló tisztségek, beosztások személyi egybeesését. [1158/B/1990/7. AB határozat, ABH 1991, 547.; 1359/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 580.; 785/B/1991/3. AB határozat, ABH 1991, 638.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.; 934/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 732.]
Az Ötv. 33/A. §-ának (2) bekezdése szerint a polgármester és hozzátartozója nem lehet tagja, vezető tisztségviselője annak a gazdasági társaságnak, szövetkezetnek, amelynek a helyi önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési szerv vagy gazdálkodó szervezet tagja. Ez a rendelkezés gazdasági összeférhetetlenségi okot határoz meg a polgármesterrel szemben. A gazdasági összeférhetetlenség a közélet tisztaságának védelmét, a közfeladatok ellátásában a pártatlan, részrehajlástól és befolyástól mentes eljárás, döntés egyik jogi biztosítéka. Célja az olyan helyzet létrejöttének megakadályozása, amely magában hordozza annak lehetőségét, hogy a közhivatalt viselő személy - érdekeltté válva valamely gazdálkodó szervezet tevékenységében, - hatáskörét a gazdálkodó szervezet érdekei által befolyásoltan, annak javára gyakorolja. A vitatott összeférhetetlenségi szabály azt kívánja kizárni, hogy ugyanazon gazdasági társaságon, vagy szövetkezeten belül egyszerre jelenjenek meg a polgármester által képviselt önkormányzat érdekei, valamint a polgármester, illetőleg családjának gazdasági érdekei, és így lehetőség nyíljon arra, hogy a polgármester közhivatalát, önkormányzati feladatait a saját egyéni, családi gazdasági érdekeitől befolyásoltan lássa el, önkormányzati döntési jogosítványait az önkormányzat érdekei ellenében a maga és családja javára gyakorolja. A törvény az önkormányzat gazdasági érdekeinek védelme, a közszolgálat tisztaságának biztosítása érdekében mondja ki azt, hogy az a polgármester, aki ilyen összeférhetetlenségi helyzetbe került, az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni az összeférhetetlenséget. Az Ötv. 33/A. § (5) bekezdése alapján, ha a polgármester e kötelezettségének nem tesz eleget az összeférhetetlenség kimondása és ezzel a polgármester polgármesteri tisztségének megszüntetése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 33/A. § (2) bekezdésében a közélet tisztaságának védelme érdekében megállapított gazdasági összeférhetetlenségi ok, közérdekű célt szolgál, a korlátozás mértékét tekintve nem lép túl a cél eléréséhez szükséges mértéken, így nem tekinthető az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozásának.
3. Ugyancsak nem állapítható meg az Ötv. 101. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége sem azért, mert a választópolgárok közössége számára nem biztosítja a felterjesztési jog gyakorlását.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének g) pontja a helyi önkormányzatot megillető alapjogok egyikeként határozza meg a felterjesztési jogot, akkor, amikor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez. E kezdeményezési jog gyakorlásának garanciális szabályait állapítja meg az Ötv. 101. §-a a felterjesztési jog szabályozásával.
Az Ötv. 101. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
"(1) A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben közvetlenül, vagy érdekképviseleti szervezete útján az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és
a) tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást (a továbbiakban együtt: tájékoztatás) kérhet;
b) javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti;
c) az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását."
A (2)-(3) bekezdés pedig a megkeresett szervnek a felterjesztéssel kapcsolatos kötelezettségeit szabályozza.
Az Ötv. tehát az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés g) pontjával összhangban rendelkezett úgy, hogy a felterjesztési jog gyakorlása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.
Az Ötv.-nek a helyi népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló IV. fejezetében foglalt rendelkezések alapján nincs akadálya annak, hogy a választópolgárok népi kezdeményezés, vagy akár helyi népszavazás útján kezdeményezzék a helyi képviselő-testületnél a felterjesztési jog gyakorlását.
A képviselő-testületnek ez a joga nem korlátozza az önkormányzat területén élő választópolgárokat és egyesületeiket - így a Balatonbogiári Városvédő Egyesületet sem - abban, hogy az Alkotmány 64. §-ában biztosított peticiós jogukkal éljenek. Az Alkotmány e rendelkezése alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül, vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33. § (2) bekezdése, 46. § (4) bekezdésének c) pontjának "a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról" fordulata, valamint 101. § (1) bekezdése az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezésekkel nem ellentétes, ezért az indítványokat elutasította.
Budapest, 1996. december 16.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró