934/B/1994. AB határozat

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (1) bekezdés utolsó fordulatában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (1) bekezdés utolsó fordulatában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 33/A. § (1) bekezdés azon rendelkezésének megsemmisítése érdekében fordult az Alkotmánybírósághoz, amely szerint nem lehet polgármester az, aki "ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve az a közalkalmazott, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja". Álláspontja szerint ez az összeférhetetlenségi ok alkotmányellenes megkülönböztetést eredményez azon polgármesterek hátrányára, akiket önkormányzati intézményvezetőként választottak polgármesterré, s így az Ötv. 33/A. § (4) bekezdése alapján a megválasztásukat követő 30 napon belül kötelesek az összeférhetetlenséget megszüntetni, azokkal szemben akik korábbi megbízatásukat (pl.: országgyűlési képviselői megbízatás) megtarthatták. Különösen hátrányosan érintette a 3.000 lakosnál kisebb települések polgármestereit és önkormányzatait. Mivel kis településeken sok helyen alakult ki az a gyakorlat, hogy valamely intézmény vezetőjét, vagy az önkormányzat által kinevezett orvost választotta meg a lakosság polgármesterré, aki társadalmi megbízatásban látta el a polgármesteri teendőit.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a polgármesteri összeférhetetlenség alkotmányossági kérdéseit.

E határozataiban rámutatott arra, hogy a polgármesterrel szemben törvény által szabályozott összeférhetetlenségnek több, egyaránt alkotmányos funkciója lehet.

Az összeférhetetlenségi okok egy része az államhatalmi ágak elválasztásának, az államhatalom megosztásának érvényesülését hivatott biztosítani, más összeférhetetlenségi okokat azért állapít meg a törvény, hogy biztosítsa meghatározott foglalkozásoknak a közhatalomtól való függetlenségét, és irányulhat a hivatali összeférhetetlenség kimondása arra is, hogy megakadályozza egymással hierarchikus vagy felügyeleti, ellenőrzési viszonyban álló tisztségek, beosztások személyi egybeesését. [1158/B/1990/7. AB (ABH 1991, 547.), 1359/B/1990. AB (ABH 1991, 580), 785/B/1991/3. AB (ABH 1991, 638.), 55/1994. (XI. 10.) AB határozatok]

A polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat korábban a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1990. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) határozta meg. A Ptv. az indítványozó által vitatott összeférhetetlenségi okot még nem szabályozta. A Ptv.-t az 1994. évi önkormányzati választások napjával hatályon kívül helyezte az 1994. évi LXIV. törvény. A polgármesteri tisztség összeférhetetlenségének kérdését újraszabályozta az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ötvm.) és az összeférhetetlenségi szabályokat 33/A. §-ként beiktatta az Ötv. rendelkezései közé. Az Ötv. 33/A. § (1) bekezdésének utolsó fordulata tartalmazza új, a korábbi jogi szabályozás által nem ismert összeférhetetlenségi okként az indítványozó által támadott rendelkezést.

Az Ötvm. 22. § (2) bekezdése módosította az Ötv. 35. § (2) bekezdés e) pontját is, amelynek új szövege úgy rendelkezik, hogy a polgármester "gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében." A polgármester tehát az Ötvm. ismertetett rendelkezései alapján olyan új hatáskörökkel rendelkezik, amelyek az Ötv. eredeti rendelkezései szerint nem illették meg. Törvény által megállapított, saját önkormányzati jogkörében eljárva gyakorolja az önkormányzati intézményvezetők felett mindazokat a munkáltatói jogokat, amelyek gyakorlását törvény az önkormányzat más szerve számára nem tartja fenn. Az Ötv.-nek az Ötvm. 57. §-a által megállapított új 103. § (1) bekezdés b) pontja azt definiálja, hogy az egyéb munkáltatói jogok gyakorlása mely munkáltatói jogok gyakorlását nem foglalja magában. Kimondja "az egyéb munkáltatói jogon a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi eljárás megindítása, a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével minden más munkáltatói jogot érteni kell". E törvényi rendelkezés alapján a polgármester a munkáltatói jogok széles körét gyakorolja az önkormányzati intézményvezetők felett, pl.: a polgármestert illeti meg a tevékenységük ellenőrzésének és értékelésének joga, a munkáltatói utasítás adásának joga, illetőleg a minősítés joga.

E jogkörök gyakorlása függőségi, egyfajta felügyeleti, ellenőrzési viszonyt keletkeztet a polgármester és az intézményvezetők között. A törvényhozó az indítvány által vitatott összeférhetetlenségi okot a polgármester ezen új, a törvényben előírt hatáskörére tekintettel állapította meg, a polgármesteri hatáskörök gyakorlásának biztosítékaként. A vitatott összeférhetetlenségi ok a vezető tisztségeknek olyan egy kézben összpontosulását hivatott megakadályozni, amelynek eredményeként a munkáltatói és a munkavállalói pozíció egybeesne, s amely ennek következtében visszaélésekre adna módot.

A vitatott törvényi rendelkezéssel kapcsolatosan nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. §-át sértő alkotmányellenes diszkrimináció. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-a által meghatározott jogegyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, azonos jogi helyzetben lévő alanyok között kell fennállnia. Az egyenlőként való kezelés kérdése különböző jogi helyzeteket illetően fel sem merül. [21/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 78); 32/1991. (VI. 6.) AB határozat (ABH 1991, 162)]

A polgármesteri összeférhetetlenség szempontjából az országgyűlési képviselői megbízatás és az önkormányzati intézményvezetői megbízatás közötti különbségtétel e megbízatások eltérő jogi helyzetén alapul. Az Ötvm. a munkáltatói jogoknak a polgármesterre telepítésével olyan hierarchikus kapcsolatot hoz létre a polgármester és az önkormányzati intézményvezetők között, amely a polgármester és az országgyűlési képviselő kapcsolatában nem áll fenn.

Az indítványozó által vitatott összeférhetetlenségi ok esetében az alkotmányellenes diszkrimináció akkor lenne megállapítható, ha a törvény az önkormányzati intézményvezetők és a polgármesterrel hozzájuk hasonló függőségi viszonyban álló pozíciók betöltői között tenne az összeférhetetlenség szempontjából - alkotmányos indok nélkül - különbséget. Ilyen különbségtétel nem állapítható meg.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ötv. 33/A. § (1) bekezdés utolsó fordulatának megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasította.

Budapest, 1995. május 9.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró