302/B/1998. AB határozat

a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 24/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 24/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a rendelet módosítására vonatkozó indítványt pedig visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó véleménye szerint a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (1) bekezdés b) pontja kifejezetten a hatálya alá vonja az üzemi baleset következtében baleseti járadékban részesülő és eredeti munkakörében munkáltatójánál teljes értékű munka végzésére tartósan alkalmatlanná vált személyeket. Az R. 24/A. § (2) bekezdése ugyanakkor olyan megszorító rendelkezéseket tartalmaz, amelyek meggátolják azt, hogy üzemi balesetet szenvedett bányász dolgozó automatikusan egészségkárosodási járadékban részesüljön. Ezen jogszabályi rendelkezés alkalmazása az indítvány szerint kifejezetten egyenlőtlen és hátrányos jogkövetkezménnyel jár, vagyis: bizonyos személyek szociális gondoskodás és ellátás nélkül maradnak.

Az indítványozó úgy véli, hogy az R. 24/A. § (2) bekezdése ellentétben áll az Alkotmány több rendelkezésével. Így mindenekelőtt sérti a szociális biztonságot garantáló 70/E. § (1) bekezdését, de ellentétes az Alkotmány 17. §-ával, a férfiak és nők egyenjogúságát deklaráló 66. § (1) bekezdésével, valamint az esélyegyenlőtlenségek kiküszöböléséről szóló 70/A. § (3) bekezdésével is.

Mindezekből az indítványozó azt a következtetést vonja le, hogy egyenlő helyzetet akkor teremtene a jogszabály, ha az üzemi baleset során egészségromlást szenvedők akkor is jogosultak lennének az egészségkárosodási járadékra, ha nem rendelkeznek az R. 13. § (3) bekezdésében meghatározott föld alatti munkában töltött idővel. Az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére azt javasolja, hogy az Alkotmánybíróság egészítse ki a támadott jogszabályi rendelkezést a következő szövegrésszel: "illetve a 13. § (2) bekezdés b) pontja". így azok a bányászok, akiket üzemi baleset ért vagy foglalkozási betegségben szenvednek és munkaképesség-változásuk mértéke eléri vagy meghaladja a 36%-ot, minden további feltételtől függetlenül jogosultak lennének az egészségkárosodási járadékra.

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

R. 2. § (1) bekezdés: "E rendelet alkalmazása szempontjából megváltozott munkaképességű az a munkaviszonyban, közalkalmazotti és közszolgálati jogviszonyban (a továbbiakban együtt: munkaviszony), bedolgozói munkaviszonyban vagy bedolgozói tagsági viszonyban álló dolgozó, továbbá az a szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban álló szövetkezeti tag, valamint a 7. § (1) bekezdés e) pontja, valamint az átmeneti járadék és a rendszeres szociális járadék tekintetében az, aki munkaviszonyban, bedolgozói munkaviszonyban, bedolgozói tagsági viszonyban, szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban nem áll, és nem folytat semmiféle olyan tevékenységet, amely díjazással, jövedelemmel jár (a továbbiakban együtt: megváltozott munkaképességű dolgozó), aki:

...b) üzemi baleset vagy foglalkozási betegség következtében baleseti járadékban részesül és eredeti munkakörében munkáltatójánál teljes értékű munka végzésére tartósan alkalmatlanná vált;"

R. 13. § (2) bekezdés:

"A keresetkiegészítés jár:

...b) a 2. § (1) bekezdés b) pontjában említett dolgozó esetében - ha a munkaképesség-változás mértéke eléri vagy meghaladja a 36 százalékot - időbeli korlátozás nélkül,"

R. 13. § (3) bekezdés: "Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Orvosszakértői Intézete (a továbbiakban: OOSZI) által megállapított legalább 36%-os mértékű munkaképesség-változást elérő bányász dolgozó, ha föld alatti bányamunkára való alkalmatlanság miatt más munkakörbe, illetve munkahelyre helyezik át és életkortól függően az alábbiakban előírt ideig földalatti bányamunkát végzett, keresetkiegészítésre időbeli korlátozás nélkül jogosult.

R. 19. §: "(1) Arról a nem rehabilitálható, megváltozott munkaképességű dolgozóról, akinek munkaviszonyát, szövetkezeti tagsági viszonyát, bedolgozói munkaviszonyát és bedolgozói tagsági viszonyát (a továbbiakban: munkaviszonyát) megszüntetik, illetőleg a mezőgazdasági szövetkezet tagjaként a közös munkában a megváltozott munkaképessége miatt nem tud részt venni és öregségi, rokkantsági nyugdíjra, baleseti rokkantsági nyugdíjra, öregségi vagy munkaképtelenségi járadékra, növelt összegű öregségi, illetőleg munkaképtelenségi járadékra nem jogosult - ideértve a külföldön szerzett jogosultságot is - rendszeres pénzbeli ellátás útján kell gondoskodni.

(2) Az ellátás fajtái:

a) átmeneti járadék;

b) rendszeres szociális járadék;

c) bányász dolgozók egészségkárosodási járadéka."

R. 24/A. § (1) bekezdés: "A bányász dolgozó egészségkárosodási járadékra az alábbi feltételek együttes fennállása esetén jogosult:

a) munkaképesség-változásának mértéke legalább 36%,

b) életkortól függően a 13. § (3) bekezdésében meghatározott ideig föld alatti bányamunkát végzett,

c) munkaviszonya (tagsági viszonya) megszűnését megelőzően rehabilitációs munkakörben dolgozott;

d) munkanélküli ellátásban, keresetkiegészítésben - ideértve az 5/1987. (VII. 22.) IpM-EüM-PM rendelet alapján folyósított keresetkiegészítést is - továbbá táppénzben, baleseti táppénzben és gyermekgondozási díjban nem részesül."

R. 24/A. § (2) bekezdés: "A bányász dolgozó az egészségkárosodási járadékra akkor is jogosult, ha az (1) bekezdés b) pontja szerinti feltételeknek nem felel meg, de munkaviszonya, szövetkezettel munkaviszony jellegű jogviszonyban álló szövetkezeti tag tagsági viszonya megszűnését megelőzően a 13. § (3) bekezdése alapján keresetkiegészítésre volt jogosult."

A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 57. § (1) bekezdés: "Baleseti járadékra az jogosult, akinek a munkaképessége üzemi baleset következtében tizenöt százalékot meghaladó mértékben csökkent, de baleseti rokkantsági nyugdíj nem illeti meg."

Ebtv. 57. § (2) bekezdés: "Ha a munkaképesség-csökkenés mértéke a huszonöt százalékot nem haladja meg, a baleseti járadék legfeljebb két éven át, ha meghaladja, e munkaképesség-csökkenés tartamára időbeli korlátozás nélkül jár."

3. Az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezései a következők: 17. §: "A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."

66. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében."

70/A. § (3) bekezdés: "A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

70/E. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."

II.

Az indítvány megalapozatlan.

1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a szociális jogok kérdéskörével. Az 553/B/1994. AB határozatban leszögezte: "A szociális intézkedésekre vonatkozó, az Alkotmányban különböző helyeken szereplő szabályok az Alkotmánybíróság értelmezése szerint is szorosan összetartoznak. így az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 17. §-ában foglalt szociális biztonságra vonatkozó tétel, a diszkrimináció tilalmát kimondó és az esélyegyenlőségre vonatkozó rendelkezésekre (Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdései), valamint a szociális jogok problémájára általában irányadó 70/E. §-ra figyelemmel kapott értelmezést, mindenkor az ún. szerzett jogok védelmére is tekintettel." (ABH 1997, 773., 779.)

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hivatkozott alkotmányos rendelkezések az állampolgárok védelmét és a róluk való gondoskodást kötelezővé teszik. Az Alkotmány azonban a védelem és a gondoskodás jogintézményeit és mértékét részletesen nem tartalmazza. Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat (1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510., 511.). Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmányból eredő feladatok és a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez.

Az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban fejtette ki álláspontját arra vonatkozóan, hogy a jogalkotói szabadságnak hol húzódik a határa. Eszerint: "alkotmányossági probléma abban az esetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása vagy - gyakrabban - az állam mulasztása, az Alkotmányban előírt feladat teljesítését vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi, e minimális követelmény felett azonban nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére." (ABH 1994, 138., 140.)

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában állást foglalt a tekintetben is, hogy a szociális ellátás körében alkotmányos-e bizonyos különbségtétel a jogosultak körében. A már idézett 553/B/1994. AB határozatban kimondta: "nem ütközik a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába az R. [a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről szóló 164/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet] 6. §-ának és 4. számú mellékletének olyan tartalmú szabályozása, amely a közlekedési támogatás mértékének meghatározásakor a mozgáskorlátozott igénylő életkorára és tanulói vagy munkaviszonyára tekintettel differenciál." "...a hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút érvényű, nem annyit jelent, hogy a jogszabályok a jogalanyok között soha semmiféle különbséget nem tehetnek. Az R. megalkotásával a jogalkotó elsősorban az aktív korú súlyos mozgáskorlátozottak társadalmi életbe való bekapcsolását kívánta elősegíteni, munkavégzésük és tanulásuk biztosítása érdekében. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a meg nem engedett megkülönböztetés alkotmányos tilalma csak az azonos szabályozási koncepción belüli diszkrimináció esetén merül fel..." (ABH 1997, 773., 785., 783.).

2. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásában a fent idézett, illetve hivatkozott korábbi döntései figyelembevételével járt el.

2.1. Mindenekelőtt megállapította, hogy az indítvány nem hozható összefüggésbe a férfiak és nők egyenjogúságát deklaráló alkotmányos tétellel, ezért az Alkotmány 66. § (1) bekezdésére vonatkozó alkotmányellenességet nem vizsgálta.

2.2. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor érdemben vizsgálta azt, hogy az R. indítvánnyal támadott rendelkezése sérti-e az Alkotmánynak a szociális biztonsághoz való jogra vonatkozó rendelkezéseit.

Kétségkívül megállapítható, hogy az R. vizsgált szabályozása a hosszabb időn keresztül föld alatti bányamunkát végző dolgozókat vonja csak bele egy speciális szociális ellátási rendszerbe olyképpen, hogy kizárólag az ilyen személyek szerezhetnek jogosultságot a bányász dolgozók egészségkárosodási járadékára. A jogosultság megszerzésére kétféle feltételrendszer - vagylagos - teljesítése esetén nyílik meg a lehetőség. Az egyik szerint ez akkor következhet be, ha az érintett már nem foglalkoztatható rehabilitációs munkahelyen, és megfelel az R. 24/A. § (1) bekezdésében foglalt négy együttes feltételnek. A másik feltételrendszert az R. 24/A. § (2) bekezdése tartalmazza, amely - további szempontok figyelembevétele mellett - felmentést ad az (1) bekezdés b) pontja szerinti feltétel teljesítése alól. Ezen enyhébb, ha úgy tetszik kiterjesztő jellegű szabályozásnak az a lényege, hogy amennyiben a dolgozó az egészségkárosodási járadék megállapítása iránti igény előterjesztésének időpontjában betöltött életkora szerint előírt föld alatti munkaviszonnyal nem rendelkezik, akkor is jogosult az ellátásra, ha a keresetkiegészítés megállapításának időpontjában (tehát korábban) betöltött életkora szerint előírt időtartamú föld alatti munkaviszonnyal rendelkezett. Ebből az következik, hogy ha az érintett a számára kedvezőbb feltételrendszernek sem tud megfelelni, akkor az adott szociális ellátási rendszer rá nem terjed ki.

Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban is megerősíti azt az álláspontját, hogy a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez az Alkotmányból eredő feladatok és a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében. Ezúttal is vizsgálta azonban, hogy az indítvánnyal érintett jogszabály alkalmazása - a teljes szociális-biztosítási rendszer egészére is tekintettel - nem lehetetleníti-e el a szociális biztonsághoz való jogot, vagy más aspektusból tekintve: az állam eleget tett-e azon minimális követelménynek, miszerint rászorultságához mérten mindenki jogosult egyfajta ellátásra. A rászorultság fokához mérten ennek az ellátásnak vagy teljeskörűen kell biztosítania az érintett megélhetését, vagy legalább jövedelemkiegészítő támogatásként kell funkcionálnia.

A megváltozott munkaképesség különböző fokú rászorultságot eredményezhet. Az R. a bányász dolgozók egészségkárosodási járadékának szabályozásakor azonban nem önmagában a rászorultság mértékét tekinti meghatározónak, hanem azt is, hogy az érintett dolgozott-e huzamosabb ideig föld alatt. Végső soron éppen ez a feltétel teremti meg az alapját annak, hogy a nem bányász dolgozókra vonatkozó szabályokhoz képest az érintettre nézve kedvezőbbek a feltételrendszer egyéb elemei, Így pl. az általánosan irányadó 50%-os munkaképesség-változással szemben a bányászok esetén már a 36%-os mérték is elegendő a jogosultság megállapításához. Ha viszont a megváltozott munkaképességű bányász dolgozó nem tud eleget tenni a föld alatti munkával kapcsolatos időbeli követelménynek, akkor rá is az általános szabályok lesznek az irányadóak, vagyis jogosult lesz az R. 19. §-a alapján és feltételei szerint a megfelelő ellátási formára.

Az Alkotmánybíróság vizsgálatát arra is kiterjesztette, hogy az üzemi baleset következtében megváltozott munkaképességű dolgozók szociális biztonságát az R. által meghatározott feltételekkel nyújtható ellátásokon kívül szolgálja-e más ellátási rendszer is. Megállapította, hogy az ilyen személyek esetében a szociális védelem elsősorban a biztosítási rendszeren keresztül érvényesül, az állami szociális ellátórendszer szerepe ehhez képest másodlagos. (Pl. a kötelező egészségbiztosítás keretében az üzemi balesetet szenvedett dolgozó az Ebtv. 57. §-a alapján baleseti járadékra jogosult.) Az R., a maga differenciált szabályozásával a társadalombiztosítási és a szociális ellátások rendszere között teremti meg a szükséges összhangot.

2.3. Az Alkotmánybíróság végezetül vizsgálta azt is, hogy az R. indítvánnyal támadott rendelkezése sérti-e az Alkotmánynak az esélyegyenlőtlenségek kiküszöböléséről szóló rendelkezését. Az R. 24/A. § (2) bekezdése - amint azt az indokolás 2.2. pontjának 2. bekezdése részletezően tartalmazza - az általános feltételekhez képest a dolgozóra nézve kedvezőbb szabályt tartalmaz. Az Alkotmány

70/A. § (3) bekezdésének rendelkezése alapján elvégzett értelmezés szerint az indítványozó által sérelmezett szabály éppen egyfajta esélyegyenlőtlenséget szűkít, mert a szigorúbb, megszorítóbb alaprendelkezéshez képest további személyeket von be egy adott szociális ellátásba.

2.4. A 2.1., a 2.2. és a 2.3. pontokban kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg az R. 24/A. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét, és az indítványt e vonatkozásban elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság az R. 24/A. § (1) bekezdésének módosítására irányuló indítványt, mint hatáskörébe nem tartozót, visszautasította.

Budapest, 2000. március 21.

Dr. Erdei Árpád s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró