31/1991. (VI. 5.) AB határozat

az egyes orvosok munkaviszonyával kapcsolatos kérdésekről szóló 32/1990. (VIII. 21.) Korm. rendelet, továbbá az egyes gyógyító-megelőző intézetek szervezetének és vezetésének továbbfejlesztéséről szóló 1/1990. (VIII. 21.) NM-BM együttes rendelet , valamint az ezt módosító 3/1990. (XI. 2.) NM-BM együttes rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság Havril János, a Madarász utcai Gyermekkórház-Rendelőintézet 16 nem szakorvos dolgozója, az Egészségügyben Dolgozók Demokratikus Szakszervezete, a Magyar Kórházszövetség Elnöksége, továbbá dr. Kancsár László indítványozók jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványai tárgyában - a megsemmisítés időpontja tekintetében dr. Kilényi Géza és Dr. Szabó András alkotmánybírák különvéleményével, továbbá dr. Kilényi Géza alkotmánybíró párhuzamos véleményével - meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes orvosok munkaviszonyával kapcsolatos kérdésekről szóló 32/1990. (VIII. 21.) Korm. rendelet, továbbá az egyes gyógyító-megelőző intézetek szervezetének és vezetésének továbbfejlesztéséről szóló 1/1990. (VIII. 21.) NM-BM együttes rendelet , valamint az ezt módosító 3/1990. (XI. 2.) NM-BM együttes rendelet alkotmányellenes, ezért e rendeleteket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített jogszabályok az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napján vesztik hatályukat.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványokkal támadott és a rendelkező részben írt miniszteri rendeletek a helyi és területi tanácsok fenntartásában lévő kórház-rendelőintézetek testületi vezetésére, továbbá az orvos-igazgató munkakör betöltésére vonatkozóan tartalmaznak rendelkezéseket, míg a kormányrendelet a kórház-rendelőintézet igazgató főorvosainak vezetői megbízatása megszűnéséről rendelkezik. A kormányrendelet a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény (a továbbiakban: Munka Törvénykönyve) 67. §-ának (2) bekezdésében írt felhatalmazáson alapszik, míg a miniszteri rendeletek a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 11/1970. (III. 31.) Korm. rendelet 6. §-ának (5) bekezdésében és 80. §-ának (2) bekezdésében, továbbá a szociális és egészségügyi miniszter feladat- és hatásköréről rendelkező 17/1988. (III. 29.) MT rendelet 6. §-ának (3) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alapulnak. Mind a kormányrendelet, mind pedig a miniszteri alaprendelet 1990. évi augusztus hó 21. napján lépett hatályba.

Az 1990. évi augusztus hó 14. napján kihirdetett és a 113. §-ban írt rendelkezés szerint az önkormányzati képviselőtestületek tagjai 1990. évi választásának napján hatályba lépett 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében -egyebek között - az egészségügyi, továbbá a szociális ellátásról való gondoskodás. A törvény 8. § (4) bekezdése ezt a rendelkezést -határozottabb megfogalmazásban - megismétli. Eszerint a települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészségügyi és a szociális alapellátásról. Az Ötv. 9. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati képviselőtestület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet alapíthat, kinevezi a vezetőiket. A törvény 107. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a tanácsok kezelésében, illetőleg tulajdonosi irányítás alatt álló egészségügyi intézmények önkormányzati intézményekké váltak.

Az Ötv. 115. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvényt , továbbá az e törvény végrehajtására kiadott 11/1971. (III. 31.) Korm. rendeletet.

Az Ötv. 97. §-ának b) pontja értelmében a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények tekintetében a szakminiszter hatáskörébe csak a szakmai követelmények, illetőleg az intézmények dolgozói képesítési előírásainak a megállapítása és az előírások érvényesülésének az ellenőrzése tartozik.

II.

Az indítványozók a fenti kormány- és miniszteri rendeletek alkotmányellenességének a megállapítását és e rendeleteknek a kihirdetésük napjára visszamenő hatállyal történő teljes megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint a hivatkozott jogszabályok több törvényi rendelkezéssel is ellentétesek, márpedig az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormány rendelete, a 37. § (3) bekezdése szerint pedig a Kormány tagjának a rendelete törvénnyel ellentétben álló nem lehet.

Az indítványozók érvelése szerint a hivatkozott rendeletek ellentétesek mindenekelőtt Ötv. 8. § (1), (4), valamint 9. § (4) bekezdésében írt rendelkezésekkel, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény 67. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazással, ugyanakkor sértik e törvény 12. § (2) bekezdését, a 18. § (3) bekezdését, illetőleg 28. §-át, végül ellentétben állnak a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19-20. §-aiban, illetőleg 27. §-ában foglaltakkal.

Az indítványozók szerint a támadott kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt megkülönböztetési tilalmat és ellentétesek az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében írt rendelkezéssel is.

III.

A népjóléti miniszter az indítványokra adott észrevételében kifejtette, hogy a támadott rendeletek alapján történő intézkedések konkrét személyekre való kihatása egyszeri és kivételes, amely kivételes szabályok megalkotására a Munka Törvénykönyvének 67. § (2) bekezdése általános felhatalmazást ad a Kormány részére a vezető állású munkavállalók tekintetében. Álláspontja szerint a rendeletek meghozatalakor a jogalkotó figyelemmel volt mind a Munka Törvénykönyvének egyéb rendelkezéseire, mind pedig a jogalkotásról szóló törvénynek az indítványokban felhívott rendelkezéseire. A támadott jogszabályok meg nem engedett diszkriminációt sem tartalmaznak, mert a jogszabályokban az egymástól eltérő feltételek meghatározásával a jogalkotó kizárólag a meglevő vezetők igazgatói pozíciójából adódó előnyöket küszöbölte ki, és ezzel az új igazgatók választására valóságos esélyegyenlőséget teremtett.

IV.

A támadott kormány- és miniszteri rendeletek alkotmányellenesek, mivel szabályozási tárgykörükben önkormányzati hatáskörbe tartozó szervezeti és személyi kérdésekről is szólnak, így ellentétben állnak az Ötv. fent idézett rendelkezéseivel.

Az önkormányzati jogoknak, valamint a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörének több eleme a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához kapcsolódik. A közszolgáltatások decentralizációja a helyi önkormányzatok döntési önállósága útján valósul meg, amely kiterjed az önkormányzati rendelkezés alá került különböző helyi egészségügyi intézményekre is. Így az ezekkel összefüggő szervezeti és személyi kérdésekben való döntési jogosultságokat - a törvényben meghatározott kereteken belül- önkormányzati jogokként kell értelmezni.

Az önkormányzatok döntési jogainak rendeleti úton való korlátozása formai okból alkotmányellenes.

Formai, alaki okból alkotmányellenesek a támadott kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek azért, mert sértik a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjét. Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint ugyanis a Kormány rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ellentétben álló nem lehet. Márpedig az Ötv. idézett rendelkezése miatt a miniszter - és a miniszteri rendelettel összefüggésben a Kormány is - a törvénnyel ellentétes rendeletet alkotott, amikor a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményein túlmenő olyan szervezeti és személyi kérdésekről rendelkezett, amelyek szabályozásáról az önkormányzati törvény másként rendelkezik. Az Ötv. idézet 9. § (4) bekezdése értelmében ugyanis a helyi önkormányzati intézmények vezetőinek kinevezésével kapcsolatos jogkör gyakorlására az önkormányzati képviselőtestület jogosult, és az nem történhet meg a rendeletekben szabályozott módon.

A formai ok miatti alkotmányellenesség ebben az összefüggésben tartalmi alkotmányellenességet is jelent, mert a jogforrási szintek ellentmondásán túlmenően a hatáskörelvonás sérti a helyi választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában biztosított helyi önkormányzáshoz való jogát. Az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdése értelmében a választópolgárok a helyi önkormányzást elsősorban az általuk választott képviselőtestület útján gyakorolják, így a képviselőtestület hatáskörének csorbítása egyben az önkormányzáshoz való jog megsértését is jelenti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályi hierarchia alkotmányosan védett rendje nem pusztán formai kérdés akkor, amikor az alacsonyabb szintű jogszabály a magasabb szintű jogszabály által biztosított hatáskör elvonásáról rendelkezik. Mivel az önkormányzati hatáskör ebben az összefüggésben alkotmányosan biztosított jogok gyakorlására vonatkozik, a jogforrási szintek és a hierarchikus rend megtartása garanciális jelentőségű. Ennek megsértése miatt tehát a támadott rendeletek tartalmilag is alkotmányellenesek.

Mivel mind a Kormány, mind pedig a miniszteri rendeletek alkotmányellenességét a rendeleteknek az önkormányzati törvénnyel való ellentéte önmagában megalapozza, szükségtelenné vált, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozók által a jogszabályok alkotmányellenességének alátámasztására felhozott egyéb érvek és indokok megalapozottságát is vizsgálja és értékelje. Ezeknek az összefüggéseknek az elemzését az Alkotmánybíróság azért is mellőzte, mert ezekből semmiféle többlet joghatás nem következne. Így nem vizsgálta a támadott jogszabályoknak a Munka Törvénykönyvével, illetőleg a jogalkotási törvénnyel való ellentétét, továbbá azt sem, hogy a támadott rendelkezések sértik-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, illetőleg ellentétesek-e az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében írt rendelkezéssel.

V.

Az indítványozók a támadott rendeletek vonatkozásában azt kérték, hogy azokat az Alkotmánybíróság visszamenő hatállyal semmisítse meg.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 42. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozata közzétételének napján veszti hatályát. A 43. § (1) bekezdésében foglaltak szerint pedig azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.

Ehhez képest kivételes az a rendelkezés, amely szerint az Alkotmánybíróság az ún. ex nunc megsemmisítési időponttól a jogbiztonság vagy a kérelmező különösen fontos érdeke alapján eltérhet és más, korábbi vagy későbbi időpontot is megállapíthat [43. § (4) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság tehát mérlegelési jogkörében az alkotmányellenes állapot fennállását elvileg lerövidítheti vagy meghosszabbíthatja.

Van olyan nézet, amely szerint a jogszabály alkotmányellenessége értelemszerűen ex tunc hatálytalanságot, illetőleg érvénytelenséget jelent, azaz az alkotmányellenes jogszabályt kihirdetésének időpontjára visszamenőlegesen kell megsemmisíteni. Utal azonban az Alkotmánybíróság arra, hogy az egyes külföldi alkotmánybírósági eljárásokban alkalmazott visszamenőleges hatályú megsemmisítés sem jelenti azt, hogy annak folytán az alkotmányellenes jogszabály alapján keletkezett jogviszonyok - a büntető, szabálysértési és fegyelmi jogviszonyok kivételével - is semmissé válnának. Ellenkezőleg, az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése az annak alapján létrejött és befejezett, továbbá a már meg nem támadható jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket nem érinti.

Rámutat az Alkotmánybíróság arra is, hogy eddigi gyakorlatában a kivételesen alkalmazható visszamenőleges hatály lehetőségével csak akkor élt, amikor konkrét alkotmányjogi panaszban megfogalmazott jogsérelem orvoslása ezt szükségessé tette [pl. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat]. Ezen kívül az alkalmazás indokoltsága az 5/1990. (IV. 9.) AB határozathoz fűzött különvéleményben fogalmazódott csak meg, utólagos normakontroll esetében azonban visszamenőleges hatályú megsemmisítésre eddig csak egy ügyben került sor [20/1990. (X. 4.) AB határozat].

Az Alkotmánybíróság tagjainak többségi véleménye szerint sem a jogbiztonság érdeke, sem az indítványozóknál, illetve a sérelmezett jogszabályhely címzettjeinél jelentkező esetleges hátrány nem tekinthető olyan különösen fontos érdeknek, amely indokolttá tette volna a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyok megváltoztatását, illetőleg a főszabálytól való eltérést.

A jogbiztonsággal összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény idézett rendelkezései alapján az önkormányzati képviselő-testületeknek fennáll a jogosultsága arra, hogy az önkormányzati intézmények szervezett és személyi kérdéseiben döntsenek, illetőleg, hogy kinevezzék az intézmények vezetőit, az általános szabályok szerint. A megsemmisített rendeletek egyébként sem kötelezték az önkormányzatokat, illetőleg jogelődeiket a választott személyek kinevezésére. Így a jogbiztonság követelménye az alkotmányellenes rendeletek jövőre szóló alkalmazhatatlanságának a kimondásával nem sérül. Az Alkotmánybíróság ezért azt állapította meg, hogy a megsemmisített rendeletek az Alkotmánybíróság határozatának közzététele napján vesztik hatályukat [42. § (1) bekezdés].

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát az 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának megfelelően a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Budapest, 1991.05.27

Dr. Sólyom László

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter

alkotmánybíró

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye

A határozatnak az alkotmányellenesség megállapítására és az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére vonatkozó rendelkezésével egyetértve, a megsemmisítés időpontját illetően különvéleményemet az alábbiakban összegzem:

Az ABtv. az Alkotmánybíróságot mind az ex nunc hatályú, mind az ex tunc hatályú megsemmisítésre feljogosítja, azzal, hogy az előbbi az általános szabály, az utóbbi a kivétel. A törvényszerkesztőt ilyen vonatkozásban motiváló szempontokra a miniszteri indokolás a következőképpen mutat rá: "A Javaslat azért nem az ex tunc hatályú alkotmányellenességet veszi alapul, mert akkor valamennyi, az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogi ügyet - amelyek száma a több tízezret is elérheti - felül kellene vizsgálni. Ez gyakorlatilag megoldhatatlan, illetőleg egy ilyen megoldás a jóhiszeműen szerzett jogok sérelmével is járna. Ezért rendelkezik általános szabályként a Javaslat az ex nunc hatályú alkotmányellenesség megállapításáról."

Ugyanakkor az indokolás a következőkre is rámutat: "Indokolt lehet továbbá az alkotmányellenes jogszabály ex tunc hatályú vagy az alkotmánybírósági határozatot megelőző időpontú hatályon kívül helyezése is, akár általános jelleggel, akár egyedi ügyben. Ezt a jogsérelem jellege, annak következményei, anyagi vonzata és a kérelmező jogain gyakorolt hatása döntheti el".

Az Alkotmánybíróságra hárul tehát az a felelősség, hogy esetenként -az ügy sajátosságaira tekintettel - döntse el: az ex nunc vagy az ex tunc hatályú megsemmisítést alkalmazza-e. Az utóbbival kapcsolatban az Alkotmánybíróság alkalmazhat szigorú vagy kevésbé szigorú mércét. Ha azonban komolyan veszi saját szerepét a jogállamiság kialakításában és fenntartásában, akkor egyet nem tehet: hogy sohasem él az ex tunc hatályú megsemmisítés jogával. Ezzel ugyanis - akarata ellenére - kifejezetten ösztönözné a végrehajtó hatalmat a gyorsan realizálható alkotmányellenes jogi szabályozásra, hiszen a jogalkotó szervek hamar rájönnének - sőt a jelek szerint már rá is jöttek -: nem kell tartani az utólagos normakontrolltól, mivel az Alkotmánybíróság csupán ex nunc hatállyal alkalmazza megsemmisítési jogkörét, s ez a már meghozott egyedi döntéseket nem érinti.

A jelen ügyben a jogalkotó nyíltan szembehelyezkedett mind a jelenleg hatályos, mind a korábban hatályban volt törvény rendelkezéseivel. Mivel a megsemmisített jogszabályt néhány tucat ügyben alkalmazták, lehetőség és kellő indok lett volna az ex tunc hatályú megsemmisítésre. A jogbiztonságot ugyanis sokkal kisebb mértékben sérti, ha megsemmisítenek néhány tucat, alkotmányellenes jogszabályon alapuló döntést, mint az, ha a végrehajtó hatalom úgy tapasztalja: hátrányos jogkövetkezmények nélkül lehet Alkotmányt sérteni, csupán a gyors lebonyolításra kell gondot fordítani.

Dr. Kilényi Géza

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye

Ha az Alkotmánybíróság valamely rendelkezést egy bizonyos okból alkotmányellenesnek minősít és megsemmisít, a határozat indokolása általában nem bocsátkozik annak vizsgálatába, hogy a megsemmisített rendelkezés egy vagy több más okból is alkotmányellenes volt-e vagy sem. Amennyiben azonban az ügy elbírálása során olyan elvi kérdés merült fel, amelynek a konkrét ügyön messze túlmutató jelentősége van, indokolt az ezzel kapcsolatos álláspontnak - legalább párhuzamos vélemény keretében való - kifejtése, még akkor is, ha az adott esetben a megsemmisítés nem azon alapult.

A jelen ügyben ilyen elvi kérdés volt, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvényhez (vagy más jogszabályhoz) fűződik-e valamilyen joghatás. Ezzel kapcsolatos véleményem a következő:

Egyes szakirodalmi álláspontoktól eltérően az érvényesség és a hatályosság közötti különbségtételnek megvan a létjogosultsága. A kihirdetéssel ugyanis a jogalkotási folyamat véget ér. Az a kihirdetett jogszabály, amely nem a kihirdetése napján, hanem későbbi időpontban lép hatályba, a kihirdetéstől kezdődően érvényes, de még nem hatályos. Abból, hogy még nem hatályos, következik: a jogszabály potenciális "címzettjeire", a természetes és jogi személyekre nézve az ilyen jogszabályból semmiféle közvetlen joghatás nem hárul, azaz nem kötelesek tekintettel lenni az említett jogszabályra, s amennyiben annak hatálybalépése előtt - az akkor hatályos jog keretei között maradva -saját előnyükre használják fel a később hatályba lépő rendelkezések ismeretét, e magatartásuk nem jogellenes.

Más a helyzet a törvényalkotónál alsóbb szintű jogalkotó szervek esetében. E szerveket ugyanis bizonyos mértékben köti a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvényben megfogalmazott törvényhozói akarat: nem bocsáthatnak ki olyan jogszabályt, amely - akár csak részben is -meghiúsítaná a törvényhozó akaratának érvényre jutását. A törvények későbbi időpontban való hatályba léptetése ugyanis általában azt a célt szolgálja, hogy mind az alsóbb szintű jogalkotó szerveknek, mind a jogalkalmazó szerveknek, mind pedig a törvény "címzettjeinek" elegendő idejük maradjon a felkészülésre. Ez főként akkor nélkülözhetetlen, ha az új törvény - nem politikai értelemben véve - rendszerváltással jár: a korábbi helyébe egy új elvekre épülő szabályozási vagy szervezeti rendszert hoz. Az említett esetben a törvény kihirdetésétől hatálybalépéséig terjedő időben az alsóbb szintű jogalkotó szervek csupán

- a korábbi (szabályozási vagy szervezeti) rendszer zavartalan működéséhez nélkülözhetetlen átmeneti szabályokat, vagy

- a törvény végrehajtását szolgáló rendelkezéseket bocsáthatnak ki, de feltétlenül tartózkodniuk kell a törvénnyel összhangban nem álló, a törvény hatályosulását akadályozó vagy zavaró rendelkezések kiadásától. Az utóbbit ugyanis a demokratikus országok alkotmánybíróságai a jogalkotói hatalommal való visszaélésnek minősítik és alkotmányellenesnek tekintik.

A jelen ügyben a jogalkotás időrendje a következőképpen alakult: az Országgyűlés 1990. augusztus 3-án fogadta el a helyi önkormányzatokról szóló törvényt azzal, hogy az az önkormányzati képviselő-testületi tagok 1990. évi választásának napján lép hatályba. A törvény a helyi szervek rendszerében alapvető szervezeti változást hozott. A Magyar Közlönyben augusztus 14-én jelent meg. Ugyanott augusztus 21-én jelent meg az 1/1990. (VIII. 21.) NM-BM együttes rendelet, amelynek 7. § (2) bekezdése kimondotta: "Az orvos-igazgatói munkakörre első ízben e rendelet hatályba lépését követően - külön hirdetés közzététele nélkül - 30 napon belül lehet pályázatot benyújtani." Ugyanezen § (3) bekezdésének eredeti szövege szerint "a (2) bekezdés szerinti pályázatokat e rendelet hatályba lépésétől számított 45 napon belül kell elbírálni." Ha e rendelkezéseket egybevetem egyfelől az önkormányzatok létrejöttének időpontjával, másfelől az önkormányzati törvény 9. § (3) bekezdésében foglaltakkal, arra a következtetésre kell jutnom: tipikusan olyan jogalkotói magatartással állok szemben, mint amilyenre párhuzamos véleményem előző bekezdésének végén utaltam.

Dr. Kilényi Géza

alkotmánybíró

Dr. Szabó András alkotmánybíró különvéleménye

1. Egyetértek az AB határozatának azzal a rendelkezésével, amely megállapítja, hogy a 32/1990. (VIII. 21.) Korm. rendelet, továbbá az 1/1990. (VIII. 21.) NM-BM együttes rendelet, valamint az ezt módosító 3/1990. (XI. 2.) NM-BM együttes rendelet alkotmányellenes. Egyetértek az alkotmányellenesség megállapításának indokaival is. Így különösen azzal, hogy a támadott kormány- és miniszteri rendeletek alkotmányellenesek, mert

- önkormányzati hatáskörbe tartozó szervezeti és személyi kérdésekről rendelkeztek, és így rendeleti úton az önkormányzatok alapjogait elvonták;

- formai okból is alkotmányellenesek, mert a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjét sértik.

2. Nem értek egyet a határozatnak azzal a rendelkezésével, amely szerint az alkotmányellenesnek talált jogszabályok a határozat közzétételének napján vesztik hatályukat. A határozat indokolása helyesen állapítja meg, hogy elméletileg a jogszabály alkotmányellenessé minősítéséhez sokkal inkább a visszamenő hatályú megsemmisítés volna kapcsolható, mert az alkotmányellenes jogszabály értelemszerűen ex tunc hatálytalanságot, illetőleg érvénytelenséget jelent. Tehát elvileg semmisnek, nem létezőnek kellene tekinteni. Az ABtv. ezzel szemben az ex nunc hatályú alkotmányellenesség megállapításáról rendelkezik és ehhez képest az ex nunc hatályú megsemmisítést írja elő főszabályként. Ennek gyakorlati-történelmi indokai vannak. Az nevezetesen, hogy a norma megsemmisítés a norma alapján létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelességeket is érintené. Márpedig ilyenkor valamennyi, az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogügyletet - "amelynek száma akár több tízezret is elérhet" -(Indokolás az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslathoz, a 42-43. §-hoz) felül kellene vizsgálni. Ez gyakorlatilag megoldhatatlan, illetőleg egy ilyen megoldás a jóhiszeműen szerzett jogok sérelmével is járna. A teljesedésbe ment jogviszonyok védelme tehát az indoka "az alkotmányellenesség" visszamenőleges hatályú tűrésének. Figyelmet érdemel a védendő jogviszonyok tömegessége is, ami viszont a történelmi szempontú értékelés indoka: az alkotmányellenes jogszabály alapján volt idő jogviszonyok tömeges létrejöttére és teljesedésbe menésére. És ez igen lényeges, mert magyarázatot ad arra, hogy miért nem az ex tunc hatályú megsemmisítést írta végül is elő az ABtv. főszabályként. Az átmenet periódusában ugyanis tömegesen kerülhet és kerül sor az új Alkotmány keletkezése előtt alkotott jogszabály utólagos felülvizsgálatára. Ilyen esetben viszont kényszerűen számolni kell meggyökeresedett és régen teljesedésbe ment jogviszonyok és jogügyletek tömegével. De azzal is, hogy az új Alkotmány alapján észlelt periódusra nézve tűrni kell az alkotmányellenességet. Nem lehet ugyanis - és ebben az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes - a ma hatályos Alkotmányt visszamenőleges hatállyal értelmezni. Mivel pedig nem lehet a mai Alkotmányt visszamenőleges hatállyal értelmezni, ezért a régi jogszabályok felülvizsgálatához nem lehet az ex tunc hatályt főszabályként előírni, hanem csak az ex nunc hatályt.

Az Alkotmány hatályának visszamenőleges kiterjesztési tilalma az ex nunc hatályú megsemmisítést vonja tehát maga után főszabályként régi jogszabályok esetében. Az új Alkotmány időszakában keletkezett jogszabályok esetében viszont értelmét veszti, tárgytalan és szóba sem kerül a visszamenőleges hatályú értelmezés, tehát maradéktalanul érvényesülhet az elméletileg indokolt és kívánatos ex tunc hatályú megsemmisítés. Az ilyen jogszabályok esetében ugyanis mind a norma keletkezési időpontjában, mind az AB határozatának időpontjában azonos alkotmányossági előírások a hatályosak. Nincs tehát szükség az észleléskor hatályos alkotmányossági követelmények visszavetítésére, mert homogén megítélési kritériumok érvényesek.

3. Jelen ügyben pedig ez a szempont - az alkotmányossági megítélés diszkrepanciájának hiánya - el nem hanyagolható szempontja a jogi megítélésnek. El nem hanyagolható szempontja annak, hogy miért ex tunc hatályú megsemmisítés kívánatos az ex nunc hatályú megsemmisítés főszabályával szemben. Van azonban egy további lényeges mozzanat is, aminek jogi relevanciát kell tulajdonítanunk. Ez pedig az, hogy a kormányrendeletet és a miniszteri együttes rendeleteket akkor alkották, amikor az Ötv. már érvényes törvényként ki volt hirdetve, de még nem lépett hatályba. Hatályba lépésének időpontját ugyanis az önkormányzati választások napjára tették. Így tehát a rendeletek érvényes, de nem hatályos törvénnyel ütköztek keletkezésük pillanatában. Az AB határozatában megállapított alkotmányellenesség (az Ötv-ben biztosított önkormányzati alapjogok rendeleti úton való elvonása) megállapítható és észlelhető volt tehát a rendeletek megalkotásának időpontjában, illetve az Ötv. érvényességi periódusában.

Kérdés, hogy a vacatio legis állapotában az alkotmányellenesség is csak a vacatio állapotában van-e? Valóban csak a törvény hatályba lépése után válik az érvényesség periódusában szunnyadó alkotmányellenesség materiális, "hatályos alkotmányellenességgé"? A nem hatályos törvénnyel ütköző jogszabály rejtett, latens alkotmányellenességét érvényes alkotmányellenességgé a törvény hatályba lépése teszi? Van-e csak érvényes, de nem hatályos alkotmányellenesség? Véleményem szerint ilyen nincs. Egyrészt azért, mert a szóban forgó rendeletek nemcsak az Ötv-vel ellenkeztek, hanem egyúttal és közvetlenül az Alkotmány akkor még nem hatályos, hanem csak érvényes rendelkezéseivel (44. §, 44/C. §). (Az 1990. évi LXIII. törvényben foglalt, az önkormányzatok alkotmányos alapjogairól szóló új Alkotmányfejezet ugyanis kihirdetése napján már érvényes volt, de csak a helyi önkormányzati képviselő-testületek tagjainak megválasztása napján lépett hatályba.) Ha erre az álláspontra helyezkednénk, az érvényes, de nem hatályos Alkotmánynak és alkotmányos törvényeknek nem ismernénk el a kötőerejét. Ez érthető volna, ha olyan jogszabályról lenne szó, amelynek címzettjei az állampolgárok, és így rájuk közvetlen joghatás nem hárul, tehát viszonyaikat az akkor érvényes jogszabályok szerint alakíthatják.

4. Más azonban a helyzet a jogalkotó és jogalkalmazó szervek esetében. Hiszen az Alkotmány és az Alkotmányban foglalt alapjogokról részletesen rendelkező törvény (jelen esetben az Ötv.) későbbi időpontban történő hatályba léptetése éppen azt a célt szolgálja és szolgálta, hogy idejük legyen a felkészülésre, az érvényes, de még hatályba nem lépett alkotmányos- és törvényhozói akarat beteljesítésére. A "várakozási időt", a vacatio legis állapotát tehát az ismert törvényi és alkotmányi akarat megvalósítására és nem annak keresztezésére kellett volna felhasználni. A várakozó törvény és a várakozó Alkotmány állapotának arra való felhasználása, hogy akaratukkal ellenkező módon rendezzék az életviszonyokat, joggal való visszaélés. Ha az érvényes, de még nem hatályos törvénynek nem tulajdonítanánk kötőerőt, ehhez képest pedig az érvényes törvényekkel ellenkező rendeletek keletkezési idejére visszamenő hatállyal nem semmisítenénk meg azokat, a tudatos közjogi jogellenességet szankció nélkül hagynánk és a joggal való közjogi visszaélésre egyenesen jogalapot biztosítanánk. Ugyanis az alkotmányellenes jogszabály alkotója abban bízhatna, hogy a már létrejött jogviszonyok érintetlenül maradnak, a tervezett és szándékolt életviszonyrendezés tehát teljesedésbe megy, legfeljebb a normáról mondatik ki ex nunc hatályú semmisség. Az érvényes és felkészülési időt engedő törvények esetében a várakozó törvény köti a jogalkotó szerveket, és mivel nem szükséges az Alkotmány visszamenő hatályú értelmezése a jogszabályok alkotmányosságának elbírálásához, főszabályként az ex tunc hatályú megsemmisítés az indokolt. Joggal elvárható a hatályos Alkotmány és alkotmányos törvények ismeretében a jogalkotó szervek közjogi felelőssége, aminek szankciója az ex tunc hatályú megsemmisítés. Az alkotmányos-közjogi jogbiztonság ezt kívánja és nem a már létrejött jogviszonyok kímélését jogbiztonsági megfontolásokból, ami indokolt a hatályos Alkotmány megszületése előtt keletkezett jogszabályoknál. A közjogilag és alkotmányosan hibás normák kímélete nem lehet jogbiztonsági követelmény.

5. Az Alkotmánybíróság 5/1990. (IV. 9.) AB határozatához fűzött különvélemény már érintette a közjogi semmisség problémáját. A közjogi semmisség ismérve az, hogy az ilyen aktus nem orvosolható fogyatékosságban szenved. Az alkotmányos elvként funkcionáló elvbe, nevezetesen a jogszabályok hierarchiájának elvébe ütköző jogszabály tehát már keletkezésekor reparálhatatlanul fogyatékos, semmis. A jogalkotás törvényességének megtartása pedig ugyanolyan jogbiztonsági követelmény, mint a létrejött jogviszonyok kíméletéből folyó jogbiztonsági megfontolások.

Nem kétséges, hogy az ABtv. 43. §-a az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe utalja annak eldöntését, hogy alkotmányellenes jogszabályt ex nunc, vagy ex tunc hatállyal semmisít meg. Főszabályként ugyan a már előbb kifejtettek alapján az ex nunc hatályú megsemmisítést írja elő. Ez a mérlegelési jogkör azonban egyáltalán nem tetszőleges. A 43. § (4) bekezdése a főszabályhoz képest visszamenőleges hatályú megsemmisítés esetén is a jogbiztonságot jelöli meg mérlegelési szempontként, és a törvény indokolásában szereplő "jogsérelem jellege" kifejezés egyértelműen arra utal, hogy adott esetben a jogbiztonság az alkotmányos-közjogi jogbiztonság értelmét nyerje, vagyis a jogalkotás törvényességének biztonságát. Egy olyan közhatalmi aktushoz, amelynek jogi létezése látszólagos, mert közjogilag semmis, csak olyan alkotmánybírósági jogkövetkezményeket lehet fűzni, amelyek keletkezési idejére mennek vissza.

Eltekintve attól az elméleti kérdéstől, hogy a már érvényes, de még nem hatályos jogszabály rendelkezik-e kötőerővel, megállapítható, hogy a szóban forgó rendeletek keletkezésük idején az akkor hatályos törvényekkel is ellentétben állottak. A közjogi semmisség tehát a korábbi hatályos jogrendhez viszonyítva is megállapítható. A kérdéses rendelkezések egyrészt nem feleltek meg a jogszabályalkotás alapvető törvényességi követelményeinek, a jogforrási hierarchiának és a jogalkotásra való felhatalmazás átruházási tilalmának. Másrészt szemben álltak a hatályos Munka Törvénykönyvével és a rendelet kibocsátásának alapul szolgáló Tanács törvénnyel is. Ugyanis az egészségügyi dolgozókra vonatkozó külön szabályok megalkotására csak az 1990. évi XXII. tv. kibocsátásáig volt mód, e törvény 35. §-a ezt a lehetőséget megszüntette, utalva arra, hogy az egészségügyi dolgozókra a Munka Törvénykönyvének általános szabályait kell irányadónak tekinteni. A rendeletek ellentétben állottak a Tanács törvénnyel is, amelynek a szakigazgatási szervek vezetőinek kinevezéséről szóló rendelkezései [12. § (5) bek-e 44. § (1) bek-e, 64. § (2) bek-e] semmilyen egyetértési jogosítványt nem ismertek. Sőt, a Tanács törvény 20. § (1) bekezdése kifejezetten előírta, hogy a tanács nem ruházhatja át hatásköréből a választásokat és a kinevezéseket.

Az elmondottak véleményem szerint megerősítik azt a korábban kifejtett álláspontot, hogy a szóban forgó rendelkezések jogilag nem létezőnek tekintendők, ezekből olyan érvényes jogviszonyok sem származhatnak, amelyek védelemre tarthatnának igényt.

A fentiek alapján álláspontom az, hogy az ex tunc hatályú megsemmisítés tekinthető a jogbiztonság és az alkotmányos jogrend védelmének egyedül megfelelő megsemmisítési módnak.

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Rendezés: -
Rendezés: -
Kapcsolódó dokumentumok IKONJAI látszódjanak:

Visszaugrás

Ugrás az oldal tetejére