772/B/1997. AB határozat

Érd Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 17/1997. (V. 28.) számú rendelete 10. §-a és 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Érd Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 17/1997. (V. 28.) számú rendelete 10. §-a és 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett Érd Város Önkormányzata Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 17/1997. (V. 28.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 10. §-a és 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. megjelölt rendelkezései indokolatlanul korlátozzák az egy lakásban, illetve ingatlanon tartható kutyák és macskák számát. Az indítványozó kifogásolja, hogy az Ör. nem differenciál kellőképpen az egyes ingatlanok között, így, bár ő nagy területű ingatlannal rendelkezik, az Ör. mégis csak három kutya, illetve öt macska tartását teszi lehetővé. Mindebből következően az indítványozó úgy véli, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései hátrányos megkülönböztetést jelentenek a kutya- és macskatartókra nézve a haszonállatokat és egyéb állatokat tartókkal szemben.

Az indítványozó az Ör. megjelölt rendelkezéseit a magán- és családi életébe való durva beavatkozásnak minősíti, szerinte az Ör. általa támadott rendelkezései emberi méltóságában azért is sértik, mivel befogadott kutyák és macskák védelmére, tartására irányuló tevékenységét lehetetlenné teszik, illetőleg közvetetten negatív tevékenységként tüntetik fel.

II.

Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (...)

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

Az Ör. 10. §-a, valamint 11. § (1) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazza:

"10. § Ebtartás a 26/1996. (VII. 12.) sz. Ök. rendeletben foglaltakon kívül a város egész területén a további feltételekkel megengedett

- többlakásos épületben külön hatósági engedély nélkül lakásonként 1 kutya tartható,

- a kutya tartását a jegyző megtilthatja, ha ezt a lakók legalább fele írásban kezdeményezi,

- a korlátozó rendelkezések nem vonatkoznak a vakvezető ebre, amennyiben szükségességét szakorvos igazolja,

- családi házas ingatlanon a város ebtartási rendeletében előírt szabályok betartása mellett legfeljebb 3 tartható, ennél több eb tartása már tenyészetnek minősül, melyre a 13. § vonatkozik.

11. § (1) Macskatartás a város egész területén az alábbi feltételekkel megengedett

- többlakásos épületben külön hatósági engedély nélkül lakásonként egy macska tartható,

- családi házas ingatlanon az előírt szabályok betartása mellett legfeljebb öt tartható, ennél több macska tartása már tenyészetnek minősül, melyre a 13. § vonatkozik,

- a tulajdonos a szagtalan alomkezelésről köteles gondoskodni."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság rögzítette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 138.] A kutya- és macskatartók, illetőleg a haszonállatot [az Ör. szerint ide tartoznak a nagy gazdasági haszonállatok (szarvasmarha, ló, szamár, öszvér, bivaly), valamint a kis gazdasági haszonállatok (sertés, juh, kecske, strucc)] tartók a tulajdonjog tárgya szerint nem képeznek azonos csoportot, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. vizsgált rendelkezései nem eredményeznek alkotmányosan megengedhetetlen megkülönböztetést. Az Ör. megalkotásának indoka ugyanis az Ör. praeambu-luma szerint többek között az volt, hogy a jogalkotó a mező- és kertvárosok hagyományaira tekintettel az állattartás kialakult hagyományait figyelembe véve kijelölje az állattartásra alkalmas, illetőleg arra fel nem használható területeket, továbbá meghatározza az állattartással kapcsolatos legfontosabb szabályokat, egészségügyi, állat-egészségügyi és környezethigiéniai követelményeket.

2. A tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban először kifejtettek szerint - alapvető jog. (ABH 1991, 27., 30.)

Az Alkotmánybíróság döntéseiben következetesen hangsúlyozta, hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a tulajdonosnak joga gyakorlása során tekintettel kell lennie mások jogaira, jogos érdekeire. A tulajdonhoz való jog mint alapjog korlátozása alkotmányos, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos cél más módon nem érhető el és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával. [58/1994. (XII. 14.) AB határozat, ABH 1994, 334., 338.]

A tulajdonjog tartalmát és védelmét a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) X. fejezete részletesen szabályozza, és e rendelkezések keretet adnak azoknak az egyéb jogszabályoknak is, amelyek közérdek vagy jogos magánérdek érvényesülését a tulajdon szabadságával szemben lehetővé teszik. (285/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 827., 828.)

Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.

Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373., 379., 380., 381.]

3. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben az Ör. által alkalmazott tulajdoni (lakáshasználati) korlátozás közérdekűségét és arányosságát vizsgálta. A korlátozás közérdekűségét vizsgálva az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány alapján a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása kiterjed arra, hogy az önkormányzat közvetlenül szabályozzon olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket magasabb szintű jogszabály nem szabályozott. [23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABK 2000. június-július, 219., 220.]

Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában már megállapította: "önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra." (ABH 1998, 155.)

A helyi önkormányzat az Ör. vizsgált rendelkezéseit a köz érdekében a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme, a későbbi jogviták elkerülése céljából alkotta meg. A lakók közötti jogviták megelőzése érdekében alkotott szabályok évszázadok óta a helyi szabályrendeletek hagyományos szabályozási tárgykörébe tartoznak. Az Ör. olyan magatartási szabályokat ír elő a kutyatartók számára, amelyek rendeltetése az, hogy az állattartás mások, a szomszédos lakások lakóinak, a közterületen tartózkodó polgároknak a nyugalmát, biztonságát, egészségét, testi épségét ne veszélyeztesse.

A közérdekűség hagyományos tartalma változik aszerint is, hogy az alatt a közvetlenül más magánszemélyek javára szóló közcélú tulajdonkorlátozást is érteni kell. Az Ör. vizsgált rendelkezései a szomszédos lakások, ingatlanok tulajdonosai tulajdonhoz (zavartalan lakáshasználathoz) való joga garantálása érdekében állapítanak meg korlátozást.

A helyi önkormányzati rendelet jogszabály, amely az önkormányzat illetékességi területén belül mindenkire kötelező. Hatálya alól eleve kivett szervek, tárgyak és személyek nincsenek, maga a rendelet azonban korlátozhatja saját tárgyi, területi és személyi hatályát. A differenciált szabályozás - például az, hogy az önkormányzat miként maximálja az egy lakásban, illetve a családi házas ingatlan esetében a tartható kutyák és macskák, továbbá más állatok mennyiségét - azonban a törvények keretei között a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik.

A helyi önkormányzatnak - az állattartást szabályozó rendelete megalkotásakor - tehát figyelemmel kell lennie jogalkotói hatáskörét korlátozó törvényi rendelkezésekre, továbbá a lakóépületek sajátosságaira, a lakások nagyságára, az érintett személyek körére, esetleges tulajdonosi minőségükre és arra, hogy az állattartás adott esetben valóban veszélyezteti-e a lakóközösség tagjainak békés együttélését. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 10. §-a, valamint 11. § (2) bekezdése azzal, hogy többlakásos épületben lakásonként egy-egy kutya, illetve macska, illetőleg családi házas ingatlanon három kutya, illetve öt macska tartását teszi lehetővé, ezáltal maximálja a tartható kutyák és macskák számát, ésszerű indokok alapján álló, arányos tulajdoni korlátozást jelent. A vizsgált önkormányzati norma az indítványozó álláspontjával szemben nem zárja ki azt, hogy családi házas ingatlanon az Ör. érintett rendelkezéseiben meghatározottnál több kutya, illetve macska tartására kerüljön sor, ehhez azonban - figyelemmel többek között a közegészségügyi, állat-egészségügyi szempontokra - külön engedély beszerzését szabja feltételül. E szabályozással az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jogalkotó kellően körültekintő jogi szabályozást teremtett.

4. Az indítványozó az Ör. vizsgált rendelkezéseit az Alkotmány 54. §-ára hivatkozással is támadja. Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. "általános személyiségi jog" egyik megfogalmazásának tekinti. Ez az általános személyiségi jog "anyajog"-nak minősül, olyan szubszidiárius alapjognak tehát, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind pedig a bíróságok minden olyan esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának a védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 44-1 Az indítványozó által felhívott egyes rendelkezések és az Alkotmány 54. §-a között azonban nincs szoros és alkotmányossági szempontból is közvetlenül értékelhető kapcsolat, így alapjogi sérelem sem állapítható meg.

Nem állítható ugyanis az, hogy az Ör. indítványozó által megjelölt bármelyik rendelkezése is sértené az emberek emberi méltósághoz fűződő veleszületett jogát.

Az indítványozó azon érve sem helytálló, amellyel a magán- és családi életébe való megengedhetetlen beavatkozásnak minősíti az Ör. támadott rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság az Ör. vizsgálata során az Európai Emberi Jogi Bíróság és Bizottság gyakorlatára is kiterjedő jog-összehasonlító elemzést végzett. Ebben a tekintetben az Alkotmánybíróság osztja a strasbourgi szervek álláspontját, amely szerint a magánszféra védelme nem terjed ki az állattartásra.

A strasbourgi Európai Emberi Jogi Bizottság az állattartás kérdésével egy 1974-es ügy kapcsán foglalkozott, amelynek során azt vizsgálta, hogy az egyénnek az állatok tartásához fűződő érdekét védelemben részesíti-e az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménynek (a továbbiakban: Egyezmény) a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogot biztosító 8. cikke. A 8. cikk alapján:

1. Mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák.

2. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges.

A Bizottság e döntésében megállapította, hogy a magánélet tiszteletben tartásához való jog nem csupán a magánszféra védelmét jelenti, hanem magában foglalja a más személyekkel való kapcsolat kiépítéséhez és annak fenntartásához való jogot, amelyet azonban a Bizottság nem tart olyan jogosultságnak, amely kiterjedne a személyt körülvevő minden élőlényre. Ennek következményeképp, az Egyezmény 8. cikkének védelmét nem terjesztette ki az egyén állattartáshoz fűződő érdekeinek védelmére, az állatok tartása ugyanis, vélekedett a Bizottság, nem tartozik a magánélet fogalmi körébe. (6825/74. számú kérelem, Dec. 15. 5. 76., D. R. 5, 86. o.)

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állattartás nem áll a magánszférához való jog alkotmányi védelme alatt.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsernmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2000. október 30.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

előadó alkotmánybíró