1116/B/2008. AB határozat

a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 4. § (2) és (3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítása tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 4. § (2) és (3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozók a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) módosításáról szóló 2008. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Tftm.) rendelkezéseinek - a korábbi szabályozás hatályának fenntartása melletti - megsemmisítését kérik az Alkotmánybíróságtól. Alkotmányellenesnek tartják a módosító törvény azon rendelkezését, amely szerint termőföld tulajdonjogát csere jogcímén akkor lehet megszerezni, ha a csere tárgyát képező egyik földrészlet az azt megszerző cserepartnernek már a tulajdonában álló földrészletével azonos településen fekszik, vagy a cserepartnerek egyikének bejelentett lakóhelye azon a településen van, amely település közigazgatási területén fekszik a csere címén általa megszerzendő földrész let.

Az indítványozók álláspontja szerint a jogbiztonság sérelmét eredményezi az a körülmény, hogy a korábban földtulajdont szerzők nem számíthattak a támadott jogszabályhely által bevezetett korlátozásra, illetve hivatkoznak arra is, hogy a módosítás az állampolgárokat fiktív lakóhelyek bejelentésére készteti.

Nézetük szerint a tulajdonjog, illetve a rendelkezési jog korlátozása a támadott jogszabály kapcsán olyan mértékű korlátozást szenved, amely nincs arányban az állam birtokpolitikájával, az elérni kívánt azon céllal, hogy a termőföldek tulajdonosi köre csökkenjen, és így a tulajdonosok hatékonyabb gazdálkodást tudjanak megvalósítani. A korlátozással elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya nem áll összhangban, nem arányos, a támadott jogszabály a tulajdonnal való rendelkezés kiüresítésére, a szerződési szabadság ellehe-tetlenítésére vezet.

Az indítványozók a jogállamiság sérelmét állítva hivatkoznak még arra, hogy a támadott jogszabály ellentétben áll a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) több rendelkezésével is.

Az Alkotmányellenességet illetően a beadvány hivatkozik az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 8. §-a, 9. §-a, 13. § (1) bekezdése, valamint - az indítvány benyújtásakor hatályban volt - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény sérelmére.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jog ál lam."

"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

2. A Tftm. rendelkezései:

"1. § A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) 4. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:

"4. § (1) E fejezet alkalmazása szempontjából tulajdonszerzésnek kell tekinteni a termőföld tulajdonjogának - ideértve a részarányként meghatározott tulajdont is - bármilyen jogcímen (szerzésmódon) történő megszerzését, kivéve a törvényes örökléssel, az elbirtoklással, ráépítéssel, kisajátítással és a kárpótlási célú árverés során történő tulajdonszerzést.

(2) Termőföld tulajdonjogát csere jogcímén akkor lehet megszerezni, ha a csereszerződésben a felek termőföld tulajdonjogának kölcsönös átruházására vállalnak kötelezettséget, és

a)a csere tárgyát képező egyik földrészlet az azt megszerző cserepartnernek már a tulajdonában álló földrészletével azonos településen fekszik, vagy

b)a cserepartnerek egyikének bejelentett lakóhelye azon a településen van, amely település közigazgatási területén fekszik a csere címén általa megszerzendő földrész let.

(3) Termőföld tulajdonjogát ajándékozás jogcímén - a 6. § (2) bekezdésében foglaltakon túl - közeli hozzátartozók [Ptk. 685. § b) pont], továbbá közalapítvány, önkormányzat és a Magyar Állam javára lehet átruházni."

2. § E törvény a kihirdetést követő második hónap első napján lép hatályba."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítványozók kérelme arra irányul, hogy "az Alkotmánybíróság semmisítse meg a 2008. évi XXXVI. törvény rendelkezéseit, hatályában fenntartva az 1994. évi LV. tv. 4. §-át". A Tftm. valójában a (2) és (3) bekezdéssel egészítette ki a Tft. korábbi 4. §-át, amely addig csak a módosítás folytán (1) bekezdésben foglaltakat tartalmazta.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg". [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 977.] Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálatot a Tft.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos 4. § (2) és (3) bekezdései tekintetében végezte el.

2. A Ptk. 378. §-a szerint ha a szerződő felek dolgok tulajdonának kölcsönös átruházására vállalnak kötelezettséget, az adásvétel szabályait kell megfelelően alkalmazni. Ebben az esetben mindegyik fél eladó a saját szolgáltatása, és vevő a másik fél szolgáltatása tekintetében. A csereszerződés - közvetetett - tárgya tehát bármely dolog lehet, a szerződés dolgok, ingó vagy ingatlan tulajdonjogának kölcsönös átruházására irányul.

A Tft. 10. § (1) bekezdése alapján termőföld vagy tanya eladása esetén - ha törvény másként nem rendelkezik - az alábbi sorrendben elővásárlási jog illeti meg:

a) a Magyar Államot a Nemzeti Földalapról szóló törvényben foglaltak szerint;

b) a helyben lakó haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt;

c) a helyben lakó szomszédot;

d) a helyben lakót;

e) haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt.

A Tftm. javaslatának indoklása szerint a termőföldek és ingó vagyontárgyak közötti csereügyletek, és termőföldet érintő ajándékozási szerződések kapcsán felmerülhet, hogy a felek magatartása az elővásárlási jogra vonatkozó szabályok kijátszására irányul. Ezen földspekulációs törekvések elsősorban azokban az esetekben szembetűnők, amikor kisebb értékű tartós fogyasztási cikk ellenében történik termőföldszerzés, illetve a felek között fennálló rokonsági, érzelmi viszony hiányában kerül sor ingyenesen a termőföld tulajdonjogának átruházására. (...) A felek a csere és az ajándékozás esetében azért tudják megkerülni Tft.-ben foglalt elővásárlási jog gyakorlására vonatkozó rendelkezéseket, mert a hatályos szabályozás alapján az elővásárlási jog kizárólag az adás-vétel során alkalmazható. A csere és az ajándékozás vonatkozásában ezen jogintézmény nem jöhet szóba. Amennyiben tehát a termőföld egészének tulajdonjogát, illetve tulajdoni hányadát csere, illetve ajándékozás jogcímén szerzik meg, az elővásárlásra jogosult személyek nem élhetnek az elővásárlási jogukkal, mert az elővásárlási jog csak adás-vétel esetében, a - polgármesteri hivatal hirdetőtáblájára kifüggesztett - vételi ajánlat alapján gyakorolható. A törvényjavaslat szerint a termőföldet érintő csere érvényességi feltétele lenne, hogy a csereszerződés kizárólag termőföldek kölcsönös átruházására irányuljon, úgy, hogy a csere birtokösszevonást valósítson meg, avagy a helybenlakó személy földszerzését eredményezze.

3. A földtulajdon sajátos természeti és vagyoni jellemzőire korábbi határozatában már utalt az Alkotmánybíróság. Hangsúlyozta, hogy a föld - más természeti erőforrásokhoz hasonlóan - korlátozott mértékben áll rendelkezésre, nem szaporítható és mással nem helyettesíthető. A "termőföld véges jószág, a rá vonatkozó tulajdon szociális kötöttségei szükségképpen kapcsolódnak az állaghoz, a területi kiterjedtséghez és az értékhez". [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.] A termőföldnek egy országon belüli mennyisége adott, az nem növelhető. A rendelkezésre álló föld viszont korlátlan ideig használható, nem amortizálódik. Mindezek a körülmények indokolhatják a földtulajdonosok termőfölddel való rendelkezési jogát korlátozó közérdekű beavatkozást. Az Alkotmánybíróság mindaddig közérdekű célként fogadja el a Kormány és az Országgyűlés földbirtok-politikai célkitűzéseinek az érvényesítését, ameddig azok az Alkotmány keretei között maradnak: fogalmilag és nyilvánvalóan nem zárják ki a piacgazdaság létét, és tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indok nélkül nem korlátoznak egyéb jogot. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.]

Korábbi határozataiban az Alkotmánybíróság már vizsgálta a termőföldre vonatkozóan törvény által biztosított elővásárlási jog alkotmányosságát. Megállapította, hogy az elővásárlási jog jogszabályban történő biztosítása mind a tulajdonos, mind a szerző fél szerződési szabadságát korlátozza. Az Alkotmány 9. §-a védelmi körébe tartozó szerződési szabadság a tulajdonos számára a tulajdonjogból fakadó rendelkezési jog egyik megvalósulása. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az elővásárlási jog tartalmilag a tulajdonost megillető rendelkezési jog korlátozását jelenti. Ez a korlátozás a vevőválasztási szabadságot érinti, és ezt is csak abban az esetben, ha az elővásárlásra jogosult a vevő ajánlatáéval azonos tartalommal és feltételekkel kész a tulajdonossal szerződést kötni. [Először lásd 18/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 110, 112.] Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy "az állam birtokpolitikájának megvalósítása érdekében indokolt az elővásárlási jog megállapítása. Termőföld vagy tanya eladása esetében a jogszabály által megállapított elővásárlási jog biztosítása olyan közérdekű intézkedés, amelynek célja a termőföld eljuttatása az azt használókhoz, a termőföldet hivatásszerűen művelőkhöz. A Termőföldtörvény ezért elsősorban a földet megművelő használókat részesíti előnyben, másodsorban, a helyben lakók körében előnyt élveznek a családi vállalkozók, a nyilvántartási számmal rendelkező őstermelők és az egyéni mezőgazdasági vállalkozók. (...) Mindezek miatt a Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdése sem a termőföld tulajdonosa, sem pedig a jogügylet másik oldalán álló, elővásárlási joggal nem rendelkező szerző fél szempontjából nem alkotmánysértő." [39/1992. (VII. 16.) AB határozat, ABH 1992, 235, 239.].

Más határozatában a Nemzeti Földalapról szóló - a 2010. évi LXXXVII. törvény 47. § (1) a) pontjával hatályon kívül helyezett - 2001. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Földalaptörvény) azon rendelkezésének alkotmányosságát vizsgálta, amely a termőföld vagy tanya részben, illetve egészben ingyenesen történő átruházása esetében az állam számára elővásárlási joghoz hasonlatosan gyakorolható "előszerzési" jogot biztosított az állam számára. A rendelkezés alkotmányosságát a szerződési szabadság és a tulajdonjoghoz kapcsolódó rendelkezési jog összefüggésében is vizsgálta az Alkotmánybíróság. A határozat utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában (ABH 1994, 197.) alkotmányosnak minősítette azt, a termőföldpiac szabad működését erősen korlátozó szabályt, amely a jogi személyeket és a jogi személyiség nélküli más szervezeteket kizárta a termőföldszerzésből. Megállapította, hogy annak legitim indoka a tulajdonszerzési tilalmak (a belföldiek számára birtokmaximumot szabott a törvény, a külföldiek számára nem tette lehetővé a termőföldszerzést) kijátszásának a megelőzése. A Földalaptörvény értelmében vett állami "előszerzési" jog biztosításának a célja szintén a törvényi szabályok megkerülésének a megakadályozása. A jogalanyok elrettentése attól, hogy színlelt ajándékozási szerződésekkel próbálják kijátszani a Földalaptörvény és a Tft. rendelkezéseiben foglalt tulajdonszerzési tilalmat. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság - az elővásárlási jog korlátozásához hasonlóan - a termőföld ingyenes átruházása esetén érvényesülő állami "előszerzési" jog alkotmányellenességét [az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 9. § (1) és (2) bekezdése, valamint 13. §-ának összefüggésében] nem találta megállapíthatónak. [7/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006, 181, 206.]

4. Korábbi - idézett - határozataiban tett megállapításait az Alkotmánybíróság jelen ügyben is irányadónak tekinti.

Kétségtelen, hogy a Tft. 4. § (2) bekezdése korlátozza a termőföld tulajdonosának rendelkezési jogát és ezáltal szerződési szabadságát. A korlátozás egyrészt abban áll, hogy a csere tárgya csak termőföld lehet, másrészt a szerződő felek vonatkozásában már fennálló tulajdoni, illetve lakóhelyi korlátozást tartalmaz. Mindezen korlátozások célja azonban - nem pusztán a Tftm. javaslatának indokolása, hanem jogi-dogmatikai értelemben is - a Tft. 10. §-ában szabályozott, és az Alkotmánybíróság által alkotmányossági szempontból nem kifogásolt elővásárlási jog megkerülésének (kijátszásának) megakadályozása. A kitűzött - alkotmányos - cél elérése érdekében alkalmazott korlátozás aránytalannak sem tekinthető; a Tft. támadott rendelkezései által állított korlátok semmivel sem jelentik a rendelkezési jog és a szerződési szabadság erőteljesebb korlátozását, mint a különböző jogosultak számára biztosított elővásárlási jog, melyeket az Alkotmánybíróság a jelen határozat III. részének 3. pontjában hivatkozott határozataiban nem talált alkotmányellenesnek.

A Tft. 4. § (3) bekezdésében szabályozott ajándékozási korlátozás alkotmányellenességére vonatkozóan az indítványozók külön érvelést nem terjesztettek elő, így az Alkotmánybíróság a Tft. 4. § (2) bekezdésével összefüggésben a fentiekben írott indokolását ebben a vonatkozásban is irányadónak tekinti.

5. Az indítványozók álláspontja szerint a Tft. támadott rendelkezései ellentétesek a Ptk. több rendelkezésével, amely körülmény ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már elvi éllel mutatott rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például, ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának. (...) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. [35/1991. (VI. 20.) AB határozat ABH 1991, 175, 176.]

Mivel a kollízió mibenlétére vonatkozóan az indítvány semmiféle érvelést nem tartalmaz, ezért ezt az Alkotmánybíróság érdemben nem vizsgálta.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tft. 4. § (2) és (3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.

Budapest, 2011. május 30.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság helyettes elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró