7/2006. (II. 22.) AB határozat

a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény, a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet, a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény, a családi gazdaságok létrehozásáról, nyilvántartásba vételéről, működtetéséről, a kiemelt támogatásukról szóló 326/2001. (XII. 30.) Kormány rendelet, a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet, a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény, a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól szóló 17/2002. (II. 18.) Korm. rendelet, a birtokpolitika elveiről szóló 1010/2002. (II. 1.) Korm. határozat és a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításával összefüggő feladatokról szóló 1043/2002. (V. 4.) Korm. határozat egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában - dr. Balogh Elemér, dr. Kovács Péter és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 8. § (3) bekezdése, valamint a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 4. § (1) bekezdés p) pontja alkotmányellenes, ezért azokat a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 25. § (6) és (7) bekezdéseinek; a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 3. § h), i) pont 4. alpontjának, k) és m) pontjainak, 10. § (1) bekezdésének és 21. § (1) bekezdésének, 25/A. § (6) bekezdésének, 25/D. § (3) bekezdésének és 90. § (1) bekezdés g) pontjának, valamint (2) bekezdés b) pontjának; a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 8. § (1) és (4) bekezdéseinek; a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény 18. § (4) bekezdésének; továbbá a családi gazdaságok létrehozásáról, nyilvántartásba vételéről, működtetéséről, valamint kiemelttámogatásukról szóló 326/2001. (XII. 30.) Kormány rendelet 4. § (2) bekezdés a) pontjának és 5. § (2) bekezdés b) pontjának, továbbá a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 4. § második mondatának és 6. § (1) bekezdésének az alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 26. § (1) bekezdésével kapcsolatban benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványt elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 12/F. § (4) bekezdés második mondatának, a 2001. évi CXVII. törvény által módosított, az indítvány benyújtásakor hatályban lévő, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 10. §-ának, 13. § (1)-(5) bekezdéseinek és 21. §-ának, a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 2. § (2) bekezdésének, 6. § (1) bekezdés e) pontjának, 13. § (2) bekezdésének és 21. §-ának, továbbá a családi gazdaságok létrehozásáról, nyilvántartásba vételéről, működtetéséről, valamint kiemelt támogatásáról szóló 326/2001. (XII. 30.) Korm. rendelet 10. § (1) bekezdés d) pontjának, a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 8. § második mondatának, a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól szóló 17/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 6. § (3) bekezdésének, végül a birtokpolitika elveiről szóló 1010/2002. (II. 1.) Korm. határozatnak és a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításával összefüggő feladatokról szóló 1043/2002. (V. 4.) Korm. határozatnak az alkotmányossági felülvizsgálatára indult alkotmánybírósági eljárást megszünteti.

5. Az Alkotmánybíróság a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény egészének, a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVIII. törvény 7. § (1) bekezdésének, továbbá a családi gazdaságok létrehozásáról, nyilvántartásba vételéről, működtetéséről, valamint kiemelt támogatásáról szóló 326/2001. (XII. 30.) Korm. rendelet egészének a megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Földalaptörvény), a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt (a továbbiakban: Termőföldtörvény) módosító 2001. évi CXVII. törvény és a 2002. évi XXIII. törvény, valamint a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (a továbbiakban: Földtörvény) módosításáról szóló 2001. évi CXVIII. törvény számos rendelkezése és a családi gazdaságok létrehozásáról, nyilvántartásba vételéről, működtetéséről, valamint kiemelt támogatásáról szóló 326/2001. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.1.), továbbá a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.) és a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól szóló 17/2002. (II. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.3.), valamint a birtokpolitika elveiről szóló 1010/2002. (II. 1.) Korm. határozat (a továbbiakban: H.1.) és a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításával összefüggő feladatokról szóló 1043/2002. (V. 4.) Korm. határozat (a továbbiakban: H.2.) alkotmányellenességének a megállapítására.

Az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményező indítványozók a termőföld kisajátítására, a családi gazdaságra, illetve a családi gazdálkodókra vonatkozó rendelkezéseket sérelmezték, és az elővásárlási és előhaszonbérleti jog jogosultjainak a termőföldtörvényben szabályozott sorrendjét, valamint az állam "előszerzési" jogára vonatkozó szabályokat kifogásolták. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

2.1. Az indítványozók a Földalaptörvény számos rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát kérték beadványukban. Álláspontjuk szerint a Földalaptörvény 2. § (2) bekezdése sérti a jogbiztonságot azáltal, hogy a birtokpolitikai elveket nem törvény, hanem kormányhatározat szabályozza.

2.2. A tulajdonhoz való jogra, a piacgazdaságra és a diszkrimináció-tilalomra hivatkozva kérték megsemmisíteni a 6. § (1) bekezdésének azt a részét, amely alapján a Nemzeti Földalap tulajdonába kerülnek azok a földek, amelyek az aranykorona hiány pótlását követően megmaradtak, illetve amelyek nem tartoztak egyik földalapba sem. Az indítványozók álláspontja szerint aránytalan szankció az "államosítás" arra az esetre, ha a szövetkezet elmulasztotta volna a maradvány földterületek magántulajdonba adását. Ezen túl tulajdonelvonás történik, mert a magántulajdonosok (a szövetkezetek akkori tagjai, azok, akiknek tagsági viszonya korábban valamilyen oknál fogva megszűnt, illetve a kárpótlásra jogosultak) joggal bízhattak tulajdonuk megszerzésében. A magántulajdon "államosítására" kerül tehát sor a Földalaptörvény 6. § (1) bekezdése alapján, anélkül, hogy a törvény kisajátítási eljárást rendelt volna el. Ezzel kapcsolatban kérték az indítványozók a Földtörvény módosításáról szóló 2001. évi CXVIII. törvény 7. § (2) bekezdése a) pontjának megsemmisítését is, mert az álláspontjuk szerint a szövetkezeti tulajdon elvonását valósítja meg.

2.3. A Földalaptörvény 8. § (1) bekezdése elővásárlási jogot biztosít az állam számára a Termőföldtörvény szerinti sorrendben. E rendelkezés az indítványok szerint sérti a tulajdonhoz való jogot, a magyar állam ugyanis a forgalmi viszonyokban "nem gazdasági szereplőként, hanem a közhatalom birtokosaként van jelen". A Nemzeti Földalapkezelő Szervezet (a továbbiakban: NFA) ugyanis, amely az elővásárlási jogot az állam képviseletében gyakorolja, nem a piac elvei szerint működő gazdasági társaság, hanem "meghatározott privilégiummal rendelkező és a többi piaci szereplő magatartását befolyásoló képződmény"-vélik az indítványozók.

2.4. Az indítványozók a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdését is támadták, amely alapján az államot megillető elővásárlási jog a termőföld és tanya ingyenes átruházása esetén is gyakorolható, ha az átruházás nem közeli hozzátartozó javára történt. Az indítványozók szerint a földtulajdonos, bár megválaszthatja, hogy kinek ajándékozza el földjét, ha az ajándékozott nem a hozzátartozója, akkor az állam "beléphet" az ajándékozási szerződésbe, ezáltal az ajándékozási szándék, és így a tulajdonos rendelkezési joga sérelmet szenved. Az ajándékozott részére nyújtandó kártalanítási összeg viszont meg sem közelíti a földből a szakszerű gazdálkodás folytatásával nyerhető hasznot.

2.5. Több indítványozó kifogásolta a 8. § (3) bekezdést is, amely alapján az állam a tulajdonszerzéstől számított három éven belül kisajátíthatja a 2002. január elsejét követően vásárolt termőföldet, ha az nem a termőföldtörvényben meghatározott elővásárlásra jogosult tulajdonába került. Az indítványozó ezzel kapcsolatban a Földalaptörvény 22. § (2) bekezdésének d) pontját is sérelmezi, ez ugyanis módosítja a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendeletet akképpen, hogy lehetővé teszi az ingatlan kisajátítását a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek a kielégítése, valamint a spekulációs törekvések visszaszorítása érdekében. Az indítványok szerint ez ellentétes az Alkotmány 2. § (1), 8. § (2), 9. § (1) és 13. § (1) és (2) bekezdéseivel, és sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Az indítványozók szerint nem felel meg a "kivételesség" Alkotmányba foglalt követelményének az az előírás, amely általánosan teszi lehetővé a termőföldek kisajátítását, és nem tekinthető "közérdeknek" a helyben lakók és a családi gazdaságok termőföld szükségleteinek a kielégítése. A diszkrimináció tilalmát sértőnek tartják a kérelmezők, hogy a Termőföldtörvény szerinti elővásárlásra jogosultak általi termőföldvétel esetében nem ad lehetőséget a törvény a kisajátításra. Az indítványozók szerint a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése önkényesen tesz különbséget a 2002. január elseje előtt és után vásárolt termőföldek között, előnyösebb helyzetbe hozva a korábban termőföldet vásárlókat. Ezen túl a jogbiztonságot sértőnek vélik, hogy a három éves határidő hosszú ideig bizonytalanságban tartja a termőföldet megszerző új tulajdonost.

2.6. Egy indítványozó a Földalaptörvénynek az indítványbenyújtásakorhatályos 13. § (2) bekezdését támadta, mondván a jogbiztonságot sérti, hogy az e bekezdésben foglalt "első sorban" kitétel lehetővé teszi "a földrészletek hasznosítását tetszés szerint kiválasztott vevők számára".

2.7. Ugyanezen indítványozó szerint jogbiztonságot sértő a Földalaptörvény 21. §-a is, amely felhatalmazást ad a Kormány részére az NFA vagyonkezelése, hasznosítása részletes szabályainak a megalkotására. E rendelkezés alapján kérte egy másik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását, mondván, a Kormány nem tett eleget a Földalaptörvény 21. §-ában foglaltaknak, mivel nem alkotott rendeletet az NFA-hoz tartozó termőföldvagyon nyilvántartására, vagyonkezelésére és hasznosítására.

3.1. Az indítványozók a Termőföldtörvény több szakaszát is támadták alkotmánybírósági beadványukban.

Jogbiztonságot sértőnek és az Alkotmány 15. §-ába ütközőnek találták a "családi gazdaság" és a "helyben lakó" Termőföldtörvény 3. § h) és m) pontjaiban adott definícióját, és diszkriminatívnak a 3. § i) pont 4. feltételét, amely alapján az lehet családi gazdálkodó, akinek a bejelentett állandó lakóhelye legalább három éve a családi gazdaság központjaként megjelölt településen van. Az indítványozók szerint e megszorításnak nincs ésszerű indoka és korlátozza a fiatalok gazdálkodási lehetőségét. E rendelkezés és a 3. § m) pontja olyan feltételeket tartalmaz, vélik az indítványozók, amelyek indokolatlanul akadályozzák a tulajdonost tulajdonának elidegenítésében.

Az indítványok jogbiztonságot sértőnek tartják a mezőgazdasági tevékenységnek a Termőföldtörvény 3. § k) pontjában foglalt definícióját is, amiért az nem felel meg a mezőgazdasági tevékenység KSH által azonosítható besorolásának.

Egy alkotmányjogi panasznak nevezett, de valójában utólagos normakontrollra irányuló indítvány azt sérelmezi, hogy a családi gazdaság formában való működést csak több személynek engedi meg a Termőföldtörvény, és az indítványozó egy személyben nem lehet családi gazdálkodó. Emellett, az indítványozó az alkotmányellenesnek tartott jogalkalmazói gyakorlat megváltoztatása érdekében kezdeményezte a Termőföldtörvény 3. § h), i) és j) pontjait értelmező joggyakorlat alkotmányossági vizsgálatát.

3.2. A Termőföldtörvény 10. §-ába foglalt elővásárlási sorrendet és a 21. § által megállapított előhaszonbérleti sorrendet kifogásolta több indítványozó. Álláspontjuk szerint az elővásárlási jog biztosításának nincs olyan ésszerű indoka, amely a szerződési szabadság ilyen mérvű korlátozását tenné szükségessé. Emellett, véleményük szerint a tulajdonhoz való jogot is aránytalanul korlátozza az elővásárlási jog, a termőföld művelési ág szerinti hasznosításának ugyanis nem ez a jogintézmény az elsődleges eszköze, és nincs arra biztosíték, hogy az elővásárlásra jogosult ténylegesen meg is műveli a földet, hiszen a Termőföldtörvény kizárólag a családi gazdálkodó esetében írja elő feltételként, hogy a gazdálkodónak mezőgazdasági termelőnek kell lennie. A tulajdonhoz való jogot sértőnek tartják az indítványozók a helyben lakó szomszéd, illetve a helyben lakó részére biztosított elővásárlási, előhaszonbérleti jogot is. Az előhaszonbérlet esetében a tulajdonjog sérelme még nyilvánvalóbb, mint az elővásárlás esetében, írják az indítványozók, a haszonbérlet során ugyanis a bérlő kiválasztása bizalmi kérdés. A tulajdonos elemi érdeke, hogy a haszonbérlő megtegyen minden szükséges intézkedést a föld termőképességének a megtartása érdekében. Különösen sérelmesnek tartják az indítványozók, hogy az NFA az elővásárlási, előhaszonbérleti sorrendben megelőzi a ténylegesen mezőgazdasági tevékenységet folytató haszonbérlőket, felesbérlőket, részesművelőket. Ez a szabály az utóbbiak vállalkozáshoz való jogát sérti - vélik a beadványt benyújtók.

Az elővásárlás és az előhaszonbérlet sorrendjét megállapító szabályt az indítványozók a diszkrimináció tilalmába ütközőnek tartják, a jogalkotó ugyanis "a családi gazdálkodó elővásárlási jogát és előhaszonbérleti jogosultságát a közös háztartásban élő családtag elé helyezte". Ehhez kapcsolódóan támadja a Termőföldtörvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény 18. § (4) bekezdését az indítványozók egyike, mondván, a "privilegizált helyzethez elég a családi vállalkozóvá válás ígérete".

3.3. A kérelmezők szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sértőek és az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe ütközőek a Termőföldtörvény 13. § (1)-(5) bekezdései. Az indítvány benyújtásakor hatályban lévő jogi szabályozás alapján az NFA mint haszonbérbe adó ötven évre szóló haszonbérleti szerződést köthetett, más földtulajdonos viszont csak tíz évre szólót.

3.4. A Termőföldtörvény 25/A. § (6) bekezdése alapján a földhasználati szerződés bejelentésének elmulasztása a szerződés érvénytelenségét vonja maga után. Az indítványozók szerint e szabály sérti a jogállamiság alkotmányos elvét, aránytalan szankciót rendel ugyanis e mulasztáshoz. Az egyik indítványozó az e rendelkezésre visszautaló 25/D. § (3) bekezdést is alkotmánysértőnek tartja.

3.5. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést lát a kérelmezők egyike abban, hogy az Országgyűlés mindeddig nem alkotta meg a Termőföldtörvény 26. § (1) bekezdésében előírt birtokrendezési törvényt.

3.6. Egy másik indítványozó pedig a jogbiztonságot sértőnek tartja a Termőföldtörvény 90. § (1) bekezdés g) pontját, amely felhatalmazást ad a Kormány számára, hogy rendelettel állapítsa meg a családi gazdaságok létrehozására, nyilvántartásba vételére és működésére vonatkozó anyagi és eljárási szabályokat. Az indítványban foglaltak szerint a Termőföldtörvény a családi gazdálkodó fogalmának meghatározásán túl a családi gazdaságról érdemi rendelkezést nem tartalmaz, "ezért alkotmányosan megengedhetetlen végrehajtási jogszabályra bízni a jogintézmény voltaképpeni teljes szabályozását". Ugyanezt a kifogást fogalmazza meg a kérelmező a Termőföldtörvény 90. § (2) bekezdés b) pontja vonatkozásában, amely felhatalmazást ad a szaktárca minisztere számára, hogy a földminősítés részletes szabályait rendeletben szabályozza.

4.1. Néhány indítványozó a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába ütközőnek tartja a Földtörvény indítvány benyújtásakor hatályban volt 12/F. § (4) bekezdés második mondatát, amely szerint az osztatlan közös tulajdon megosztását lehetőség szerint a földrészlet legjobb minőségű területrészén kellett kezdeni. Az indítványozó szerint e szabály következtében hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik a megosztást nem kérték vagy kérhették. Az indítványozók egyike az Alkotmánybíróságtól jogtechnikai okokból kérte a 12/F. § egészének a megsemmisítését és meghatározta e szakasz egyes bekezdéseinek szerinte helyes sorrendjét. Ugyanezen indítványozó a jogállamiságot sértőnek tartja, hogy ha a tulajdonostársak közötti egyezség hiányában sorsolás dönt a kiosztás sorrendjéről, akkor a sorsolás ellen a körzeti földhivatalnál a megyei földhivatalhoz címzett kifogás nyújtható be. A problémát abban látja az indítványozó, hogy e kifogás elutasítását követően nincs további jogorvoslati lehetőség.

4.2. Végül konkrét alkotmányjogi indok nélkül sérelmezi az indítványozó a Földtörvényt módosító 2001. évi CXVIII. törvény 7. § (1) bekezdését, mondván, "nem vihető keresztül, hogy a törvény 7. §-a csak a földkiadásokkal kapcsolatos, el nem bírált ügyekre terjeszti ki a hatályát".

5. Egyes indítványozók az R.1. egészének, más indítványozók csupán e rendelet 10. § (1) bekezdés d) pontjának a megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Több kérelmező diszkriminatívnak, a jogállamiságot sértőnek és az egyesülési szabadságba ütközőnek tartja, hogy a családi gazdálkodó csak akkor jogosult a támogatás igénybevételére, ha rendelkezik a Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Szövetsége ajánlásával. Az Alkotmánybírósághoz utóbb érkezett beadványok az R. 1. azon előírásait támadják, amelyek szerint a családi gazdaság csak akkor vehető nyilvántartásba, ha a családi gazdálkodó nyilatkozik arról, hogy élethivatásszerűen végez mezőgazdasági tevékenységet, továbbá a családi gazdaságot törlik a nyilvántartásból, ha az előbbi kötelezettséget a családi gazdálkodó 2005. január elsejéig nem teljesítette [4. § (2) bekezdés a) pont, 5. § (2) bekezdés b) pont]. Az indítványozó szerint ez az előírás túlzott mértékben korlátozza a családi gazdálkodók vállalkozási szabadságát, és hátrányos helyzetbe hozza őket a mezőgazdasági termelőkhöz képest, akikkel különben mind adózási, mind támogatási szempontból azonos elbírálás alá esnek.

6. Az R.2. 4. § második mondatában található "rangsor" kifejezést sérelmezte az indítványozók egyike. Álláspontja szerint sérti a normavilágosság követelményét, hogy e rendelet nem a Termőföldtörvény által használt "sorrend" kifejezést használja. Ez okból kérte az indítványozó az R.2.6. § (1) bekezdésének a megsemmisítését is.

Több kérelmező kifogásolta az R.2. 8. § második mondatát, amely szerint az R.2. rendelkezéseit a földhivatalhoz 2002. február 22-től benyújtott kérelmek esetében kell alkalmazni.

7. Az R.3. indítvány benyújtásakor hatályos 6. § (3) bekezdése alapján az NFA, ha a vagyonkezelésében lévő föld hasznosításával általa megbízott a szerződésben vállalt kötelezettségét nem teljesíti, a szükséges feladatok elvégzésével a Növény- és Talajvédelmi Szolgálatot bízza meg. Az egyik indítványozó szerint e rendelkezés előnyben részesíti a Növény- és Talajvédelmi Szolgálatot más gazdasági szereplőkhöz képest, és ezzel a tulajdoni formák egyenrangúságának alkotmányos követelményét és a diszkrimináció tilalmát sérti.

8. Végül számos indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a H.1. és a H.2. megsemmisítését, továbbá a támadott jogszabályi rendelkezések pontos megjelölése nélkül kérte néhány indítványozó a Földalaptörvény és az R.1. egészének a megsemmisítését.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, valamint az igazságügyi minisztert.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítványok által érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikusjogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. A Földalaptörvénynek, a Termőföldtörvénynek és a Földtörvénynek az indítványozók által sérelmezett, az indítványok elbírálásakor hatályban lévő rendelkezései:

Földalaptörvény: 2. § (2) "A tulajdonosi jogok gyakorlása és a Nemzeti Földalap rendeltetésszerű hasznosítása a földbirtok-politikai irányelvek szerint történik. A földbirtok-politika irányelveit - ideértve a szociális földprogram szempontjait is - országgyűlési határozat állapítja meg. A földbirtok-politikai irányelvek érvényre juttatásáról, valamint a szükséges feltételek megteremtéséről a Kormány gondoskodik."

8. § (1) "Az államot a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) szerinti sorrendben elővásárlási jog illeti meg minden termőföldre, kivéve azt, ami a Tft. hatálybalépése előtt zártkerti földrészletnek minősült (a továbbiakban: zártkerti föld) . Az elővásárlási jogot az állam képviseletében a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet gyakorolja.

(2) A tulajdonos a vételi ajánlatot a Nemzeti Földalapkezelő Szervezetnek köteles megküldeni.

(3) A helyben lakók termőföldigényének kielégítése, gazdálkodási alapjának megteremtése, a földspekulációs törekvések visszaszorítása, a települések népességmegtartó képességének megőrzése, illetve elősegítése céljából - 2002. január 1. után vásárolt föld esetén - a Magyar Állam javára kisajátításnak van helye. E címen nem sajátítható ki az a termőföld, amely a Tft.-ben meghatározott elővásárlásra jogosult tulajdonába került. A kisajátítás iránti kérelmet - az erre irányadó szabályok szerint - a tulajdonszerzést követő három éven belül az érintett földrészlet fekvése szerinti települési önkormányzat véleményének beszerzése után a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet terjesztheti elő.

(4) Az (1) bekezdés szerinti, államot megillető elővásárlásijog - a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont] javára történő tulajdon-átruházás kivételével - termőföld, illetve tanya tulajdonának részben vagy egészben ingyenes átruházása esetén is gyakorolható. Ebben az esetben az ingyenesen vagy részben ingyenesen szerző fél kötelezettsége helyébe a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet - kisajátítási kártalanításra irányadó szabályok szerinti - fizetési kötelezettsége lép. A fizetési kötelezettség mértékének megállapítása és a kötelezettség teljesítése tekintetében egyebekben a kisajátítási eljárásra vonatkozó szabályok az irányadók."

21. § "Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályait rendeletben állapítsa meg."

Termőföldtörvény: 3. § "h) családi gazdaság: legfeljebb 300 hektár nagyságú termőföld (ideértve a mező-, erdőgazdasági művelés alatt álló belterületi földet is) tulajdonával, illetőleg haszonbérletével, használatával rendelkező gazdálkodó család valamennyi termőföldje, az ahhoz tartozó leltárban megjelölt ingatlan és ingó vagyontárgyak (épület, építmény, mezőgazdasági berendezés, felszerelés, gép, állatállomány, készlet stb.) hasznosításával, legalább egy családtag teljes foglalkoztatásán és a többi családtag közreműködésén alapuló gazdálkodási forma;"

"i) a családi gazdálkodó: a családi gazdaságot a családi gazdaság központja szerint illetékes megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal nyilvántartásába bejegyeztető személy, aki [...]

4. legalább 3 év óta a bejelentett állandó lakhelye a családi gazdaság központjaként megjelölt településen van;

j) a gazdálkodó család tagjai: a családi gazdálkodó, annak házastársa, élettársa, kiskorú gyermeke, unokája, valamint a gazdálkodó család tagjaként bejelentkezett nagykorú gyermeke, szülője; gyermeken az örökbe fogadott, a mostoha és a nevelt gyermeket is érteni kell;

k) mezőgazdasági tevékenység: növénytermesztés, kertészet, állattenyésztés, halászat, haltenyésztés, szaporító anyag termesztés, vadgazdálkodás, erdőgazdálkodás, vegyes gazdálkodás;"

"m) helyben lakó:

1. az a magánszemély, akinek bejelentett lakóhelye legalább három éve azon a településen van, amelynek közigazgatási területén a termőföld vagy tanya fekszik;

2. az a magánszemély, akinek legalább három éve a bejelentett lakóhelye olyan településen van, amelynek közigazgatási határa a termőföld vagy tanya fekvése szerinti település közigazgatási határától közúton vagy közforgalom elől el nem zárt magánúton legfeljebb 15 km távolságra van;

3. az i) pont 3. alpontja szerinti szakirányú képzettséggel rendelkező, helyben lakást és mezőgazdasági tevékenység élethivatásszerű folytatását vállaló magánszemély;

4. az olyan jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek bevétele több mint 50%-ban a k) és l) pontok szerinti mezőgazdasági és kiegészítő tevékenységből származik, és székhelye az 1-2. alpontban meghatározott településen van; és

5. természetes személy esetében családi gazdálkodó vagy nyilvántartási (regisztrációs) számmal rendelkező őstermelő, illetőleg egyéni mezőgazdasági vállalkozó, vagy a 4. alpont alatti szervezet természetes személy tagja vagy részvényese;"

10. § (1) "Termőföld vagy tanya eladása esetén-ha törvény másként nem rendelkezik - az alábbi sorrendben elővásárlási jog illeti meg:

a) a haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt; jogi személy vagy jogi személyiség nélküli más szervezet haszonbérlő esetén annak helyben lakó természetes személy tagját, illetve helyben lakó részvényesét;

b) a helyben lakó szomszédot;

c) a helyben lakót;

d) a magyar államot a Nemzeti Földalapról szóló törvényben foglaltak szerint."

21. § (1) "A termőföldre és tanyára az alábbi sorrendben előhaszonbérleti jog illeti meg:

a) a volt haszonbérlőt, illetve ha a volt haszonbérlő a tulajdonos hozzájárulásával ültetvényt telepített vagy halastavat létesített, az általa kijelölt személyt feltéve, hogy a haszonbérlet nem a tulajdonos azonnali hatályú felmondása következtében szűnt meg;

b) a helyben lakó szomszédot;

c) a helyben lakót."

25/A. § "(6) A földhasználati szerződés bejelentésének elmulasztása a szerződés érvénytelenségét vonja maga után. [...]"

25/D. § "(3) A szerződések benyújtására, ennek elmulasztására, valamint a szerződések nyilvántartásba vételére a 25/A-25/C. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a szerződés benyújtásának elmulasztása esetén a szerződésből származó jogokat és kötelezettségeket nem létezőnek kell tekinteni. [...]"

26. § "(1) A tulajdonosok széttagolt külterületi termőföldjeinek összevonásával, a természeti adottságokhoz jobban igazodó termelési feltételek, kedvezőbb üzemi méretek, az együttesen művelhető családi birtokok kialakítása céljából a település területére vagy annak természetes határokkal elkülöníthető egy részére kiterjedő birtokrendezési eljárást kell lefolytatni. Az általános birtokrendezési eljárásra a külön törvény rendelkezései az irányadók."

90. § "(1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendelettel megállapítsa [...]

g) a családi gazdaságok létrehozására, nyilvántartásba vételére és működtetésére vonatkozó anyagi és eljárási szabályokat.

(2) Felhatalmazást kap a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, hogy [...]

b) a földminősítés részletes szabályait rendelettel megállapítsa."

A Termőföldtörvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény:

18. § "(4) A családi gazdálkodóra irányadó szabályok vonatkoznak arra a személyre is, aki vállalja, hogy a mezőgazdasági, illetve mezőgazdasági és kiegészítő tevékenység élethivatásszerű folytatását 2005. január 1. napjáig megkezdi, feltéve, ha a családi gazdálkodóra vonatkozó egyéb feltételeknek megfelel. Ha e kötelezettségének határidőre nem tesz eleget, az eddig felvett támogatások jogtalanul felvett támogatásnak minősülnek."

Földtörvény: 12/F. § "(1) Amennyiben a földkiadási eljárás eredményeként létrejött osztatlan közös tulajdon tulajdonostársait megillető tulajdoni hányadokat az ingatlan-nyilvántartásba már jogerősen bejegyezték, az illetékes körzeti földhivatalnál bármely tulajdonostárs kérelmével e törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül, a továbbiakban évente március 1-jéig kezdeményezheti az ingatlan megosztását annak érdekében, hogy saját tulajdoni hányadát önálló ingatlanként kaphassa meg. [...]

(4) A kérelem alapján a körzeti földhivatal meghatározza a földrészlet megosztásának módját, megállapítja a megosztás kiindulási helyét és irányát figyelemmel a talajvédelmi szempontokra is.[...]

(9) A földrészlet megosztására csak abban az esetben kerülhet sor, ha ahhoz a megosztandó ingatlant terhelő és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogok jogosultjai, valamint az érintett szakhatóságok hozzájárultak."

3. Egyéb, az indítványozók által kifogásolt, az indítványok elbírálásakor hatályban lévő jogszabályi rendelkezések:

A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (Ámt.):

25. § "(6) Ha a szövetkezet (jogutódja) az (1) és a (3) bekezdésben foglaltaknak a földkiadás befejezését követő 60 napon belül nem tesz eleget, a maradvány termőföldek e törvény erejénél fogva a Magyar Állam tulajdonába és a Magyar Nemzeti Földalap Kht. kezelésébe kerülnek, kivéve a védett vagy védelemre tervezett területek.

(7) Aki a vagyonnevesítés szabályai szerint jogosultságát hitelt érdemlően igazolja, a Nemzeti Földalap földkészletéből termőföldet igényelhet vagy pénzbeni kártalanításra tarthat igényt 4000 Ft/AK értéken."

A kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet: 4. § "(1) Ingatlant kisajátítani az alábbi célokra lehet: [...] p) a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 8. §-a alapján a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek kielégítése, valamint a spekulációs törekvések visszaszorítása érdekében;"

R. 1.: 4. § "(2) Az FM hivatal a családi gazdaságot akkor veszi nyilvántartásba, ha a családi gazdálkodó

a) a kitöltött kérelemhez a 2. számú melléklet szerinti nyilatkozatot csatol arról, hogy a Tv. szerint élethivatásszerűen kívánja végezni a mezőgazdasági és kiegészítő tevékenységet,"

5. § "(2) A családi gazdaságot ugyancsak törli az FM hivatal a nyilvántartásból, ha a családi gazdaság [...] b) nem tett eleget azon feltételnek, miszerint élethivatásszerűen mezőgazdasági és mezőgazdasági kiegészítő tevékenységet végez."

R.2.: 4. § "A szerződés az elővásárlásra jogosult és az eladó között az elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozatának az eladóval történt közlésével jön létre. Több elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozata esetén a szerződés a rangsorban előrébb állóval, több, azonos helyen álló elővásárlásra jogosult esetén pedig az eladó választása szerinti személlyel jön létre."

6. § "(1) Az előhaszonbérleti jog gyakorlásával összefüggő eljárásra az 1-4. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."

8. § "Ez a rendelet 2002. február 22-én lép hatályba."

III.

1. Az Alkotmánybíróság először a Földalaptörvény termőföld kisajátítására vonatkozó szabályainak az alkotmányosságát vizsgálta. A Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése alapján a 2002. január elsejét követően vásárolt termőföldet az állam a tulajdonszerzéstől számított három éven belül kisajátíthatja, ha azt nem a Termőföldtörvényben meghatározott elővásárlásra jogosult szerezte meg.

Az indítványozók szerint nem kivételes és nem közérdekű, ezért az Alkotmány 13. § (2) bekezdését sértő a kisajátítás lehetősége; a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik, hogy az elővásárlásra jogosult által megszerzett termőföld esetében nincs lehetőség kisajátításra; és jogbiztonságot sértő a három éves időtartam, amely alatt lehetősége van az államnak a kisajátításra.

1.1. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján tulajdont kisajátítani csak kivételesen, közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alkotmány maga határozza meg a kisajátítás feltételeit, azt, ahogyan végső soron a tulajdon értékét garantálja. Minthogy a kisajátítás az egyetlen törvényes eszköz a tulajdon elvonására, az Alkotmánybíróságnak különös figyelmet kell fordítania arra, hogy a jogalkotó valóban kivételes eszközként és valamely közérdekű cél érdekében alkalmazza azt.

Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, van-e a kisajátítási szabályok bevezetésének közérdekű célja, és hogy e kitűzött cél elérését szolgálja-e a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése.

A Földalaptörvény kisajátítási szabályaihoz két különböző jogalkotói cél rendelhető. A tulajdonelvonás lehetősége a jogszabály követését biztosító eszközként került a Földalaptörvénybe arra az esetre, ha a termőföld a Termőföldtörvény és a Földalaptörvény hatályos rendelkezéseit megszegve kerülne a vevő tulajdonába. Ezt valószínűsíti, hogy a 8. § (3) bekezdés kizárólag a 2002. január elseje után vásárolt föld esetében teszi lehetővé a kisajátítást, és az is, hogy három évig az a személy számíthat termőföldtulajdonának elvonására, aki nem a hatályos jogszabályok szerint szerezte meg a földet. Nem sajátítható ki az a termőföld, amely a Termőföldtörvényben meghatározott elővásárlásra jogosult tulajdonába került.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének megfelelő tulajdonelvonás nem szolgálhat a jogszabályi rendelkezések követésének biztosítékául. A jogalkotónak lehetősége van arra, hogy a normakövetést szankciók kilátásba helyezésével érje el. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti kisajátításnak a rendeltetése azonban nem a joghátrány-okozás, hanem az, hogy ha valamely közérdekű cél másképpen nem érhető el, megfelelő kártalanítás mellett végső eszközként sor kerülhessen tulajdonelvonásra. A jogszabályi rendelkezések követésének kikényszerítése önmagában nem fogadható el a kisajátítás legitim indokaként.

A Földalaptörvényben szereplő kisajátítási rendelkezés alkotmányos célja a földbirtok-politika érvényesítése, az NFA-n keresztül a termőföld "eljuttatása" az azt megművelőkhöz: a föld használóihoz és a helyben lakókhoz.

A földtulajdon sajátos természeti és vagyoni jellemzőire korábbi határozatában már utalt az Alkotmánybíróság. Hangsúlyozta, hogy a föld - más természeti erőforrásokhoz hasonlóan - korlátozott mértékben áll rendelkezésre, nem szaporítható és mással nem helyettesíthető. A "termőföld véges jószág, a rá vonatkozó tulajdon szociális kötöttségei szükségképpen kapcsolódnak az állaghoz, a területi kiterjedtséghez és az értékhez". [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.] A termőföldnek egy országon belüli mennyisége adott, az nem növelhető. A rendelkezésre álló föld viszont korlátlan ideig használható, nem amortizálódik. Mindezek a körülmények indokolhatják a földtulajdonosok termőfölddel való rendelkezési jogát korlátozó közérdekű beavatkozást.

Az Alkotmánybíróság mindaddig közérdekű célként fogadja el a Kormány és az Országgyűlés földbirtok-politikai célkitűzéseinek az érvényesítését, ameddig azok az Alkotmány keretei között maradnak: fogalmilag és nyilvánvalóan nem zárják ki a piacgazdaság létét, és tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indok nélkül nem korlátoznak egyéb jogot. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994,197,201.]

Jelen ügyben a Földalaptörvény megalkotásának alkotmányos célja a 48/2002. (VII. 19.) OGY határozatban körvonalazott földbirtok politikai elvek érvényre juttatása, ezért nincs jelentősége annak, hogy jelenleg a törvényhozó által a Földalaptörvényben közérdekűként megjelölt cél és a kisajátítás valóságos indoka között nincs összhang. A Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése a kisajátítás közérdekű okaként a helyben lakók termőföldigényének kielégítését, a földspekulációs törekvések visszaszorítását, a települések népességmegtartó képességének megőrzését, elősegítését jelölte meg. Ezt a célt a 2001-ben elfogadott Földalaptörvényt módosító 2002. évi XXIV. törvény sem változtatta meg. A Nemzeti Földalapba tartozó termőföld-vagyont a Földalaptörvény 13. § (1) bekezdése alapján az NFA a földrészlet eladásával, haszonbérbe adásával vagy vagyonkezelésbe adásával hasznosítja. Ennek során előnyben kell részesíteni a földbirtok politikai irányelvekben meghatározott feltételeknek megfelelő személyeket [Földalaptörvény 13. § (3) bekezdés]. A földbirtok politikai irányelvekről szóló 48/2002. (VII. 19.) OGY határozat azonban elsődleges célként a földhasználók helyzetének stabilizálását, fejlődésének elősegítését jelöli meg, és csak másodsorban említi a családi gazdaságok kialakítását, megerősítését. A kisajátítás tehát elsősorban nem a jogalkotó által a kisajátítás közérdekű okaként megjelölt cél: a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek a kielégítését szolgálja. A földhasználók (haszonbérlő, felesbérlő, részes művelő) érdekei ugyanis az OGY határozat eredményeként elsőbbséget élveznek. E sorrendbeli módosítás azonban nem változtat azon, hogy a kisajátítás végső célja a termőföld eljuttatása azok számára, akik annak művelésével hivatásszerűen foglalkoznak.

1.2. Az Alkotmány kivételesen és közérdekből teszi lehetővé a tulajdonelvonást. Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban azt vizsgálta, a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdésében foglaltak megfelelnek-e a kivételesség követelményének.

Az Alkotmánybíróság a kivételesség körében értékeli, hogy a közérdekű cél megvalósítása érdekében a kisajátítás elkerülhetetlenül szükséges eszköz-e. A kisajátítás elrendeléséhez nem elegendő, hogy "a tulajdon elvonását törvényben szabályozott közérdekű cél megvalósítása indokolja, az Alkotmány közérdekűség fennállása esetén is csak kivételesen teszi lehetővé a kisajátítást. A kivételesség előírása a kisajátítás lehetőségének további alkotmányos korlátozását jelenti annak érdekében, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására közérdekből, teljes és feltétlen kártalanítás mellett is csak akkor kerülhessen sor, ha az a közérdekű cél megvalósítása érdekében elkerülhetetlenül szükséges, ha a közérdekű cél más módon, mint a tulajdonjog sérelmével nem valósítható meg". (479/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 665, 667.) Ilyen kivételes esetnek tekinti az Alkotmánybíróság, ha valamely alkotmányos közérdekű cél elérése érdekében a tulajdon állam általi megszerzése elengedhetetlen, és e tulajdont az állam polgári jogi jogügyletek útján nem képes megszerezni. A jogszabályoknak tehát - a kisajátítás kivé-telességére is tekintettel - a közérdekű célok azon eseteire kell korlátozniuk a kisajátítás lehetőségét, amelyek megvalósítása végső soron csak a tulajdon elvonásával lehetséges. [35/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABK 2005. szeptember, 529, 533.]

A jogalkotó álláspontja szerint a "birtokpolitikai célkitűzések megvalósításához, a gazdaságos birtokstruktúra, a családi gazdaságok kialakulásának elősegítése érdekében nem nélkülözhető az állam fokozottabb szerepvállalása a földpiac élénkítésében. Ezért szükség van a termőföldre az államot megillető elővásárlási jog biztosítására". A gazdaságos birtokstruktúra kialakításához tehát a kisajátításnál enyhébb eszköz is elegendő: az állami elővásárlási jog biztosítása. Márpedig a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonása nem alkalmazható más, a közérdekű célok elérésére alkalmas enyhébb eszközök igénybevétele mellett, illetve helyett.

Az elővásárlási jog az alábbiak szerint enyhébb eszköz, mint a törvényen alapuló kisajátítás. Az Alkotmány 13. §-a a már meglévő tulajdont védi; a tulajdonjog megszerzése előtt gyakorolt elővásárlási jog - amellyel minden földet vásárlónak számolnia kell - nem korlátozza alkotmánysértő módon a tulajdonhoz való alkotmányos jogot. Az elővásárlásijog a termőföld tulajdonosát ugyanis annyiban akadályozza a tulajdonával való rendelkezésben, hogy nem választhatja meg szerződő partnerét. A szerződő partner személyének az anonim piaci tranzakciókban akkor van jelentősége, ha a vevőként jelentkezők a piac szempontjából releváns tulajdonságukban különböznek egymástól. A föld eladásakor a fizetőképesség lehet a szerződési partnerek közötti lényeges különbség. Ebből a szempontból az NFA semmiképpen nem minősül rosszabb adósnak, mint bármely piaci szereplő. A szerződés tartalma pedig a Ptk. 373. § (2) bekezdése alapján változatlan marad. Az elővásárlási jog ezért nem jelent alkotmányellenes alapjogkorlátozást.

A Földalaptörvény alkotmányos célja az Országgyűlés által megjelölt földbirtok politikai elvek érvényesítése. E közérdekű célt az államnak - és a képviseletében eljáró NFA-nak - az alapjogok lehető legkisebb sérelmével kell megvalósítania. A kisajátítás az adott szabályozásban minden nehézség nélkül pótolható enyhébb eszköz alkalmazásával. A Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése ezért nem felel meg a kivételesség alkotmányos követelményének.

A kisajátítási szabály szükségtelen azért is, mert kizárólag olyan esetekben alkalmazható, amikor az NFA nem élt a Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdés d) pontjában biztosított elővásárlási jogával. A Termőföldtörvény és a Földalaptörvény sem kötelezi az államot vételi ajánlatának benyújtására. Ez azonban nem járhat azzal a következménnyel, hogy ha az NFA bármely okból (például forráshiány vagy az államszervezet nehézkes működése miatt) elmulasztja beadni vételi ajánlatát, akkor az állam utólag újabb lehetőséget kap a szóban forgó termőföld tulajdonjogának megszerzésére, mégpedig a legdrasztikusabb eszköz, a kisajátítás alkalmazásával. A kisajátításnak jelenleg minden esetben tényleges előfeltétele, hogy az NFA ne gyakorolja elővásárlási jogát, jóllehet erre a törvény szerint joga van. A tulajdonelvonás utó-elővásárlási jellegét igazolja a Földalaptörvényben a kisajátításra megszabott, a kisajátítandó föld megvásárlásától számított három éves határidő is. Ez a relatív határidő semmiképpen nem állhat kapcsolatban valamilyen racionálisan belátható - és alkotmányosan védett - közérdekkel. Ha egy földterület megszerzése közérdek, akkor e közérdek fennáll a tulajdonszerzés időpontjától és jogcímétől függetlenül. [A Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése alapján 2002. január elseje óta az állam - elővásárlási jogával élve - bármelyik eladásra kínált termőföldet megszerezheti. Kisajátításra viszont csak a 2002. január elsejét követően vásárolt termőföld esetében van lehetőség.] A kisajátítási jog ilyen feltételekkel történő megadása a földtulajdonos alkotmányos jogának szükségtelen korlátozása.

Ha a Földalaptörvény és a Termőföldtörvény címzettjei követik e jogszabályok rendelkezéseit és az állam él az e jogszabályokban biztosított elővásárlási jogával, akkor nem állítható, hogy a földbirtok-politikai cél szükségképpen és kizárólag a kisajátítás eszközével érhető el.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdését a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Ugyanezen okból semmisítette meg az Alkotmánybíróság a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 4. § (1) bekezdésének p) pontját is, az ugyanis a Földalaptörvény szóban forgó rendelkezése alapján, a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek kielégítése, valamint a spekulációs törekvések visszaszorítása érdekében teszi lehetővé a kisajátítást.

Mivel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. §-a - és azzal összefüggésben a 8. § (2) bekezdése - alapján elvégzett alkotmányossági vizsgálat eredményeként alkotmányellenesnek nyilvánította a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdését, szükségtelenné vált annak az indítványnak az érdemi elbírálása, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 9. § (1) bekezdésére és a 70/A. §-ára hivatkozva kifogásolta a kisajátítási szabályt.

IV.

1. Az Alkotmánybíróság a következőkben együtt vizsgálta a Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdését, amely az elővásárlási jog sorrendjét állapítja meg, és a Földalaptörvénynek az állam számára elővásárlási jogot biztosító 8. § (1) bekezdését.

Az indítványozók álláspontja szerint a jelenleg hatályos Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdése túl széles körben biztosít elővásárlási jogot, aránytalanul korlátozva ezzel a szerződési szabadságot. Az indítványozók emellett a tulajdonhoz való jog szükségtelen és aránytalan korlátozásának tartják, hogy az NFA megelőzi a haszonbérlő, a felesbérlő és a részesművelő elővásárlási jogát. A Termőföldtörvény jelenleg hatályban lévő 10. § (1) bekezdésében az elővásárlásra jogosultak köre jelentős mértékben megváltozott, és a magyar államot jelenleg a jogosultak közül az utolsó helyen illeti meg az elővásárlás joga.

1.1. Az elővásárlási jog jogszabályban történő biztosítása mind a tulajdonos, mind a szerző fél szerződési szabadságát korlátozza. Az Alkotmány 9. §-a védelmi körébe tartozó szerződési szabadság a tulajdonos számára a tulajdonjogból fakadó rendelkezési jog egyik megvalósulása. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az elővásárlási jog tartalmilag a tulajdonost megillető rendelkezési jog korlátozását jelenti. Ez a korlátozás a vevőválasztási szabadságot érinti, és ezt is csak abban az esetben, ha az elővásárlásra jogosult a vevő ajánlatáéval azonos tartalommal és feltételekkel kész a tulajdonossal szerződést kötni. [Előszörlásd 18/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992,110, 112.]

Az Alkotmánybíróság a termőföldre vonatkozó elővásárlásijog alkotmányosságát elsőként a termőföld tulajdonosának az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joga szempontjából vizsgálta. Jogszabály akkor alapíthat elővásárlási jogot, ha a tulajdonos rendelkezési jogának korlátozása szükséges és arányos valamely alkotmányos cél elérése érdekében. A tulajdonjog korlátozása szükségességének vizsgálatánál ugyanakkor figyelembe kell venni az Alkotmány 13. § (2) bekezdését, amely a tulajdonelvonáshoz csak a közérdek meglétét követeli meg. Ennél szigorúbb szükségesség ezért a tulajdonhoz való jog korlátozásakor sem alkotmányos követelmény. A közérdekűség vizsgálatakor az Alkotmánybíróságnak tekintettel kellett lennie arra, hogy a tulajdonkorlátozás vagy tulajdonelvonás gyakran "közvetlenül más magánszemélyek javára szól (és csak a társadalmi problémák megoldása által a "köz" javára)- mint például a városrendezés, földreformok, bérlővédelem sok esetében". [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381-382.]

Jelen esetben az állam birtokpolitikájának a megvalósítása érdekében indokolt az elővásárlási jog megállapítása. Termőföld vagy tanya eladása esetében a jogszabály által megállapított elővásárlási jog biztosítása olyan közérdekű intézkedés, amelynek célja a termőföld eljuttatása az azt használókhoz, a termőföldet hivatásszerűen művelőkhöz. A Termőföldtörvény ezért elsősorban a földet megművelő használókat részesíti előnyben, másodsorban, a helyben lakók körében előnyt élveznek a családi vállalkozók, a nyilvántartási számmal rendelkező őstermelők és az egyéni mezőgazdasági vállalkozók. [10. § (2) bekezdés] Ráadásul, a Termőföldtörvény 10. § (3) bekezdése alapján nem korlátozza a tulajdonost az elővásárlási jog közeli hozzátartozók és tulajdonostársak közötti adásvétel esetén. Mindezek alapján az elővásárlási jog jelen esetben olyan méltányolható okon alapul, amely alkalmas a kitűzött célok elérésére és azokkal arányban álló sérelmet okoz a termőföld vagy tanya tulajdonosának, akit csupán vevőválasztási szabadságában korlátoz ez az intézkedés.

1.2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az elővásárlási jog biztosítása mindaddig nem alkotmánysértő, amíg az nem vezet a tulajdonnal való rendelkezés kiüresí-tésére az egyik, a szerződési szabadság ellehetetlenítésére a másik oldalon. A továbbiakban ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a szerző fél vonatkozásában az elővásárlási jog jogszabályi kikötése nem korlátozza-e alkotmányellenes módon a szerződési szabadságot.

A szerződési szabadság visszavezethető az emberi méltóság egyik lényeges aspektusát alkotó általános cselekvési szabadságra. A cselekvési autonómia a jogügyletek létrehozásának szabadságában nyilvánul meg, és abban, hogy e szabadság önálló, minden hatalmi befolyástól mentes döntési jogot biztosít e jogügyletekben. Az, hogy a szerződési szabadság joga végső soron az emberi méltósághoz való jogból levezethető, nem jelenti azt, hogy az egyszersmind alapjogi védelmet is kap. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság nem az egyén legbensőbb szféráját érintő megállapodások megkötésének szabadságával azonosítja, hanem ennél szűkebben, az egyén gazdasági életben való részvételét biztosító jogként részesíti védelemben, és azt hangsúlyozza, hogy a szerződési szabadság a piac működésének és a gazdasági versenynek az egyik fontos feltétele. Ebből következik az, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban a szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében biztosított piacgazdaság lényegi elemének és önálló alkotmányos jognak (de nem alapvető jognak) minősül [először lásd: 13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 153.]. A gazdasági verseny szabadságáról rendelkező alkotmányos szabály [9. § (2) bekezdés] is a szerződési szabadság biztosítását követeli meg [61/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993,358, 360.]. Az Alkotmányból ily módon levezetett szerződési szabadság korlátozása akkor nem alkotmánysértő, ha a korlátozásnak ésszerű indoka van. [16/1995. (III. 13.) AB határozat, ABH 1995, 466.; 66/1995. (XI. 24.) AB határozat, ABH 1995, 333.]

Jelen esetben a korlátozás csak a termőföldre vonatkozik, és annak a megszerzését sem zárja ki teljes mértékig a törvényhozó, hanem csupán elővásárlási jog kikötésével korlátozza a tulajdonszerzést. Az elővásárlási jog kikötése a szerző fél szempontjából korlátozza ugyan a szerződési szabadságot, de ennek ésszerű indoka van. Ahhoz, hogy a földtulajdonosok és a földhasználók halmazai közötti átfedés növekedését célzó állami földbirtok politika megfelelően érvényesülni tudjon, indokolt olyan szabályok megalkotása, amelyek alapján a földet elsősorban a termőföld megművelésével életvitelszerűen vagy üzemszerűen foglalkozó földhasználók, a családi gazdálkodók, a helyben lakók szerezhetik meg. A vevőként jelentkező személy az elővásárlási jog létének ismeretében teszi meg ajánlatát, vagy tesz azt követően egy új ajánlatot. Bizonyos földtulajdon megszerzésére senkinek nincs alkotmányos joga, általában a termőföld tulajdon megszerzésére vonatkozó szerződési szabadságnak viszont tág tere marad.

Mindezek miatt a Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdése sem a termőföld tulajdonosa, sem pedig a jogügylet másik oldalán álló, elővásárlási joggal nem rendelkező szerző fél szempontjából nem alkotmánysértő. Nem találta az Alkotmánybíróság megalapozottnak azokat az indítványi kifogásokat sem, amelyek szerint az elővásárlási jogok sorrendje önkényes, és a jogosultak köre indokolatlanul széles. Alkotmányjogilag nem kifogásolható önmagában véve az elővásárlási jogok rangsorának a megállapítása [39/1992. (VII. 16.) AB határozat, ABH 1992,235,239.].

1.3. A Földalaptörvény 8. § (1) bekezdése alapján az államot a Termőföldtörvény szerinti sorrendben illeti meg az elővásárlási jog. A Termőföldtörvény 10. § (1) bekezdés d) pontjában az állam számára biztosított elővásárlási jog alapján, amennyiben az elővásárlási sorrendben előbbre állók: a haszonbérlő, a felesbérlő, a részesművelő, a helyben lakó szomszéd és a helyben lakó a vevőként jelentkező személy által adott ajánlatnak megfelelő szerződést nem tudják megkötni, az állammal, illetve az állam nevében eljáró NFA-val kötött szerződést követően a termőföld a Földalapba kerül. Az NFA a Földalapba tartozó termőföldvagyont a Földalaptörvény 13. § (1) bekezdésében foglaltak szerint hasznosítani köteles: e földeket eladhatja, haszonbérbe vagy vagyonkezelésbe adhatja. Ennek során a földbirtokpolitikai irányelvben meghatározott személyeket kell előnyben részesítenie, vagyis elsősorban a föld használóit, illetve a családi gazdaságokat [48/2002. (VII. 19.) OGY határozat a földbirtok-politikai irányelvekről]. Az állam számára garantált elővásárlási jog tehát lezárja a törvényt, célja az ideiglenesen a kincstári vagyonba került föld "eljuttatása" az OGY határozat által kedvezményezett csoportokhoz, személyekhez. A közérdekű korlátozás arányban áll az intézkedéssel elért céllal, hiszen a tulajdonos az adásvételi szerződést ugyanazzal a tartalommal köti meg, vagyis őt ugyanaz a kötelezettség terheli, legyen az ügylet másik oldalán a tulajdonos által kiválasztott vevő vagy az elővásárlásra jogosult NFA. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság nem találta a termőföldtulajdonos tulajdonjogból fakadó rendelkezési jogát alkotmánysértő módon korlátozónak a Földalaptörvény 8. § (1) bekezdését. Emellett, az 1.2. pontban foglaltak alapján a szerző fél szempontjából sem alkotmányellenes az állam számára biztosított elővásárlási jog.

2. Megvizsgálta az Alkotmánybíróság a Termőföldtörvény 21. § (1) bekezdésének alkotmányosságát is. E rendelkezés előhaszonbérleti jogot biztosít a föld haszonbérlőjének, az általa kijelölt személynek (amennyiben a volt haszonbérlő halastavat létesített vagy ültetvényt telepített), a helyben lakó telekszomszédnak és a helyben lakónak.

Az indítványozók szerint e szabály sérti az Alkotmány 13. §-át. Álláspontjuk szerint a haszonbérleti szerződés olyan tartós jogviszony, amely feltételezi a felek közötti bizalmi viszonyt, hiszen a haszonbérlő kiválasztásakor lényeges szempont a szakmai hozzáértés, a tőkeerő, a fizetési képesség és fizetőkészség. A Termőföldtörvény 21. §-a figyelmen kívül hagyja ezt, mivel olyan szerződő partnerrel létesített haszonbérleti jogviszonyba kényszerítheti bele a haszonbérbeadót, akivel szabad akaratából nem kötne szerződést.

Az Alkotmánybíróság - az indítványok alapján - a termőföld tulajdonosa szempontjából vizsgálta az előhaszonbérleti jog alkotmányosságát. Minthogy a szerződési szabadság itt a tulajdonos termőföldtulajdonát érintő rendelkezési jogban nyilvánul meg, amelyet az Alkotmány 13. §-a tulajdoni védelemben részesít, az Alkotmánybíróság arra a kérdésre kereste a választ, hogy e jog biztosítása közérdekű intézkedésnek minősül-e, és hogy az intézkedés arányban áll-e az elérni kívánt céllal.

A Termőföldtörvény és az R.2. rendelkezései alapján, ha a termőföld tulajdonosa úgy dönt, hogy haszonbérbe adja tanyáját, illetve termőföldjének egy részét vagy egészét, köteles a beérkező és az általa elfogadott ajánlatról az előhaszonbérleti jog jogosultjait értesíteni. (R.2. 6. §) A szerződés akkor jön létre, ha az előhaszonbérletre jogosult nyilatkozik szándékáról, és azt közli a haszonbérbeadóval. Ha több előhaszonbérletre jogosult elfogadó nyilatkozata megérkezik a tulajdonoshoz, a szerződés a rangsorban előrébb álló személlyel jön létre.

A földtulajdonnak a föld hasznosításában van a közösségi funkciója. A Termőföldtörvényben biztosított előhaszonbérleti jog megállapításának a célja a földterületek szétaprózottságának és az átjárás nehézségének a megakadályozása.

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt az indítványozók által felvetett kérdést vizsgálta, hogy az előhaszonbérleti jog biztosítása arányos tulajdonkorlátozást jelent-e, és nem vezet-e a tulajdonnal való rendelkezés ki-üresítésére a haszonbérbeadó oldalán.

Az előhaszonbérleti jog - mint jogviszony egyoldalú nyilatkozattal való létrehozására irányuló alakító jog - az elővásárlási jog rokon intézménye, ezért a bírói gyakorlat szerint a jogszabály által nem rendezett kérdésekben az előhaszonbérleti jogra az elővásárlási jog szabályai megfelelően alkalmazandók (BH 2000.538), a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) haszonbérletre vonatkozó előírásai (XXXVIII. fejezet) ugyanis az előhaszonbérletről nem rendelkeznek.

Az előhaszonbérleti jog alkotmányossági vizsgálatakor az Alkotmánybíróság is figyelemmel volt az elővásárlási joggal kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatra. A jogszabályon alapuló előhaszonbérleti jog ugyanis - az elővásárlási joghoz hasonlóan - a tulajdonjogból folyó rendelkezésijog korlátozását jelenti [41/1995. (VI. 17.) AB határozat, ABH 1995, 175, 181-182.].

A termőföld tulajdonosa a haszonbérleti jogviszonyban földjének használatát engedi át anélkül, hogy a tulajdonjog jogosultjának személyében változás történne. Az előhaszonbérleti jog jogszabályi biztosítása miatt azonban a tulajdonos nem feltétlenül az általa kiválasztott haszonbérbevevővel lép szerződéses viszonyba. Amennyiben a haszonbérbevevőként jelentkező által adott ajánlatot a jogszabályban előhaszonbérleti joggal rendelkező személy elfogadja, a haszonbérbeadó ez utóbbival köteles megkötni a haszonbérleti szerződést. A Termőföldtörvény 21. § (1) bekezdése alapján elsősorban a volt haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt, másodsorban a helyben lakó szomszédot, harmadsorban pedig a helyben lakót előhaszonbérleti jog illeti meg. [Az egyes agrárágazati törvények módosításáról szóló 2005. évi CLVII. törvény 4. §-a a Termőföldtörvény 21. §-át új (3)-(4) bekezdésekkel egészítette ki. Eszerint az állattartó telep és halastó üzemeltetőjét az első helyen, a volt haszonbérlővel azonos sorrendben előhaszonbérleti jog illeti meg az ingatlan-nyilvántartásban szántó, rét, legelő, valamint fásított terület művelési ágban nyilvántartott termőföldre. Az R.2. 4. §-ában foglaltaknak megfelelően több, azonos helyen álló előhaszonbérletre jogosult esetén a haszonbérbeadó dönt arról, hogy az egy rangsorban álló jogosultak közül a volt haszonbérlővel vagy az állattartó telep, halastó üzemeltetőjével köti meg a haszonbérleti szerződést.] A haszonbérbevevő személye fontos a tulajdonos számára, mert az az érdeke, hogy a tulajdonában álló földet a haszonbérlő rendeltetésszerűen használja és a föld termőképességét megőrizze. A Termőföldtörvény 21. §-a a termőföld tulajdonosát ugyanis tartósan haszonbérleti jogviszonyba "kényszeríti" az előhaszonbérleti jog jogosultjával. [A haszonbérleti jogviszony időtartama legfeljebb húsz év lehet, kivéve az erdők, a szőlő és gyümölcsösök haszonbérletét (Termőföldtörvény 13. §) .]

Az előhaszonbérleti jog gyakorlására azonban csak a tulajdonos érdekeinek a sérelme nélkül kerülhet sor. A tulajdonos érdekeinek a védelmét biztosítja az, hogy ha a tulajdonos az előhaszonbérleti jogosultakon kívüli személlyel kedvezőbb feltételekkel tud szerződést kötni, akkor ezt minden további nélkül megteheti.

Amennyiben az előhaszonbérleti jog jogosultjával köteles szerződni a tulajdonos, a szerződés tartalma változatlan, ugyanígy a haszonbérlő kötelessége is: a szerződésben foglalt hozadék biztosítása és a föld termőképességének a megőrzése. Ha a haszonbérbevevő e szerződésben foglalt kötelességének nem tenne eleget, a Termőföldtörvény 18. §-a és a Ptk. 457. §-a alapján a haszonbérbeadó a haszonbérletet azonnali hatállyal felmondhatja. A Termőföldtörvény 21. §-a alapján pedig nem illeti meg a volt haszonbérlőt az elő-haszonbérleti jog, ha a haszonbérleti szerződés a haszonbérbe adó azonnali hatályú felmondása miatt szűnt meg.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy miután a Termőföldtörvény és a Ptk. több, a földtulajdonos érdekeit védő garanciát tartalmaz, a Termőföldtörvény 21. § (1) bekezdése nem korlátozza aránytalan módon a tulajdonos rendelkezési jogát, ezért az e rendelkezés megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.

3. A Földalaptörvény 8. § (4) bekezdése a termőföld vagy tanya részben, illetve egészben ingyenesen történő átruházása esetében az állam számára elővásárlási joghoz hasonlatosan gyakorolható "előszerzési" jogot biztosít azzal, hogy a családon belüli és a hozzátartozók közötti ajándékozási szerződés esetében az állam képviseletében az NFA e jogot nem gyakorolhatja. [A rendelkezés az államot megillető elővásárlási jogot említ egy olyan jogügylet esetében, amelynek a tárgya nem adásvétel, hanem ajándékozás. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban előszerzési jogként utal e törvényi jogosítványra.]

Az indítványozók álláspontja szerint ez a jogi megoldás egyrészt sérti a szerződés szabadságát, az ajándékozó rendelkezési jogát, mert a földtulajdonos, bár megválaszthatja, hogy kinek ajándékozza el a földjét, ha az ajándékozott nem a hozzátartozója, akkor az állam "beléphet" az ajándékozási szerződésbe, ezáltal az ajándékozási szándék, és így a tulajdonos rendelkezési joga szenved sérelmet.

Az Alkotmánybíróság a Földalaptörvényben biztosított "előszerzési" jogot elsőként a szerződési szabadság alkotmányosjogával vetette össze. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az elővásárlási jog alkotmányosságát vizsgáló IV.1. pontjában részletesen kifejtette, a piacgazdaság és a gazdasági verseny szabadságának alkotmányos elvéből [Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdései] következő szerződési szabadságjogának korlátozása akkor nem alkotmánysértő, ha a korlátozásnak ésszerű indoka van.

3.1. Az Alkotmánybíróság elé került ügyekben eddig jellemzően a szerződési szabadság korlátozására a piacgazdaság megteremtése, illetve a már létrejött piac megfelelő működése érdekében került sor.

A 13/1990. (VI. 18.) AB határozatban alkotmánysértőnek minősült az erősebb gazdasági pozícióban lévő felet indokolatlanul előnyben részesítő, a takarékbetét szerződések helyzetét rendező jogi szabályozás. Az Alkotmánybíróság tehát az akkor hatályos rendelkezést alkotmányellenesnek találta, de annak pro futuro megsemmisítésével "a jogalkotónak lehetőséget kívánt nyújtani arra, hogy a korábbi jogszabályok alapján kötött takarékbetétszerződések helyzetét rendezze, s a gazdasági viszonyoknak megfelelő, de a szerződéses szabadságot tiszteletben tartó szabályozást dolgozzon ki". (ABH 1990, 56.)

A fennálló, tartós szerződések jogszabállyal történő megváltoztatásának alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában. E döntésében megállapította, hogy "összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik". Ilyen korlátozási terület az Alkotmánybíróság szerint a "versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem". (ABH 1991, 151.)

[A körülmények lényeges megváltozása miatt a szerződés tartalmának jogszabályi megváltoztathatóságáról lásd a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatot, a 66/1995. (XI. 24.) AB határozatot és utóbb a lakásbérleti szabályok módosulásáról szóló 57/2003. (XI. 23.) AB határozatot. Az árszabályozással kapcsolatban lásd a hatósági személytaxiszolgáltatás legmagasabb díjának hatósági árként való szabályozásáról szóló 782/B/1998. AB határozatot és legutóbb a gyógyszerárak hatósági árát vizsgáló 19/2004. (V. 26.) AB határozatot. A fogyasztók védelme érdekében a szolgáltatók tájékoztatási kötelezettségéről lásd az 1270/B/1997. AB határozatot.]

3.2. Jelen ügyben viszont éppen ellenkezőleg, piackorlátozó intézkedést tartalmazó szabályozás alkotmányossága a kérdés. A Földalaptörvénynek az állam számára "előszerzési" jogot biztosító 8. § (4) bekezdése a termőföldpiac szabad működését csak bizonyos határok között engedi érvényesülni. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban arra a kérdésre kereste a választ, hogy ennek a szerződési szabadság szűkítésében megnyilvánuló piackorlátozási szabálynak van-e ésszerű indoka.

Az Alkotmánybíróság a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában alkotmányosnak minősítette azt a termőföldpiac szabad működését erősen korlátozó szabályt, amely a jogi személyeket és a jogi személyiség nélküli más szervezeteket kizárta a termőföldszerzésből. Megállapította, hogy annak legitim indoka a tulajdonszerzési tilalmak (a belföldiek számára birtokmaximumot szabott a törvény, a külföldiek számára nem tette lehetővé a termőföldszerzést) kijátszásának a megelőzése. A Földalaptörvény értelmében vett állami "előszerzési" jog biztosításának a célja szintén a törvényi szabályok megkerülésének a megakadályozása. A jogalanyok elrettentése attól, hogy színlelt ajándékozási szerződésekkel próbálják kijátszani a Földalaptörvény és a Termőföldtörvény rendelkezéseiben foglalt tulajdonszerzési tilalmat.

Az Európai Unióhoz való csatlakozástól számított hét évig Magyarország fenntarthatja a külföldiek és a jogi személyek termőföldszerzésére vonatkozó tilalmat. E moratóriumot a magyar földárak és az Európai Unió más (elsősorban a 2004. május elsejét megelőzően csatlakozott) tagállamainak a földárai közötti nagy mértékű eltérés indokolja. Az átmeneti időszak harmadik évében az EU Bizottság jelentése alapján az EU Tanács lerövidítheti az átmeneti időszak hosszát. [A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz - több más állammal együtt - történő csatlakozásáról szóló szerződést kihirdető 2004. évi XXX. törvény I. mellékleteként közzétett Csatlakozási Okmány X. melléklete, 3. (2) ]

Az állami "előszerzési" jog ebben a közbülső időszakban biztosítja a termőföldszerzésre vonatkozó jogszabályi tilalmak érvényesülését.

Az állami "előszerzési" jog a termőföld tulajdonosát korlátozza általában a szerződés létrehozásában, a jogügylet típusának és a megajándékozott személynek a megválasztásában. Emellett a termőföldet részben vagy egészben ingyenesen szerző fél szerződési szabadsága is korlátozott az "előszerzésre" jogosult állammal szemben. A megajándékozott ugyanis (amennyiben ő nem a termőföld tulajdonosának a közeli hozzátartozója) a termőföldet csak abban az esetben kapja meg, ha az "előszerzésre" jogosult állam, illetve a nevében eljáró NFA nem kíván szerződést kötni.

Az állami "előszerzési" jog az állam számára biztosított elővásárlási joghoz hasonlóan gyakorolható. Az állam képviseletében eljáró NFA az elővásárlási jog jogosultjaként akkor szerez tulajdonjogot, ha a vevőként jelentkező személy által tett ajánlatnak megfelelő szerződést az elővásárlási sorrendben előbbre állók nem tudják megkötni. A Földalaptörvény 8. § (2) bekezdése alapján a vételi ajánlatot a tulajdonos köteles megküldeni az NFA-nak, amely így szerez tudomást a vásárlás lehetőségéről. A Földalaptörvény ugyan nem rendelkezik arról, hogy ajándékozási szerződés esetén ki és mikor köteles értesíteni az NFA-t a szerződéskötési szándékról vagy akár a már létrejött szerződésről. A Ptk. 117. § (3) bekezdése szerint viszont ingatlan tulajdonjogának az átruházásához az erre irányuló szerződésen vagy más jogcímen felül a tulajdonosváltozásnak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése is szükséges. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet 75. § (1) bekezdése alapján pedig, ha jogszabályon alapuló elővásárlási jog áll fenn, - mint jelen esetben a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdésében biztosított állami "előszerzési" jog - és a tulajdonjog bejegyzését nem az elővásárlási jog jogosultja javára kérik, a tulajdonjog bejegyzési kérelemhez csatolni kell a jogosult nyilatkozatát arról, hogy nem kíván élni elővásárlási jogával. Az ajándékozó és a nem közeli hozzátartozó megajándékozott között érvényesen létrejöhet ugyan a termőföldre vonatkozóan ajándékozási szerződés, de az illetékes körzeti földhivatal nem jegyzi be a megajándékozott tulajdonjogát anélkül, hogy az NFA ne nyilatkozna előszerzési szándékáról. Termőföld vagy tanya tulajdonjogának ingyenes vagy részben ingyenes átruházása esetén a szerződő felek ennek a korlátozó szabálynak az ismeretében kötnek szerződést.

A Földalaptörvényben biztosított állami "előszerzési" jog tehát olyan, a szerződő felek előtt a szerződéskötést megelőzően ismert, rendkívüli, az Európai Unió által megállapított átmeneti időre vonatkozó előírás, amelynek legitim célja a termőföldszerzési tilalmak kijátszásának elkerülése. Ésszerű indoka van tehát a termőföld-tulajdonos és a potenciális megajándékozott szerződési szabadságát korlátozó szabálynak. Az Alkotmánybíróság ezért elutasította a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdését az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdéseiben biztosított szerződési szabadság szempontjából kifogásoló indítványokat.

3.3. Ezt követően megvizsgálta az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely az Alkotmány 13. §-ára, és ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozva kifogásolta az állami "előszerzési" jogot. Az indítványozók szerint a sérelmezett rendelkezés indokolatlanul korlátozza a tulajdonos rendelkezési jogát. Ráadásul, "a hivatkozott bekezdésből nem derül ki, hogy ha kisajátításra kerül sor, akkor ki kapja a kártalanítás összegét".

A Földalaptörvény 8. § (4) bekezdése szerint, amennyiben az állam nevében az NFA szerzi meg a termőföldtulajdont a megajándékozott helyett, akkor az "ingyenesen, vagy részben ingyenesen szerző fél kötelezettsége helyébe a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet - kisajátítási kártalanításra irányadó szabályok szerinti - fizetési kötelezettsége lép". Az ajándékozás ingyenes juttatás, amellyel szemben nem áll semmilyen vagyoni értékű kötelezettségvállalás. A megajándékozott elfogadási kötelezettsége helyébe lép tehát az állam (NFA) fizetési kötelezettsége. Az NFA által a termőföld tulajdonjogáért fizetett ellenszolgáltatás az ajándékozót illeti. Ez azt jelenti, hogy a termőföld-tulajdonos földje ellenértékéhez jut, vagyis a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdése az Alkotmány 13. §-ának megfelelően értékgaranciát nyújt a tulajdonos számára. Az pedig már a tulajdonos döntésén múlik, hogy lemondva ajándékozási szándékáról megtartja a termőföldért kapott kártalanítási összeget, vagy eredeti intencióját fenntartva földje ellenértékét átadja a megajándékozandó személynek. A megajándékozott ugyanis, amennyiben az NFA él a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdésében biztosított "elővásárlási" jogával, érvényes ajándékozási szerződés hiányában nem válik a termőföld tulajdonosává, és a termőföldért járó kártalanítási összegből is akkor részesül, ha az ajándékozó továbbra is kitart ajándékozási szándéka mellett.

Az Alkotmánybíróság az előszerzési jog alkotmányossági vizsgálatakor a határozat IV. 1.1. pontjában az elővásárlásijog korlátozásának alkotmányosságáról írtakat tartotta szem előtt. Ez alapján és fenti indokokat alapul véve elutasította a Földalaptörvény 8. § (4) bekezdését az Alkotmány 13. §-a és azzal összefüggésben a 2. § (1) bekezdése szempontjából kifogásoló indítványokat.

V.

Az Alkotmánybíróság ezek után sorra vette a Termőföldtörvénynek az elővásárlási jogot és az előha-szonbérleti jogot biztosító rendelkezésein kívüli egyéb, az indítványozók által támadott szabályait, és az Ámt. kifogásolt részeit. Végül az R. 1. és R.2. kifogásolt rendelkezéseinek az alkotmányosságát vizsgálta.

1. Több indítványozó a jogbiztonság alkotmányos elvére hivatkozva kérte a Termőföldtörvényben foglalt fogalommeghatározások: a családi gazdaság és a helyben lakó definíciók vizsgálatát.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott fogalommeghatározások nem alkotmánysértőek. A családi gazdaság [Termőföldtörvény 3. § h) pont] olyan gazdálkodási, üzemi forma, amely jogalanynak nem minősül. Természetes személyek gazdálkodhatnak ebben az üzemi formában, a Termőföldtörvény célja ugyanis a családi gazdálkodási forma felélesztése, a kisméretű vállalkozások támogatása a több ezer hektáron gazdálkodó vállalkozási formákkal szemben. Birtokpolitikájának megvalósítása érdekében a törvényhozó minden olyan lépést megtehet, amely az Alkotmány keretei között maradva alkalmas a megjelölt cél elérésére. A családi gazdasági forma létrehozása e keretek között marad. Olyan lehetőséget jelent, amely alapján a mezőgazdasági termelők mérlegelhetnek, hogy a tulajdonukban, illetve használatukban lévő termőföldterületet a törvényben foglalt határértékig növelik, és így nem tartanak igényt a családi gazdálkodási formából eredő előnyökre, vagy a földtulajdonszerzésüket korlátozva igénybe veszik az állami támogatást. A törvényi definíció világos, egyértelműen értelmezhető, jogbizonytalanságot nem okoz, ezért nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

Az egyik indítványozó szerint "miközben az Alkotmány 15. §-a védi a házasság és a család intézményét, a Tftm. szerinti családi gazdaság definíciója alapján két há-zasulatlan 'családi gazdálkodó' házasságkötése révén családellenes állapot állhat elő".

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem áll ellentétben a családi gazdaság Termőföldtörvényben foglalt fogalma az Alkotmány 15. §-ával. Erre a rendelkezésre alanyi jog nem alapítható, ez ugyanis az államnak a házasság és a család védelmére vonatkozó kötelességét fogalmazza meg: azt az államcélt, hogy a törvényhozó jogszabályok megalkotása útján részesítse védelemben a házasság és a család intézményét. Emellett, az Alkotmány 15. §-a a családot mint társadalmi intézményt, és nem mint "termelési egységet" védi. A családi gazdasági forma bevezetésével a törvényhozó a kisméretű vállalkozási formát támogatja. Ez pedig már nem az Alkotmány 15. §-ának, hanem az Alkotmány 9. § (2) bekezdésének és a 70/B. §-ának a védelmi körébe tartozik.

2. A hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a vállalkozás jogát sértőnek tartja az indítványozók egyike a Termőföldtörvény 3. § i) 4. pontját, amely alapján családi gazdálkodó az lehet, akinek legalább három év óta a bejelentett állandó lakhelye a családi gazdaság központjaként megjelölt településen van. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés nem alkotmánysértő, az ugyanis nem a vállalkozási tevékenység végzését korlátozza. A jogszabály által nyújtott kedvezmények igénybevételéhez szükséges az, hogy a mezőgazdasági tevékenységet végző állandó lakhelye legalább három éve az adott településen legyen. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított vállalkozás joga azt jelenti, hogy az állam nem akadályozhatja meg, nem teheti lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be. A feltételrendszernek azonban meg kell felelnie a piacgazdaság követelményének, és nem lehet diszkriminatív [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 342.]. Jelen esetben azonban a három éves helyben lakás követelménye nem jelenti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának (Alkotmány 70/A. §) sérelmét. Bármely természetes személy célul tűzheti a családi gazdálkodóvá válást, aki élethivatásszerűen mezőgazdasági tevékenységet gyakorol.

3. Nem találta az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét sértőnek a Termőföldtörvény helyben lakóra vonatkozó meghatározását sem [3. § m) pont].

Önmagában az a tény, hogy e tág definíció alapján a helyben lakónak minősülő elővásárlásra jogosultak száma igen magas lehet, alkotmányossági problémát nem jelent. A törvény rendelkezéseit végrehajtó R.2. állapítja meg az elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályait, a települési önkormányzat jegyzőjére bízva az ingatlanra vonatkozó vételi/haszonbérleti ajánlat kihirdetésével, és a beérkezett nyilatkozatokkal kapcsolatos feladatokat. Az ehhez szükséges pénzügyi fedezet biztosításának a hiánya miatt állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmánysértő mulasztást a 33/2005. (IX. 29.) AB határozatban. (ABK 2005. szeptember, 517.)

4. Nem alkotmányellenes a Termőföldtörvény 3. § k) pontjában foglalt mezőgazdasági tevékenység definíciója sem. Az indítványozók szerint e meghatározás nem felel meg a mezőgazdasági tevékenységek KSH által azonosítható besorolásának, ami pedig "a gyakorlati jogértelmezés során bizonytalanságokhoz vezethet", és ekképpen az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérülhet. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Termőföldtörvény és a gazdasági tevékenységek egységes ágazati osztályozási rendszeréről (TEÁOR 2003) szóló 9003/2002 (SK 6.) KSH közlemény közötti jogszabályi kollízió fel sem merülhet. A Termőföldtörvény rendelkezései ugyanis az e jogszabály hatálya alá tartozó jogalanyokat kötelezik. A KSH közlemény viszont a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 52. §-a szerint az állami irányítás egyéb jogi eszköze, vagyis olyan nem jogszabályi jogforrás, amely nem közvetlenül a jogalanyokra, hanem kizárólag az adott szervezetre, jelen esetben a KSH-ra vonatkozó kötelező rendelkezést tartalmaz.

5. Elutasította az Alkotmánybíróság az egyik indítvány azon érvét, amely szerint sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (Alkotmány 70/A. §) a Termőföldtörvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény 18. § (4) bekezdése, az alapján ugyanis a családi gazdálkodóvá váláshoz "elég a családi vállalkozóvá válás ígérete". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint minden egyes jogalany, aki egyébként a Termőföldtörvényben foglaltak alapján családi gazdálkodóvá válhat, a támadott rendelkezés címzettje lehet, vagyis mindenki számára nyitva állt a lehetőség arra, hogy a családi gazdálkodóra vonatkozó rendelkezések személyi hatálya alá tartozzon, amennyiben vállalta, hogy a mezőgazdasági, illetve mezőgazdasági és kiegészítő tevékenység élethivatásszerű folytatását 2005. január 1. napjáig megkezdi.

6. Az indítványozók egy része a Termőföldtörvény 25/A. § (6) bekezdését és a 25/D. § (3) bekezdését is alkotmánysértőnek találta. E rendelkezések alapján a földhasználati szerződés bejelentésének elmulasztása a szerződés érvénytelenségét vonja maga után. Az indítványozók szerint e szabály sérti a jogállamiság alkotmányos elvét, aránytalan szankciót rendel ugyanis e mulasztáshoz, és sérti a tulajdonosok Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdon feletti rendelkezési jogát.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tulajdonosok rendelkezési jogát nem érinti a földhasználati szerződés földhivatalhoz történő bejelentésének kötelezettsége. Ez ugyanis a termőföld tulajdonosát sem a szerződéskötésben, sem a szerződés típusának, a tartalmának a meghatározásában, és a szerződő fél kiválasztásában nem korlátozza.

A földhasználati nyilvántartás a termőföld használatára vonatkozó jogok és tények regisztrálására szolgál, ezért a változás bejelentésére szükség van annak érdekében, hogy a nyilvántartás valóban egyezzen a tényleges állapottal.

A földhasználati nyilvántartás 2000. január elsejei bevezetésének egyik fontos indoka az volt, hogy ne csak a termőföldre vonatkozó tulajdoni viszonyok, hanem a földhasználat is követhető, annak jogszerűsége ellenőrizhető legyen, a termőföldhöz kapcsolódó jogok és kötelezettségek alanya ugyanis legtöbb esetben a földhasználó. A földhasználati nyilvántartás valamennyi jogcím szerinti termőföld használatot regisztrálja. Az Európai Unió keretében működő Közös Agrárpolitika (KAP) működtetése, az uniós támogatások szigorú ellenőrzési rendszert igényelnek, a KAP keretében alkalmazott közvetlen termelői támogatások folyósításának elengedhetetlen feltétele a földhasználati nyilvántartás léte.

Mindezek érdekében indokolt a használati szerződés bejelentésére kötelezés, és annak elmulasztása esetén a szerződés érvénytelenségének a megállapítása.

Nem sérti a kilátásba helyezett jogkövetkezmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogállamiság elvét sem. A joghátrány a kötelezettek (a földhasználók) számára előre látható, emellett, "[m]inden szankciónak valamilyen mértékben van olyan hatása, hogy az okozott hátránnyal visszatart hasonló cselekményektől. (Jelen esetben a törvényben foglalt kötelezettség nem-teljesítésétől.) Emiatt a polgári jogi szankciók nem tekinthetők alkotmányelleneseknek". [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 505.]

7. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést kifogásol az indítványozók egyike, mondván az Országgyűlés elmulasztotta megalkotni a Termőföldtörvény 26. §-ában foglalt birtokrendezési törvényt. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A két feltételnek tehát: a jogalkotó mulasztásának és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat; ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.; 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 351, 355.]

A Termőföldtörvény 26. §-ában a jogalkotó úgy rendelkezett, hogy az általános birtokrendezésről külön törvény megalkotása szükséges. E törvény hatálybalépéséig a Termőföldtörvényben biztosított birtokösszevonási célú önkéntes földcsere az, amely a tulajdonosok szétszórt földjeinek az összevonását szolgálja. A Termőföldtörvény tehát csupán az önkéntes földcseréről szól, a földbirtokrendezés esetleges közigazgatási megoldásáról, az ún. tagosításról nem. A földbirtok politika meghatározása az Országgyűlésre és a Kormányra tartozik, azt az Alkotmánybíróság csupán alkotmányossági szempontból vizsgálhatja. Jelen ügyben a törvényhozó a Termőföldtörvény 26. §-ában maga döntött úgy, hogy a birtokrendezésről külön törvényben rendelkezik. A birtokrendezésről szóló törvény megalkotása azonban az Alkotmányból kényszerítően nem következik, alkotmányellenes helyzet tehát nem jött létre annak következtében, hogy a jogalkotó 1994 óta nem teljesítette a saját maga számára előírt jogalkotási kötelezettséget.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Termőföldtörvény 26. § (1) bekezdésével kapcsolatban benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványt elutasította.

8. Az indítványozók végül a Termőföldtörvény záró rendelkezései közül kettőt [90. § (1) bekezdés g) pont, 90. § (2) bekezdés b) pont] támadtak, mondván a felhatalmazás alapján született kormányrendelet [R.1.] és a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszteri rendelet [105/1999. (XII. 22.) FVM rendelet] olyan jogterületet szabályoz, amelyben törvényi szintű szabályozásra volna szükség.

Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatot hoz. A Jat. 7. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. A Termőföldtörvény 90. § (1) bekezdés g) pontjában a családi gazdaságok létrehozására, nyilvántartásba vételére és működtetésére vonatkozó anyagi és eljárási szabályok megalkotására kapott felhatalmazást.

Az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének első mondata alapján a Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezt részletezendő rendelkezik a Jat. 8. § (1) bekezdése úgy, hogy a miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Termőföldtörvény felhatalmazó rendelkezéseiben foglalt szabályozási kötelezettség nem vonható az Alkotmányban meghatározott alapvető jogok szabályozásának körébe, és a 90. § (1) bekezdés g) pont, valamint a 90. § (2) bekezdés b) pont sem a Jat. 15. § (2) bekezdésébe ütköző módon ad felhatalmazást alapvető jogok és kötelességek rendeleti szabályozására. Az Alkotmánybíróság ezért e két rendelkezést támadó indítványokat elutasította.

9. Az Alkotmánybíróság ezt követően a 2001. évi CXVIII. törvény által az Ámt.-be került rendelkezések [25. § (6), (7) bekezdések] alkotmányossági vizsgálatát végezte el.

A szövetkezeti vagyon vagyonnevesítés útján történő felosztásáról az Ámt. rendelkezett, amely speciális szabályokat állapított meg a szövetkezetek tulajdonában, illetve használatában álló termőföldek felosztásáról (13-27. §) . A szövetkezeti vagyon átalakítása összekapcsolódott a kárpótlási folyamattal. A termőföld-tulajdon átalakításáról rendelkezett a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kptv.) . A Kptv. termőföldre vonatkozó szabályainak a végrehajtása után és a Kptv. szerinti árverés lebonyolítása után megmaradó, szövetkezeti tulajdonban lévő földet az Ámt. 25. §-a alapján a tagok és - a közgyűlés döntése alapján - az egyéb jogosultak tulajdonába kell adni. A szövetkezeteket a maradványföldjeik felosztására ösztönző Ámt. 25. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha a szövetkezet a földkiadás befejezését követő 60 napon belül nem adja a tagok és az alkalmazottak tulajdonába a Kptv. szerinti, árverésre való kijelöléssel nem érintett, továbbá az árverés lebonyolítása után megmaradó szövetkezeti használatban lévő földet, akkor a maradványföldek a törvény erejénél fogva a magyar állam tulajdonába kerülnek és az NFA kezeli azokat. A 25. § (7) bekezdés alapján azonban a jogosultságát igazoló személy az NFA földkészletéből termőföldet igényelhet vagy 4000 Ft/AK értékű kártalanítási összeget követelhet. A tulajdoni igény jogosultja ugyanis nem maga a szövetkezet, hanem a vagyonnevesítés szabályai szerinti jogosultságát megfelelően igazoló tag vagy alkalmazott. "A szövetkezetek átalakulásáról szóló törvény alapján a szövetkezeti tag, akinek tulajdonjoga a szövetkezetbe való belépéssel nem szűnt meg, illetve a szövetkezeti törvény alapján most keletkezik, jogosult eldönteni, hogy földtulajdonán továbbra is a szövetkezet keretei között vagy önállóan kíván gazdálkodni. Ha nem kíván a szövetkezetben maradni, és a földjét kikéri, akkor nem 'elvett' földjét kapja vissza, hanem meglévő földtulajdonával rendelkezik." [először lásd 238/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 598-599.]

Mindezek alapján megállapítható, hogy a szövetkezeti tulajdon elvonásáról nincs szó, következésképpen az Alkotmánybíróság az Ámt. 25. § (6) és (7) bekezdéseit támadó indítványokat elutasította.

10. AzR.1. 4. § (2) bekezdésének a) pontjával ésaz5. § (2) bekezdés b) pontjával szemben felhozott érvek szerint e rendelkezések önkényesen tesznek különbséget "a mezőgazdasági termelők egy szűkebb, homogén - őstermelői - csoportján belül, de az összes mezőgazdasági termelőn belül is". Emellett, az indítványozó szerint e rendelkezések korlátozzák a családi gazdálkodó vállalkozási szabadságát is.

Az R.1. 4. § (2) bekezdésének a) pontja alapján az FM hivatal a családi gazdaságot akkor veszi nyilvántartásba, ha a családi gazdálkodó nyilatkozik arról, hogy a Termőföldtörvény szerint élethivatásszerűen végzi a mezőgazdasági és kiegészítő tevékenységet. Az 5. § (2) bekezdés b) pontja alapján pedig az FM hivatal törli a nyilvántartásból a családi gazdaságot, ha nem tett eleget azon feltételnek, hogy élethivatásszerűen végez mezőgazdasági és mezőgazdasági kiegészítő tevékenységet.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R.1. imént idézett rendelkezései nem sértik az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított vállalkozás jogát, ezek ugyanis nem lehetetlenítik el a családi gazdálkodóvá válást, csupán bizonyos feltételhez kötik a támogatás juttatását. E feltétel nem valósíthat meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tilalmazott személyek közötti hátrányos megkülönböztetést. Az R. 1. kifogásolt rendelkezései megfelelnek e követelménynek, azok alapján ugyanis minden egyes mezőgazdasági termelő, aki vállalja, hogy élethivatásszerűen végez mezőgazdasági tevékenységet, (vagyis az e tevékenységből származó nettó árbevétele/bevétele, illetve jövedelme az összes nettó jövedelmének legalább az ötven százaléka) jogosult a családi gazdálkodókat megillető kiemelt támogatásra.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az R.1. 4. § (2) bekezdés a) pontja és 5. § (2) bekezdés b) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt.

11. Alkotmányjogi összefüggés hiánya miatt elutasította az Alkotmánybíróság azt az indítványi kifogást, amely az R.2. 4. § 2. mondatában található "rangsor" kifejezést, és az e rendelkezésre visszautaló 6. § (1) bekezdés megsemmisítését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel kérte.

12. Visszautasította az Alkotmánybíróság az indítványoknak azt a részét, amelyekben az indítványozók jogszabályi rendelkezés és a vonatkozó alkotmányos szakaszok pontos megjelölése nélkül kérték a Földalaptörvény és az R. 1. egésze alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését. Visszautasította az Alkotmánybíróság a földtörvényt módosító 2001. évi CXVIII. törvény 7. § (1) bekezdését támadó indítványt is, az indítványozó ugyanis a kifogásolt rendelkezésre vonatkozóan - annak minősítésén túl - nem terjesztett elő kérelmet az Alkotmánybírósághoz, így az Alkotmánybíróság az Abtv. 22. § (1) bekezdése alapján a felvetést határozott kérelem hiányában nem tekintette érdemben elbírálható indítványi elemnek.

13. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § b) pontja alapján, hatásköre hiányában visszautasította az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely a Földtörvény 12/F. § egyes bekezdései helyes sorrendjének a megállapítását kérte. Végül visszautasította az Alkotmánybíróság azt az indítványt is, amely a Termőföldtörvény 3. § h), i) és j) pontjait érintő jogalkalmazói gyakorlatot sérelmezte, az Alkotmánybíróságnak ugyanis nincs hatásköre a jogszabályokat értelmező közigazgatási és bírói gyakorlat felülvizsgálatára.

14. A Magyar Köztársaság 2001-2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény módosításáról rendelkező 2002. évi XXIII. törvény jelentős mértékben megváltoztatta a Termőföldtörvény 10. és 21. §-ait. Tanya és termőföld eladása esetén a Termőföldtörvény 2001. december 3 1-ig hatályos 10. §-a a volt haszonbérlő, felesbérlő, részesművelő számára garantált elővásárlási jogot, a 21. § pedig a volt haszonbérlő számára biztosított előha-szonbérleti jogot, abban az esetben, ha a tulajdonos a haszonbérleti szerződést nem azonnali hatállyal mondta fel. Ezt az előírást módosította 2002. január elsejei hatállyal a 2001. évi CXVII. törvény, amely termőföld és tanya eladása esetén az elővásárlási és előhaszonbérleti jogot első helyen a családi gazdálkodónak, illetve a gazdálkodó család tagjainak tartotta fenn, és csak a hatodik helyen, a magyar államot követően élhetett elővásárlási jogával a haszonbérlő, a felesbérlő és a részesművelő, illetve előhaszonbérleti jogával a volt haszonbérlő. Minthogy e rendelkezést az Országgyűlés a 2002. évi XXIII. törvénnyel módosította, az elővásárlási jogra jogosultak sorrendjében ismét első helyen említve a haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt, az előhaszonbérleti jog rangsorában pedig a volt haszonbérlőt, az Alkotmánybíróság a Termőföldtörvénynek az indítvány benyújtásakor hatályban lévő, de az alkotmánybírósági eljárás idején már hatálytalan 10. §-a, 21. §-a és a 13. § (1)-(5) bekezdései alkotmányossági vizsgálatára indult eljárást megszüntette.

Az indítványok benyújtását követően a 2002. évi XXIV. törvény 2. § (2) bekezdése és a 2005. évi CLXXV. törvény 2. §-a módosította a Földalaptörvény 2. § (2) bekezdését, és a földbirtok politika elveit az új szabályozás szerint országgyűlési határozat állapítja meg, az Alkotmánybíróság eljárását e tekintetben megszüntette. A 2002. évi XXIV. törvény 9. §-a módosította a Földalaptörvény 13. § (2) bekezdését is. Ugyanezen okból, a jogszabály hatályon kívül helyezése miatt szüntette meg az Alkotmánybíróság a Földalaptörvény 6. § (1) bekezdés e) pontjának, a Földtörvény 12/F. § (4) bekezdés második mondatának, az R.1. 10. § (1) bekezdés d) pontjának, az R.2. 8. § második mondatának, az R.3. 6. § (3) bekezdésének és a H.1., valamint a H.2. egészének az alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást. [Ügyrend 31. § a) pont]

15. Az Ügyrend 31. § e) pontja alapján szüntette meg az Alkotmánybíróság a Földalaptörvény 21. §-a alkotmányellenességének a megállapítására irányuló eljárást. A Földalaptörvény 21. §-a felhatalmazást ad a Kormány számára, hogy rendeletben állapítsa meg az NFA vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályait. Az indítványozók szerint a Kormány nem tett eleget a felhatalmazó rendelkezésnek, mert rendelet helyett határozatban szabályozta az NFA-ba tartozó termőföldek hasznosítását. Az indítvány benyújtását követően hatályát vesztette az indítványozók által kifogásolt H.2., jelenleg a Földalaptörvény 21. §-ában foglalt felhatalmazás alapján a 254/2002. (XII. 23.) Korm. rendelet szabályozza az NFA vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályait. Az

Alkotmánybíróság ezért az Ügyrend 31. § e) pontja alapján, az okafogyottá vált indítványi kérelem miatt szüntette meg az eljárást.

A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Budapest, 2006. február 21.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 48/B/2002.

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye

1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező része 1. pontjában foglaltakkal, azaz a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával és ezzel összefüggésben a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 4. § (1) bekezdésének p) pontja megsemmisítésével.

Az Alkotmány kisajátítási szabálya - mint azt az Alkotmánybíróság a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában (ABH 1990, 73.) leszögezte - olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági aktussal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. Az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése a tulajdon elvonásának feltételeként szabja meg - a kártalanítás mellett - azt, hogy erre csak kivételesen kerüljön sor, ha a közérdek ezt megköveteli. A közérdek által megkövetelt, kivételes körülmény jelenti ebben az esetkörben az alapvető jog korlátozásának kényszerítő okát. Ennek megfelelően a tulajdon elvonásának eseteiben az alkotmányossági vizsgálat arra irányul, hogy indokolt-e a közérdekre való hivatkozás, valamint, hogy a közérdekűnek minősített megoldás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot is [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 382.].

Kisajátításnál az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése alapján a tulajdon védelmét szolgálja annak vizsgálata, hogy a közérdek megléte esetén is fennáll-e a kivételesség követelménye. Ez adott esetben annak ellenőrzését jelenti, hogy a közérdekű célt annál az ingatlannál indokolt-e megvalósítani, amelyre a kisajátítást kérik (479/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 665, 667-668.) .

Egyetértek azzal, hogy a kisajátítás a tulajdon közjogi eszközökkel történő elvonása, ezért a tulajdonhoz való jog védelme érdekében szigorú alkotmányos garanciákkal körülbástyázott eljárás, amelynek lehetőségét és feltételeit maga az Alkotmány szabályozza. Elfogadom, hogy az Alkotmány közérdekűség fennállása esetén is csak kivételesen teszi lehetővé a kisajátítást. Egyetértek azzal, hogy a kivételesség előírása a kisajátítás lehetőségének további alkotmányos korlátozását jelenti. Úgy gondolom, hogy a kivételesség érvényesülésének biztosítéka az a szabály, mely szerint ingatlan tulajdonjogát kisajátítással csak akkor lehet megszerezni, ha az adásvétel útján nem lehetséges, és a kivételesség garanciáját jelenti az az előírás is, amely a kisajátítási hatóság kötelezettségévé teszi annak vizsgálatát, hogy a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani. A kivételesség elvét sértené továbbá a 27/1991. (V. 20.) AB határozat (ABH 1991, 73.) értelmében az olyan állami tulajdonszerzés, a tulajdonosok jogának korlátozása, tulajdontárgyaik elvétele, amely emberek, társadalmi csoportok megbélyegzésén, bármiféle diszkriminációján alapszik. Nem lehet szó kivételről akkor sem, amikor az állam hatalmi pozícióból, ex lege, a magántulajdon túlnyomó részének felszámolásáról rendelkezik, pl. általánosságban a házingatlanok tulajdonba vételéről, iparvállalatok tulajdonba vételéről, ipari és közlekedési vállalatok tulajdonba vételéről; a magántulajdon csaknem teljes felszámolása nem tekinthető közérdekűnek sem. A jelen esetben azonban nem erről van szó.

2. A kisajátítás lehetőségére vonatkozó szabályok értelmezhetők úgy is, mint a termőföld tulajdon megszerzéséhez fűződő, eredeti, átszálláskori teher, a közérdekű célok (megfelelő birtokméret kialakítása, szociális célok a vidéki főfoglalkozás és szakszerűen folytatott mezőgazdasági tevékenység elősegítése érdekében, telekspekuláció meggátlása) érvényesítése érdekében. Jóllehet a tulajdonszerzéssel egyidejű terhelés általában feleslegessé teszi annak vizsgálatát, hogy a tulajdon tárgyának, a termőföldnek a sajátosságai nem tennék-e egyébként is alkotmányossá a tulajdont szerzők tulajdonjogának elvonását kisajátítás útján, a többségi határozatban alkotmányellenessé nyilvánított szabály alapján, a jelen esetben a vizsgálódásnak az indítványok elutasításához kellett volna vezetnie.

A Földalaptörvény kisajátítást engedő szabálya termőföldre vonatkozik. A termőföld tulajdonjoga megszerzése tekintetében a Termőföldtörvény különféle korlátokat állít fel. A termőföldre vonatkozó szabályok vizsgálatakor abból a tényből kell kiindulni, hogy a föld mint természeti tárgy korlátozott mértékben áll rendelkezésre: nem szaporítható és nem helyettesíthető. Ebből adódik, hogy a termőföldnél a tulajdonhoz jutás lehetőségének egyenlő esélye nehezebben teremthető meg, mint más, elvben korlátlanul rendelkezésre álló javaknál. A termőföld a mezőgazdasági termelés alapja. A tulajdoni, birtoklási, használati viszonyok, a föld védelmének szabályai kialakításában meghatározó, hogy az állam milyen agrárpolitikát követ, milyen célokat érvényesít. Hazánknak az Európai Közösségek tagjaként figyelemmel kell lennie arra is, hogy az Európai Közösségek agrárpolitikája nem csak gazdasági, de szociális célokat is érvényesít, és nem támogatja az olyan mezőgazdasági üzemeket, amelyek nem jelentik a főfoglalkozásszerűen, szakszerűen folytatott mezőgazdasági tevékenység egzisztenciális feltételét.

Általában úgy tartják, hogy a termőföldek tulajdonosi és használati viszonyainak vonatkozásában a fő választóvonal egyfelől a mezőgazdaságban dolgozó, másfelől az azon kívüli földtulajdonosok között húzódik. Ez utóbbiak jellemzően nem rendelkeznek termelési tényezőkkel, a földet termelés útján nem képesek hasznosítani, ezért csupán a haszonbérlettel elérhető jövedelemszerzésre, illetőleg telekspekulációkra törekednek. A kedvezőtlen birtokstruktúra, a birtokkoncentráció elkerülésére a legtöbb nyugat-európai országban szerzési korlátokat alkalmaznak a birtokmaximum mellett (tehát pl. megkötik, hogy a meglévő üzemhez egy jogügylettel legfeljebb mekkora és a meglévőhöz képest milyen távolságra fekvő terület szerezhető meg), a jogügyleteket hatósági jóváhagyáshoz kötik, illetve emellett az elaprózódás elleni védekezés érdekében is különféle jogi konstrukciókat alkalmaznak, pl. az öröklést csak egy örökös javára engedik meg. A Földtörvény ismeri a birtokmaximum intézményét, de Magyarországon - Nyugat-Európa számos országával ellentétben - nincs birtokminimum.

Az államnak számos jogi eszköz áll rendelkezésére a kívánt agrárpolitika, birtokstruktúra megvalósításának elősegítésére. Ezek egyike az elővásárlási jogra vonatkozó szabályozás. A most vizsgált kisajátítás lehetősége nem áll fenn abban az esetben, ha a termőföldet elővásárlásra jogosult szerezte meg. A kisajátítás az elővásárlási jog érvényesüléséhez kapcsolódik és az államnak arra ad lehetőséget, hogy birtokpolitikájának az elővásárlási jog gyakorlása hiányában is érvényt szerezhessen. Az elővásárlási jogra vonatkozó szabályok megalkotásával a jogalkotó azt jelzi, hogy milyen alanyi kör számára kívánja a gazdálkodáshoz szükséges termőföldterületet biztosítani, illetve másik oldalról, milyen alanyi kör számára nehezíti vagy akadályozza a termőföld tulajdonának megszerzését. 2001 -ben a Földtörvény előnyben részesítette az ún. családi gazdálkodót, az általa művelt földdel szomszédos termőföld adásvétele esetén. Õt követte a tulajdonossal közös háztartásban élő családtag, utána harmadik helyen a helyben lakó szomszéd, ezt követően a helyben lakó. Ötödik volt a sorban a Magyar Állam elővásárlási joga, bármilyen termőföld elidegenítése esetében. Az utolsó helyre került az elővásárlási jog gyakorlására jogosultak között a haszonbérlő, a felesbérlő és a részesművelő, azaz a tényleges földhasználó.

A jogalkotó 2002-ben módosította a szabályozást. A Földtörvény módosítására és ezzel a hatályos szabályozás bevezetésére a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének módosításához kapcsolódva került sor. A 2002. szeptember 2-át követően a földhivatalhoz benyújtott szerződések esetében az elővásárlási jogot illetően első helyre került a haszonbérlő, a felesbérlő és a részesművelő az általa haszonbérelt termőföld vonatkozásában. Annak érdekében, hogy ezzel a jogcímmel ne lehessen visszaélni, több garanciális korlátot is beépített a törvény. A sorrendben a következő a helyben lakó szomszéd, őt pedig harmadik helyen a helyben lakó követi. A helyben lakó szomszéd és a helyben lakó kategóriáján belül van egy belső sorrend, amely szerint ezek közül első helyen az szerepel, aki családi gazdálkodó, egyéni mezőgazdasági vállalkozó vagy őstermelő, végül - ha az adott feltétel jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetén áll fenn az a személy, aki a gazdasági társaságnak tagja (adott esetben helyben lakó részvényese) . És végül az utolsó helyen szerepel az elővásárlási jogok sorrendjében a Magyar Állam a Földalaptörvény alapján. A Földalaptörvény módosítása rögzíti azt is, hogy ez a sorrend nem érvényesül akkor, ha közeli hozzátartozók között történik az átruházás, vagy ha közös tulajdonról van szó. A szabályozás arra irányul, hogy termőföldhöz a tényleges földhasználó, a mezőgazdasági tevékenységet foglalkozásként, szakszerűen folytató személy jusson és ne az, aki a termőföldet nem termelés útján törekszik hasznosítani.

Véleményem szerint a tulajdon tárgyának, a termőföldnek a sajátosságaira figyelemmel, a közérdekű célok - ezek között a megfelelő birtokméret kialakítása, a vidéki főfoglalkozás és szakszerűen folytatott mezőgazdasági tevékenység elősegítése szociális okokból is, a telekspekuláció meggátlása - érvényesítése hazánk viszonyai között nem korlátozza alkotmányellenesen a tulajdont szerzők tulajdonjogát. A vizsgált kisajátítás, korlátozott körben, a Földalaptörvény 8. § (3) bekezdése szerint, nem ellentétes a kivételesség elvével. Az Alkotmánybíróságnak az indítványokat teljes egészében el kellett volna utasítania.

Budapest, 2006. február 21.

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozik:

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró