553/B/1994. AB határozat
a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről szóló módosított 164/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt előterjesztett indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről szóló módosított 164/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdés a) pontja, 1. § (3) bekezdés a) pontja, 3. § (1) bekezdés a) pontja, 3. § (2) bekezdése, 3. § (4) bekezdése, 4. § (1)-(2) bekezdése, 5. § (3) bekezdése, 5. § (4) bekezdés a) pontja, 5. § (6) bekezdés c) pontja, 6. § (2)-(4) és (6)-(7) bekezdése, 9. § (1) bekezdés e)-i) pontja, 10. § (2) bekezdés a) pontja, 11. § (1) bekezdése, 13. § (1) bekezdése, 15. § (2) bekezdés e) pontja, 21. § (1) és (3)-(4) bekezdése, valamint az 1-4. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az egyes mozgáskorlátozott személyek személygépjárműivel kapcsolatos kedvezményekről szóló 6/1986. (VIII. 10.) EüM rendelet, az egyes mozgáskorlátozott személyek közlekedésével kapcsolatos átmeneti kedvezményekről szóló 91/1991. (VII. 18.) Korm. rendelet, valamint a mozgáskorlátozott személyek közlekedési támogatásának rendszeréről szóló 179/1993. (XII. 29.) Korm. rendelet egyes rendelkezései hatályának visszaállítására irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 58. § (1) bekezdésének és 70/A § (1) bekezdésének - a mozgáskorlátozott személyek külön jogaira vonatkozó - végrehajtásával kapcsolatos, az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának és az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának - a mozgáskorlátozott személyek külön jogaira vonatkozó - végrehajtásával kapcsolatos, továbbá az 1985. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a Szakmai rehabilitációról és a Foglalkoztatásról (rokkant személyek) szóló egyezmény végrehajtásával kapcsolatos törvényalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz - érdekképviseleti szervektől és magánszemélyektől - több indítvány érkezett, melyek a mozgáskorlátozott személyek közlekedési támogatásával kapcsolatos jogi szabályozást támadják, illetve - azzal összefüggésben - jogalkotói mulasztást jeleznek. Az indítványok többsége a jelenleg hatályos szabályozásra irányul. Az indítványozók azonban a gyakran változó jogi szabályozás már hatályon kívül helyezett rendelkezései alkotmányosságát is vitatják, mások pedig a korábbi - számukra kedvező - előírások hatályának visszaállítását kérik.
A jelen alkotmánybírósági eljárás alapját a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről szóló - a 158/1996. (X. 25.) Korm. rendelettel és a 255/1996. (XII. 26.) Korm. rendelettel módosított - 164/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) vizsgálata képezi. (A már hatályon kívül helyezett szabályozásból a jelenleg hatályos kormányrendeletbe változatlan tartalommal átvett rendelkezésekre irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság - az R. rendszerét követve - érdemben vizsgálta.) Az indítványokban foglalt főbb észrevételek a következők:
1. A mozgáskorlátozottak mindenekelőtt a reájuk vonatkozó hatályos szabályozás jogforrási szintjét kifogásolják: álláspontjuk szerint közlekedési kedvezményeik rendszerét törvényben kellene szabályozni. E véleményüket az Alkotmányra és több nemzetközi szerződésre alapozzák. Érvelésük lényege, hogy a mozgásszabadság, mint alapvető jog, csak törvényi szinten szabályozható.
Az indítványozók a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatásának kérdését a mozgásszabadság alapvető jogának körébe sorolják [Alkotmány 58. § (1) bek.], melynek szabályait - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § c) pontjában foglaltakra figyelemmel - törvényben kell megállapítani. A jogforrástani alkotmányellenesség (Alkotmány 7. § (2) bek.) alátámasztásául hivatkoznak az 1976. évi 8. tvr.-rel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára is, mely szerint az abban említett jogok csak törvényben meghatározott korlátozásoknak vethetők alá (12. cikk 3. pont). Álláspontjuk szerint a nemzetközi jogi kötelezettség és a belső jog - Alkotmány 7. § (1) bek. szerinti - összhangja csak törvényalkotással teremthető meg. További érvként hivatkoznak a szociális ellátásokról és a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvényre (a továbbiakban: Szt.), követendő példaként állítva annak törvényi szintű szabályozását.
Az indítványozók a mozgásszabadságot olyan alanyi jognak tekintik, amely minden mozgáskorlátozott személyt - szociális, anyagi helyzetére tekintet nélkül - megillet, s az államnak feladata és kötelessége azt megteremteni, fejleszteni.
Álláspontjuk szerint ellenkező esetben az állam hátrányos megkülönböztetésben részesíti a mozgáskorlátozott személyeket [Alkotmány 70/A. § (1) bek.], s nem tesz eleget az Alkotmány 17. §-ában és a 70/A. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségének sem (az állam a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik, illetőleg az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó intézkedéseket tesz). Többen is sérelmezik, hogy az elmúlt évek során gyakran változó szabályok a mozgáskorlátozottak helyzetét hátrányosan érintették, mivel fokozatosan csökkentették a kedvezmények körét és mértékét. Az indítványozók "szerzett jogaik" visszaállítását kérik, véleményük szerint ugyanis "ha már volt egy korábbi jogszabály, amely a mozgáskorlátozottaknak kedvezményt adott, akkor azt a későbbi jogszabály nem korlátozhatja."
Az indítványozók az Alkotmánybíróságtól olyan állásfoglalás kibocsátását kérik, mely szerint a mozgáskorlátozottak támogatási rendszerét törvényben kell szabályozni, tartalmilag olyan rendelkezésekkel, amelyek kedvezmények biztosításával teremtik meg az érintettek tényleges társadalmi esélyegyenlőségét (pozitív diszkrimináció).
2. Az új szabályozás megalkotásáig az indítványozók a hatályos R. több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik, a következők szerint:
2.1. Az R. 1. § (2) bek. a) pontja értelmében a rendelet hatálya nem terjed ki azokra a súlyos mozgáskorlátozott személyekre, akik az Szt. szerinti ápolást, gondozást nyújtó és rehabilitációs intézményi (a továbbiakban: tartós bentlakásos intézmény) ellátásban részesülnek. Az R. hatályával kapcsolatos e rendelkezést több indítványozó alkotmánysértőnek tartja.
Álláspontjuk szerint a jogalkotó hátrányos megkülönböztetésben részesíti a tartós bentlakásos intézményben élő mozgáskorlátozottakat, mivel a közlekedési kedvezmények kizárásával szabad mozgásukban gátolja őket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának megsértésén túl, emberi méltóságukban is sértve érzik magukat, s úgy tekintik, hogy e rendelkezés megalázó elbánásban részesíti a tartós bentlakásos intézményi ellátásban részesülőket (Alkotmány 54. § (1)-(2) bek.).
2.2. Az R. eredeti 1. § (2) bek. c) pontja értelmében a rendelet hatálya nem terjed ki azokra a súlyos mozgáskorlátozott személyekre, akik a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló, módosított 13/1991. (I. 18.) Korm. rendelet által biztosított ellátásokat igénybe veszik. Több indítványozó ezt súlyosan méltánytalannak és alkotmányellenesnek tartja.
A súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményei körébe a személygépkocsi szerzési és -átalakítási támogatás, a közlekedési támogatás és a parkolási engedély tartozik [R. 2. § a)-c) pont]. Az indítványozók szerint a két kormányrendeletben foglalt utazási, illetve közlekedési kedvezmények egymást kizáró volta nem egyeztethető össze az Alkotmány 70/A. §-ában és 70/E. §-ában foglaltakkal: e szabályozás diszkriminatív, illetőleg a szociális ellátásokat méltánytalanul csökkenti.
2.3. A súlyos mozgáskorlátozottnak számító személyek körét az R. 1. § (3) bek. a) pontja határozza meg, alapvetően a mozgásszervi megbetegedésekre figyelemmel. A mozgáskorlátozottság szempontjából figyelembe-veendő mozgásszervi betegségeket az R. 1. számú melléklete részletezi. Az egyik indítványozó érdekképviseleti szerv felhívja a figyelmet, hogy a mozgáskorlátozottságnak nem csupán a mozgásszervi megbetegedés az egyetlen lehetséges oka.
A súlyos és középsúlyos értelmi fogyatékos személyek - betegségükből fakadó egészségügyi állapotuknál fogva - a tömegközlekedési eszközöket nem képesek igénybe venni, ezért a mozgáskorlátozottaknak járó közlekedési kedvezmények őket is megilletnék. Az indítványozó a jelenlegi szabályozást diszkriminatívnak tartja, s - az Alkotmány 17. §-a és 70/E. § (1) bekezdésére hivatkozva - a szociális biztonsághoz (ellátáshoz) való jog valóságos érvényre juttatását szorgalmazza.
2.4. Az R. 1. § (3) bek. a) pontja értelmében a mozgáskorlátozott személyek közlekedőképességének minősítését az R. 2-3. számú mellékletében foglaltak alapján, pontozásos rendszer szerint kell elvégezni. A vizsgálat és szubjektív megítélés alapján kiállított orvosi szakvélemény a közlekedőképesség mértékének igazolására szolgál [R. 10. § (2) bek. a) pont, 13. § (1) bek.].
Az indítványozók alkotmányellenesnek tartják, hogy a szakvélemény szubjektív megítélést is magában foglalhat. Véleményük szerint a hátrányos megkülönböztetésnek teret engedő rendszer az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik. A hatályos szabályozás megsemmisítését mind a maguk, mind az orvosok érdekében kezdeményezik.
2.5. Az R. 3. § (1) bek. a) pontja értelmében a mozgáskorlátozottak az ún. szerzési támogatást meghatározott teljesítményű személygépkocsi, segédmotoros rokkantkocsi és kerekesszék vásárlásához igényelhetik. A támogatás mértékét az R. 3. § (2) bekezdése határozza meg. Az indítványozók szerint a fogyatékos személyek segédeszközeit ingyen vagy számukra elérhetően alacsony áron kellene biztosítania az államnak.
Álláspontjukat az Alkotmány 70/A. § (1)-(3) bekezdésére és 70/E. § (1)-(2) bekezdésére alapozzák, vagyis az alkotmányellenességet az esélyegyenlőséget korlátozó szabályozásban és a szociális jogok sérelmében látják. Hivatkoznak az ENSZ "A fogyatékossággal élő emberek esélyegyenlőségének alapvető szabályai" című - hasonló tartalmú - dokumentumára is.
2.6. Az R. 3. § (4) bekezdése szerint szerzési támogatás ugyanazon személyre tekintettel hétévenként egy alkalommal adható. A mozgáskorlátozottak egyéb közlekedési támogatásai tekintetében hasonló időbeli korlátot szab meg az R. 4. § (1) bek. c) pontja, 4. § (2) bek. d) pontja, 5. § (3) bekezdése, 5. § (4) bek. a) pontja, 5. § (6) bek. c) pontja, valamint a 9. § (1) bekezdés e) és i) pontja. Az indítványozók szerint ezek a rendelkezések egyrészt súlyosan méltánytalanok (1990-től három évenként, 1992-től öt évenként, 1995-től pedig már csak hét évenként adható közlekedési támogatás), másrészt - visszamenőleges hatályuk miatt - alkotmányellenesek is.
Álláspontjuk szerint az ún. várakozási időre vonatkozó rendelkezések visszamenőleges hatállyal állapítanak meg kötelezettséget a mozgáskorlátozottak számára, ami a Jat. 12. § (2) bekezdésébe ("... jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget ... "), illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe (jogállamiság, jogbiztonság) ütközik. Az indítványozók szerint általános gyakorlat volt, hogy az eljáró szervek az új rendelkezéseket az R. 1996. január 1-jei hatálybalépésekor folyamatban volt ügyekben is alkalmazták.
2.7. Az R. 4. § (1) bek. a) pontja értelmében szerzési támogatásra való jogosultsága - az R. szerinti egyéb feltételek fennállása esetén - annak a súlyos mozgáskorlátozott személynek is megállapítható, aki vezetői engedéllyel nem rendelkezik, de személygépkocsival történő szállítását érvényes vezetői engedéllyel rendelkező szülője, házastársa vagy a vele legalább egy éve közös háztartásban élő élettársa írásbeli nyilatkozata alapján vállalja. Az indítványozók ez esetben a hozzátartozói kör - korábbi szabályozáshoz képest történt - megváltoztatását sérelmezik (a gyermek leszármazók kizárása miatt).
Álláspontjuk szerint a hivatkozott rendelkezés hátrányos helyzetbe hozza a mozgáskorlátozottak azon nagyszámú rétegét, akiknek nem él szülője vagy házastársa, s így gyermekük, testvérük, vagy unokájuk támogatására szorulnak. A jogalkotó ezáltal éppen az átlagosnál jobban kiszolgáltatott, halmozottan hátrányos helyzetű mozgáskorlátozott személyeket sújtja. Véleményük szerint mindez a diszkrimináció tilalmán kívül az Alkotmány 17. §-ával és 70/E-70/D. §-ával sem egyeztethető össze (szociális biztonsághoz, szociális ellátáshoz való jog).
2.8. Az R. 6. §-a alapján a mozgáskorlátozottak - közlekedési többletköltségeik részleges fedezésére - közlekedési támogatásban részesülnek. Az alapösszeg és a szorzószámok figyelembevételével kiszámított összegeket az R. 4. számú melléklete tartalmazza. Az indítványozók e szabályozásban azt tartják alkotmányellenesnek, hogy az R. a szorzószámok meghatározásakor - az igénylő életkorára, illetve tanulói (munka-) viszonyára tekintettel - differenciál. Véleményük szerint ez a megkülönböztetés diszkriminatív.
Az indítványozók az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltak sérelmét látják abban is, hogy "a nyugdíjasok, a nem mozgássérült rokkantnyugdíjasok és ép tanulók alanyi jogon járó közlekedési támogatása forintban legalább duplája" a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatásának. "Tehát az összeg nagysága önmagában is diszkriminációt eredményez." Sérelmezik továbbá, hogy "az ép tanulók és a nyugdíjasok közlekedési támogatása nem függ az érintettek jövedelmi viszonyaitól", a mozgáskorlátozottaké viszont igen [R. 6. § (6) bek.).
Végül - a fentiek kapcsán - az indítványozók előadják: "... változatlanul az alkotmányosság súlyponti kérdésének tartjuk azt, hogy a tömegközlekedést akadálytalanul igénybe venni képes ép emberek mindenfajta jövedelemigazolás és személyhez fűződő feltételek nélkül, lényegesen nagyobb, értékhatár nélküli támogatást kapnak a jegyek, bérletek, utalványok dotációja formájában, mint a tömegközlekedést igénybe venni képtelen mozgáskorlátozottak ..."
2.9. A közlekedési kedvezmények iránti kérelmet a lakóhely vagy tartózkodási hely szerint illetékes jegyzőhöz kell benyújtani, s ahhoz csatolni kell az R. 9. § (1) bekezdésében felsorolt igazolásokat, engedélyeket és nyilatkozatokat. A jegyző a kérelemről határozattal dönt. [R. 8. § (1) bek., 11. § (1) bek.].
Az indítványozók ezt az eljárást azért kifogásolják, mert véleményük szerint a döntéshez szükséges valamennyi "dokumentum" alkotmányellenes szabályozáson alapul, s így maga a döntés sem lehet alkotmányos. Az R. hivatkozott rendelkezéseinek megsemmisítését az Alkotmány 70/A. §-ára és 70/D. §-ára hivatkozva kérik.
2.10. Az R. 15. § (2) bek e) pontja értelmében a szerzési és átalakítási támogatás kielégítésénél előnyben részesíthető az a súlyos mozgáskorlátozott személy, aki a honvédelmi kötelezettség teljesítése során vált súlyos mozgáskorlátozottá. Az indítványozók véleménye szerint az R. diszpozitív rendelkezése ellentétes a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 22. §-ának (3) bekezdésében foglalt kogens szabállyal, mely szerint: "A mozgáskorlátozott személyeket megillető támogatások megállapítása során - azonos feltételek fennállása esetén - a hadirokkantakat előnyben kell részesíteni."
A két jogszabályi rendelkezés egybevetése alapján az indítványozók azt a következtetést vonják le, hogy az R.-ben a jogalkotó "lerontja" a hadigondozásról szóló törvény kötelező rendelkezését ("megváltoztatja az érvényes törvény szövegét"), s az előny megadását mérlegelés tárgyává teszi. Álláspontjuk szerint az R. hivatkozott rendelkezésének alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. § és 70/D. § tartalmára (diszkrimináció tilalma, illetve testi és lelki egészséghez való jog) figyelemmel állapítható meg.
2.11. Az R. 21. § (1) bek. a)-b) pontja megjelöli a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatásáról szóló korábbi, hatályukat vesztő jogszabályokat, a 21. § (3) bekezdése szabályozza a korábbi orvosi szakvélemények felhasználását (kizárja azt), majd a 21. § (4) bekezdése felsorolja, hogy melyek azok a körülmények, amelyeket - a kérelem benyújtásának időpontjában - a közlekedési kedvezmények megállapításánál vizsgálni kell. Az új szabályozás tehát a mozgáskorlátozott személyek körülményeinek felülvizsgálatát, illetve a kérelem előterjesztésének időpontjában való újbóli értékelését rendeli el.
A mozgáskorlátozott indítványozók határozottan támadják e szabályozást, s alkotmányellenességére hivatkozva megsemmisítését kérik. Indítványaikban ismét diszkriminációra és az Alkotmányban garantált szociális jogaik megsértésére hivatkoznak.
3. Az indítványozók - a közlekedési kedvezmények hatályos szabályozásával összefüggő észrevételeik kapcsán - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is jeleznek. Kifogásolják ugyanis, hogy az Országgyűlés még nem alkotott törvényt az 1985. évi 9. tvr.-rel kihirdetett a Szakmai rehabilitációról és a Foglalkoztatásról (rokkant személyek) szóló Egyezmény 6-9. cikkében foglaltak végrehajtására. Az Egyezményben foglalt kötelezettségvállaláson túl hivatkoznak az Szt. 5. § (3) bekezdésére is, mely szerint: "... a foglalkoztatási rehabilitáció keretében nyújtott ellátásokról külön törvény rendelkezik."
Az e kérdésekkel foglalkozó törvény megalkotását a mozgáskorlátozott személyek jog- és esélyegyenlőségére [Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bek.], valamint a munkához, az egészséghez és a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogaikra [Alkotmány 70/B. § (1) bek., 70/D. §, 17. §] hivatkozva kérik. A törvényi szintű szabályozást a hivatkozott alap-jogokra figyelemmel tartják indokoltnak [Alkotmány 8. § (2) bek.].
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az indítványozók - közlekedési kedvezményeik garantálására és kiterjesztésére irányuló indítványukban - az Alkotmány több, egymással összefüggő rendelkezésére is hivatkoznak. Célszerű ezért elöljáróban általánosságban áttekinteni az Alkotmánybíróság szociális intézkedésekkel kapcsolatos elvi megállapításait.
A szociális intézkedésekre vonatkozó, az Alkotmányban különböző helyeken szereplő szabályok az Alkotmánybíróság értelmezése szerint is szorosan összetartoznak, Így az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 17. §-ában foglalt szociális biztonságra vonatkozó tétel, a diszkrimináció tilalmát kimondó és az esélyegyenlőségre vonatkozó rendelkezésekre [Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bek.], valamint a szociális jogok problémájára általában irányadó 70/E. §-ra figyelemmel kapott értelmezést, mindenkor az ún. szerzett jogok védelmére is tekintettel.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hivatkozott alkotmányos rendelkezések az állampolgárok védelmét és a róluk való gondoskodást kötelezővé teszik. Az Alkotmány azonban a védelem és a gondoskodás jogintézményeit és mértékét részletesen nem tartalmazza. Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat (1588/B/1991. AB hat. ABH 1994. 511. old.). Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmányból eredő feladatok és a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből csak az következik, hogy az állam - a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében - társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A 70/E. §-ban foglaltak általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelességeit, de nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy életszínvonal fenntartásához. Ugyanez a megállapítás értelemszerűen vonatkozik a szociális juttatások, kedvezmények körére is.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette: a szociális juttatások, járadékok mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének és számos egyéb tényezőnek a függvénye. A szociális biztonság nem jelenti azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne [ld. pld. 32/1991. (VI. 6.) AB hat. ABH 1994. 162-163. old.]. Nyilvánvalóan irányadó ez a megállapítás a mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményei mértékének alkotmányossági vizsgálatakor is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint: "alkotmányossági probléma abban az esetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy - gyakrabban az állam mulasztása, az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi, e minimális követelmény felett azonban nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére." [28/1994. (V. 20.) AB hat. ABH 1994. 138., 140. old.] Különösen nehéz fogódzót találni olyan helyzetekben - így esetünkben is -, amikor az állam ún. pozitív diszkrimináció alkalmazásával törekszik a hátrányos helyzetűek esélyegyenlőségét megvalósítani.
Az Alkotmánybíróság itt mutat rá, hogy az indítványozók tévesen érvelnek akkor, amikor a reájuk vonatkozó jogi szabályozást az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartják, azaz rendelkezéseiben hátrányos megkülönböztetést vélnek felfedezni. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként - egyenlő méltóságú személyként - kell kezelnie, vagyis az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba. A mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményeiről szóló jogszabályok megalkotásával az állam az érintettek esélyegyenlőségét kívánta elősegíteni, a kedvezmények az objektíve meglévő hátrányok mérséklését célozzák. A jogalkotó tehát pozitív diszkriminációt alkalmaz, melynek a mértéke képezi a vita tárgyát. Az a tény azonban, hogy a mozgáskorlátozott személyek a teljesen mozgásképes ("ép") embertársaikhoz képest a helyváltoztatás szempontjából kedvezőtlenebb helyzetben vannak, nem valamilyen alkotmányellenes megkülönböztetésből, hanem sajnálatos objektív okokból fakad.
A jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyek jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint biológiai és társadalmi lény - egészségi állapota, képzettsége, kereseti viszonyai stb. szerint - különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetést tiltja, ami jelen esetben csak az állam mulasztása, vagyis a szociális kedvezményeket biztosító jogszabályok teljes hiánya esetén lenne megállapítható. A jelenlegi állapot azonban nem tekinthető ilyennek, annak ellenére sem, hogy a kedvezmények mértékét az érintettek igen szűkösnek tartják. A kedvezmények mértékének megállapítása nem alkotmányossági kérdés, ezért arra vonatkozóan az Alkotmánybíróságnak is el kell fogadnia a - nemzetgazdasági lehetőségek mérlegelésén alapuló - jogalkotói döntést.
A mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményeit csökkentő jogszabályok nem támadhatók eredményesen az ún. szerzett jogok megvonására hivatkozva sem. (Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz, illetve a jogbiztonsághoz hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása.) Az R.-ben foglalt kedvezmények ugyanis a szociális támogatások körébe tartoznak, velük szemben nem áll a jogosultnak saját anyagi ellenszolgáltatása (biztosítási járulék fizetése), s a kedvezmények mérséklése ellenére a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkent az Alkotmány 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá. [43/1995. (VI. 30.) AB hat. ABH 1995. 192-196. old.]
2. Nem megalapozott az indítványozók azon észrevétele sem, mely szerint a mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményeit - a mozgásszabadságnak az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében foglalt alapjog jellegére figyelemmel - törvényben kell szabályozni [Alkotmány 8. § (2) bek.].
Lényegileg más megítélés alá esik ugyanis a fizikailag egyébként helyváltoztatásra képes személy ezirányú korlátozásának tilalma, illetőleg a helyváltoztatásában (mozgásában) szubjektíve korlátozott személy mozgási (közlekedési) lehetőségének elősegítése. Ez utóbbi nyilvánvalóan nem azonos a hivatkozott alkotmányi rendelkezésben rögzített alapjoggal. Az indítványozók ezirányú észrevételét (alapvető jog - törvényi szabályozás) inkább az Alkotmány 70/D. §-a és a 70/K. §-a vonatkozásában indokolt vizsgálni. A "lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség" jogához az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdése az ott meghatározott intézményeket rendeli (a munkavédelemtől a természetes környezet védelméig), míg az Alkotmány 70/E. §-a a betegség, rokkantság stb. esetére csupán a megélhetéshez szükséges ellátást írja elő alapvető jogként. Mindezek alapján a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatása az alapvető jogok körébe nem sorolható, s így a kormányrendeleti szintű szabályozás sem minősíthető alkotmányellenesnek.
Az indítványok jogalkotói mulasztásra hivatkozó részét illetően az Szt. 3. § (5) bekezdésének "külön törvény szabályozza" kitétele ezideig valóban nem teljesült. Tekintettel azonban arra, hogy az indítványokban hivatkozott kérdéskörre, tehát a foglalkoztatási rehabilitáció keretében nyújtott ellátásokra vonatkozóan - rendeleti szinten ugyan -- a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet tartalmaz hatályos szabályozást, továbbá - a fentiek szerint - a szabályozás alkotmányossága nem követel törvényi szintű rendezést, e mulasztás miatt alkotmányos jog sérelme nem állapítható meg. Végül meg kell jegyezni, hogy az indítványokban hivatkozott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya a szabad mozgással és a tartózkodási hely szabad megválasztásával kapcsolatos korlátozásokhoz ír elő törvényi szintű szabályozást (12. cikk 3. pont). Mivel a mozgáskorlátozottak közlekedésének elősegítése - az előbbiek szerint - nem tartozik e körbe, törvényi szintű rendezése nem alkotmányos követelmény.
3. Az indítványozók az R. több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik, egyben javasolják, hogy - az új szabályozás megalkotásáig - az Alkotmánybíróság állítsa vissza az R.-t megelőző szabályozás egyes általuk megjelölt elemeit (rendelkezéseit).
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a, továbbá az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító egyéb törvényi rendelkezések alapján az Alkotmánybíróságnak nincsen jogalkotási hatásköre, ezért a testület a már hatályon kívül helyezett jogszabályok "hatályának visszaállítására" (fenntartására) irányuló indítványokat - mint nyilvánvalóan alaptalanokat - visszautasítja. A továbbiakban az Alkotmánybíróság csak a hatályos jogi szabályozás (R.) rendelkezéseivel kapcsolatos indítványok elbírálását tekinti feladatának.
4. Az Alkotmánybíróság az R. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát vitató indítványokról a következők szerint foglalt állást:
4.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R. 1. § (2) bek a) pontja nem alkotmányellenes, mivel sem hátrányos megkülönböztetést megvalósító, sem emberi méltóságot sértő szabályozásnak nem tekinthető az, hogy az R. hatálya nem terjed ki az ún. tartós bentlakásos intézményi ellátásban részesülő mozgáskorlátozottakra, s így az érintett személyek közlekedési kedvezményekben nem részesülnek.
Az Szt. azoknak a személyeknek, akik életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük miatt rászorulnak - differenciált módon - különböző intézményi szolgáltatásokat nyújt (pl. étkeztetés, házi segítségnyújtás, intézményi ellátások). Az utóbbi szakosított formába tartoznak a tartós bentlakásos intézmények, melyek személygépkocsival is rendelkeznek (beszerzésükhöz a Népjóléti Minisztérium rendszeres pályázati lehetőséget teremt). Így a gondozottak szükséges szállítása biztosított, őket hátrányos megkülönböztetés nem éri. A szociális gondoskodás mértéke - körülményeikre tekintettel - esetükben nagyobb mértékű (pozitív diszkrimináció), a külön jogszabályban - más személyi körnek - biztosított közlekedési kedvezményekre pedig nincsen alanyi joguk.
4.2. Az R. eredeti 1. § (2) bek. c) pontja értelmében a rendelet hatálya nem terjedt ki azokra a mozgáskorlátozott személyekre, akik a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 13/1991. (I. 8.) Korm. rendeletben biztosított ellátásokat igénybe veszik.
Az e jogszabályhely alkotmányellenességének megállapítását szorgalmazó indítványok okafogyottá váltak, mivel a kifogásolt rendelkezést időközben az R. módosításáról szóló 225/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet 1997. január l-jével hatályon kívül helyezte. Ezért e kérdéssel az Alkotmánybíróság érdemben nem foglalkozott.
4.3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes az R.-nek az a rendelkezése [1. § (3) bek. a) pont], amely azt határozza meg, hogy az R. alkalmazásában kit kell súlyos mozgáskorlátozott személynek tekinteni. A mozgáskorlátozottak személyi körének a mozgásszervi betegségeken alapuló meghatározása nem jelent hátrányos megkülönböztetést a - helyváltoztatásukban más okokból gátolt - súlyos vagy középsúlyos értelmi fogyatékosok számára.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút érvényű, nem annyit jelent, hogy a jogszabályok a jogalanyok között soha semmiféle különbséget nem tehetnek. Az R. megalkotásával a jogalkotó elsősorban az aktív korú súlyos mozgáskorlátozottak társadalmi életbe való bekapcsolását kívánta elősegíteni, munkavégzésük és tanulásuk biztosítása érdekében. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a meg nem engedett megkülönböztetés alkotmányos tilalma csak az azonos szabályozási koncepción belüli diszkrimináció esetén merül fel, a jelen esetben azonban erről nincsen szó.
Az Alkotmánybíróság - hasonló indítvány kapcsán - korábban rámutatott arra is, hogy a különböző hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani. (725/B/1991. AB hat. ABH 1992. 664. old.) Az értelmi fogyatékos személyek esélyegyenlőségét a reájuk vonatkozó külön ellátások hivatottak elősegíteni. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből nem következik, hogy a jogegyenlőség biztosítása a különböző hátrányos csoportok számára azonos és egyenlő támogatást jelent.
4.4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes az, hogy - az R. 1. § (3) bek. a) pontja értelmében - a mozgáskorlátozottak közlekedőképességének minősítését ún. pontozásos rendszer szerint kell elvégezni (R. 2-3. számú melléklet), s a közlekedőképességük mértékének igazolása [R. 10. § (2) bek. a) pont, 13. § (1) bek.] ennek alapján történik.
Az indítványozók véleménye szerint a diszkriminációnak teret adó minősítési rendszer (az orvos vizsgálat és szubjektív vélemény alapján állapítja meg a közlekedőképesség mértékét) megítélése nem alkotmányossági, hanem orvosi szakkérdés. Az Alkotmánybíróság ezért ezt nem vonta vizsgálódása körébe. Rámutat ugyanakkor arra az alkotmányossági szempontból releváns körülményre, hogy az első fokú orvosi szakvélemény ellen jogorvoslatnak van helye [R. 13. § (2) bek.], Így az érintettek alkotmányos joga [jogorvoslathoz való jog - Alkotmány 57. § (5) bek.] az R. szabályozása következtében nem csorbul. (A másodfokú eljárás során már orvosi bizottság jár el, ami az esetleges szubjektív megítélés ellen hat.)
4.5. Az indítványozók álláspontja szerint az R. 3. § (1) bek. a) pontjában és 3. § (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem tesz eleget annak az - értelmezésük szerint - alkotmányos követelménynek, hogy a fogyatékos személyek segédeszközeit ingyen vagy "elérhetően alacsony" áron kellene biztosítania az államnak.
Ezen észrevétellel kapcsolatban az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra a - jelen határozat indokolása II/1. pontjában már részletesen kifejtett - körülményre, hogy a kedvezmények mértékének megállapítása nem alkotmányossági kérdés, ezért arra vonatkozóan az Alkotmánybíróságnak is el kell fogadnia a - nemzetgazdaság teherbíró-képességének figyelembevételével kialakított - hatályos jogi szabályozást.
4.6. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes az, hogy az R. 3. § (4) bekezdése értelmében szerzési támogatás a jövőben csak hétévenként adható. Az indítványokban megjelölt további - az előző szabályozást hasonló módon szigorító - rendelkezések (ld. az indokolás I/2.6. pontját) sem tekinthetők visszaható hatályú szabályozásnak.
A jogszabályok módosítása a jog természetes és szükségszerű eszköze. A jogalanyok számára kedvezőbb vagy kedvezőtlenebb tartalmú új rendelkezések megállapítása nélkül ugyanis a jog társadalmi rendeltetését - a változó életviszonyok szabályozását - nem tudná betölteni. Önmagában nem kifogásolható tehát, hogy az R. a korábbiaknál szigorúbb feltételeket szab meg egyes kedvezmények igénybevételéhez, alkotmányossági kérdést csak az vethet fel, hogy az új rendelkezések bevezetése a jogbiztonságot nem veszélyeztetik-e.
Az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság tartalmának értelmezése kapcsán - számos határozatában foglalkozott a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, gyakorlata e kérdésben kiemelten szigorú és következetes. Az R. szabályozásában azonban e mércével mérve sem állapítható meg alkotmányellenesség, mivel a kifogásolt szigorúbb rendelkezések hatálybaléptetése nem visszamenőlegesen - az R. hatálybalépését megelőzően létrejött és teljesedésbe ment jogviszonyokra vonatkozóan - történt. Az e szempontból leginkább vitatható 21. § (8) bekezdés pedig - bár más megfogalmazást használ - lényegében a folyamatban lévő ügyekre rendeli alkalmazni az új előírásokat, ami nem tekinthető visszamenőleges hatályú jogalkotásnak.
4.7. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes az R. 4. § (1) bek. a) pontjának azon rendelkezése, mely a korábbi szabályozáshoz képest megváltoztatta a szerzési támogatásban részesíthetők azon körét, akik a vezetői engedéllyel nem rendelkező mozgáskorlátozottak szállítását vállalják (erre a szülő, a házastárs vagy az élettárs vált jogosulttá).
Ez a jogalkotói mérlegelésen nyugvó módosítás nem vet fel alkotmányossági kérdést, nem tekinthető sem diszkriminációnak (a leszármazók tekintetében), sem a szociális biztonsághoz, -ellátáshoz való alapjog sérelmének (a mozgáskorlátozottak tekintetében). A támogatásban részesíthető hozzátartozói kör meghatározása a jogalkotó és a mozgáskorlátozottak érdekképviseleti szervei közötti egyeztetés tárgya lehet, az Alkotmánybíróság ennek célszerű meghatározására - hatáskör hiányában - nem vállalkozhat.
4.8. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem ütközik a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába az R. 6. §-ának és 4. számú mellékletének olyan tartalmú szabályozása, amely a közlekedési támogatás mértékének meghatározásakor a mozgáskorlátozott igénylő életkorára és tanulói vagy munkaviszonyára tekintettel differenciál.
Az Alkotmánybíróság e kérdésre vonatkozóan visszautal a jelen határozat indokolása II/4.3. pontjában foglaltakra, s az ott kifejtetteket értelemszerűen irányadónak tekinti ehelyütt is. Egyúttal rámutat arra, hogy a mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményei rendszert alkotnak, a közlekedési támogatás annak csak egyik eleme. A rendszernek összességében kell a hátrányos helyzetű csoport esélyegyenlőségét szolgálnia, egyes elemei csak a többire is figyelemmel vizsgálhatók. Amennyiben a rendszer egésze megfelel a szociális ellátás követelményének - s a jelenlegi rendszer végül is kiállja e próbát - alkotmányellenesség nem állapítható meg.
Az indítványokban összehasonlítási alapul vett más hátrányos helyzetű társadalmi csoportok (pl. rokkantnyugdíjasok), valamint az ún. "ép" emberek közlekedési kedvezményei (pl. havi bérlet) pedig más - helyzetükre tekintettel ugyancsak méltánylást érdemlő - szempontokon, vagy egyéb - pl. üzleti - megfontolásokon alapulnak, azokhoz a mozgáskorlátozottak kedvezmény-rendszerének egyik eleme önmagában nem viszonyítható.
4.9. Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak azokat az indítványokat sem, melyek az R. 9. § (1) bekezdésének megsemmisítését arra hivatkozva kérik, hogy az ott felsorolt "dokumentumok" alkotmányellenes szabályozáson alapulnak és így a reájuk alapozott döntés [R. 8. § (1) bek., 11. § (1) bek.] sem lehet alkotmányos.
Az említett "dokumentumok" - így a súlyos mozgáskorlátozottság mértékét minősítő orvosi szakvélemény, a korábbi szerzési támogatás elnyerésének időpontjára vonatkozó nyilatkozat - alkotmányosságáról a fentiekben már állást foglalt az Alkotmánybíróság, s az indítványozók észrevételeit nem találta megalapozottnak. Ezért az R.-ben reájuk történő későbbi hivatkozások alkotmányosságát ismételten nem vizsgálta.
4.10. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R. 15. § (2) bek. e) pontjában, illetőleg a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 22. § (3) bekezdésében foglalt - a szerzési és átalakítási támogatás elbírálásakor előnyben részesíthetők körével kapcsolatos - rendelkezések egymással nem ellentétesek, az R. szabályozása nem diszkriminálja a hadigondozottakat.
Az ezzel kapcsolatos indítványok félreértésen alapulnak. A hadigondozásról szóló törvény ugyanis a hadicselekmények során testi vagy egészségi fogyatkozást szenvedett személyekre - vagyis a hadirokkantakra (Tv. 1. §) - vonatkozóan rendeli el, hogy őket a szerzési támogatás iránti igények kielégítésekor - azonos feltételek fennállása esetén - előnyben kell részesíteni. Az R. idevonatkozó szabálya viszont a honvédelmi kötelezettség teljesítése következtében mozgáskorlátozottá vált személyek tekintetében rendelkezik úgy, hogy az érintetteket - hasonló esetben - előny személyi hatálya tehát eltér egymástól, közöltük nincsen kollízió, s így megalapozottan az sem vethető fel, hogy az R. diszpozitív szabálya "utólag korlátozza a hadirokkantak kedvezményeit."
4.11. Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak azokat az indítványokat sem, amelyek a korábbi e tárgyú jogszabályok hatályon kívül helyezését kifogásolják [R. 21. § (1) bek. a)-b) pont], továbbá az új szabályozást azért támadják, mert az a kedvezmények feltételeinek a kérelem előterjesztése időpontjában való újbóli igazolását (gyakorlatilag a mozgáskorlátozott személyek körülményeinek felülvizsgálatát) rendeli el [R. 21. § (3)-(4) bek.].
Az R. - valamint az azt módosító 158/1996. (X. 25.) Korm. és 225/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet - a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeinek új rendszerét vezette be, a korábbitól eltérő koncepció alapján, a kedvezmények körének és feltételeinek megváltoztatásával. A hatályos szabályozás tartalmának vizsgálatát az Alkotmánybíróság az előzőekben már elvégezte, s alkotmányellenességet nem állapított meg. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor ismételten utal arra, hogy a korábban hatályban volt rendelkezések hatályának visszaállítására nincsen hatásköre.
A kedvezmények iránti igények új szabályozás szerinti elbírálása értelemszerűen megkívánja a feltételek fennállásának újbóli igazolását, melyet az R. jogszerűen (alkotmányosan) köt a kérelem előterjesztésének időpontjához. Ellenkező esetben ugyanis a kérelmezők eltérő feltételek mellett juthatnának azonos kedvezményekhez, ami a diszkrimináció tilalmának alkotmányos elvébe ütközne.
5. Végezetül: az Alkotmánybíróság nem lát okot arra, hogy az Országgyűlést mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség miatt marasztalja el, mert nem alkotott törvényt a Szakmai rehabilitációról és a Foglalkoztatásról (rokkant személyek) szóló Egyezmény (1985. évi 9. tvr.) 6-9. cikkének végrehajtására.
Az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítvány észrevételeivel kapcsolatosan visszautal a jelen határozat indokolása II/2. pontjának ugyanezt a kérdéskört elemző részére, s az ott kifejtett álláspontját -, mely szerint nem alkotmányellenes az, ha a foglalkoztatási rehabilitáció keretében nyújtott ellátások szabályozása nem törvényi szinten történik - a Rokkant Személyekről szóló Egyezmény tekintetében is mérvadónak tekinti.
Budapest, 1997. június 23.
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró