3436/2022. (X. 28.) AB végzés
az Alaptörvény értelmezésére irányuló indítvány visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Alaptörvény értelmezése tárgyában meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 25. cikk (5) és (6) bekezdéseinek értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) és (2) bekezdései alapján az Alaptörvény 25. cikk (5) és (6) bekezdései értelmezését indítványozta az általa megfogalmazott alábbi szempontok szerint.
[2] Az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) mint bírósági önigazgatási szerv esetében irányadó-e az Alkotmánybíróság azon korábbi megállapítása, hogy az önkormányzati konstrukción alapuló testületek tagjainak megválasztásakor érvényesülnie kell a demokratikus legitimációnak?
[3] Amennyiben igen, a demokratikus legitimáció követelményébe beleértendő-e, hogy az OBT létrehozásához és működéséhez valamennyi bírósági szint képviseletét biztosítani szükséges?
[4] Amennyiben az OBT összetételéből, tagjai létszámából adódóan legitimációs probléma merül fel, van-e olyan alkotmányos szerv, amely felléphet a testület jogszerű működésének biztosítása érdekében?
[5] 2. Az indítványozó az Alkotmánybíróság eljárásában vizsgálható konkrét alkotmányjogi problémát úgy összegezte, hogy az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnökének jelzése szerint a jogbiztonságot veszélyeztető értelmezési bizonytalanság alakult ki az OBT működésével összefüggésben, amely - a tételes törvényi rendelkezés hiányában - kizárólag az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek absztrakt értelmezésével oldható fel.
[6] Az alapvető jogok biztosa előadta, hogy 2018 folyamán az OBT egyes tagjai és póttagjai lemondtak, a szükséges póttagok választására nem került sor, és az indítvány benyújtásakor a közigazgatási és munkaügyi bírósági szint képviselete nem volt biztosított a testületben. Kiemelte, hogy egyes álláspontok szerint emiatt az OBT huzamosabb ideje nem legitim módon működött, míg más értelmezés szerint viszont nem követelmény a működéshez, illetve határozatképességhez, hogy a testületben valamennyi szint képviselete biztosított legyen.
[7] Az indítványozó hangsúlyozta azt is, hogy az alapvető jogok biztosaként nem foglalhat állást abban a kérdésben, hogy az indítvány benyújtásakor fennálló helyzet értékelhető-e olyan alkotmányjogi problémaként, amely felveti az OBT Alaptörvénnyel összhangban történő működésének, illetve feladat- és hatáskörgyakorlásának ellehetetlenülését. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezését ezért annak az alkotmányjogi problémának a feloldása érdekében indítványozta, amely amiatt állt elő, hogy két, élesen eltérő álláspont alakult ki az OBT alkotmányos működésének kérdésében, és ez a jogbiztonságot veszélyeztető értelmezési bizonytalanságot eredményez.
[8] 3. Az Alaptörvénynek az indítvány benyújtásakor hatályos, értelmezni kért rendelkezései: "25. cikk (5) A rendes bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. Az Országos Bírói Tanács felügyeli a rendes bíróságok központi igazgatását. Az Országos Bírói Tanács, illetve más bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában. (6) Az Országos Bírósági Hivatal elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja. Az Országos Bírósági Hivatal elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Országos Bírói Tanács tagja a Kúria elnöke, további tagjait sarkalatos törvényben meghatározottak szerint a bírák választják."
[9] 4. Az indítványról az Abtv. 50. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Alkotmánybíróság teljes ülése döntött.
[10] 5. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezésére irányuló hatáskörével összefüggésben a 17/2013. (VI. 26.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) szerint: "Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése határozza meg, amely az a)-h) pontok között nem nevesíti az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozó hatáskört. A g) pont szerint ugyanakkor sarkalatos törvény további hatáskörök gyakorlására jogosíthatja fel az Alkotmánybíróságot. Ennek megfelelően rendelkezik az Abtv. 38. §-a az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó hatáskörről. Az indítványozó az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. [...] Az Abtv. szövege alapján tehát az Alaptörvény értelmezését csak meghatározott szervek (személyek) és csak meghatározott tartalmú indítványban kezdeményezhetik. Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell, hogy az indítvány jogosulttól származik-e, az Alaptörvény konkrét rendelkezésének értelmezésére irányul-e, összefügg-e konkrét alkotmányjogi problémával, és az értelmezés közvetlenül levezethető-e az Alaptörvényből.
Absztrakt alkotmányértelmezési hatáskört a 2011. december 31-ig hatályban volt, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) is tartalmazott, ami alapján az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatban alakította ki ezen eljárásának feltételeit. Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]). Az Alkotmánybíróság már a 21/2012. (IV. 21.) AB határozatban is abból indult ki, hogy - amint arra az Abtv. indokolása is utal - a törvényhozó a korábbi, alkotmányértelmezésre irányuló hatáskör megtartására törekedett. "Az Abtv. 38. § (1) bekezdésének megszövegezése az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatálybalépése előtt, a régi Abtv. 1. § g) pontján és 51. §-án alapuló alkotmányértelmezési hatáskör tárgyában kidolgozott, korábbi ítélkezési gyakorlata során kialakított szempontokra emlékeztet" (21/2012. (IV. 21.) AB határozat, Indokolás [24]). Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Alaptörvény elvont értelmezésére irányuló hatáskörének rendeltetése, szerepe és a többi alkotmánybírósági eljárás között elfoglalt helye nem különbözik a korábbi absztrakt alkotmányértelmezés jellemzőitől. Nincs tehát akadálya annak, hogy az Alaptörvény elvont értelmezésének Abtv.-ben foglalt összetett feltételeit az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlat felhasználásával értelmezze" (Abh1., Indokolás [6]-[7]).
[11] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy az indítványt az alapvető jogok biztosa nyújtotta be, vagyis az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján az jogosulttól származik.
[12] Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az indítvány az Alaptörvény 25. cikk (5) és (6) bekezdéseinek értelmezésére irányul, azaz megjelöli az Alaptörvény értelmezni kívánt konkrét rendelkezéseit.
[13] Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 38. cikk (1) bekezdése alapján továbbá azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítványban feltett kérdések felvetnek-e konkrét alkotmányjogi problémát, és azok értelmezése az Alaptörvényből közvetlenül levezethető-e, vagyis az indítványban feltett kérdések alkalmasak-e arra, hogy az Abtv. 38. § (1) és (2) bekezdései alapján érdemben is elbírálja őket.
[14] Ahogy azt az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben rögzítette: "Az Alaptörvény értelmezésének további feltételeit - azaz a konkrét alkotmányjogi probléma meglétét, illetve az értelmezésnek az Alaptörvényből való közvetlen levezethetőségét - az Alkotmánybíróság arra tekintettel vizsgálta meg, hogy e hatáskörét mindig is megszorítóan értelmezte, és ezúttal is úgy ítélte meg, hogy e nélkül az alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és ezáltal egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki. [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 137, 138.]. Az alkotmányértelmezési hatáskör gyakorlását az Alkotmánybíróság következetesen igyekezett távol tartani egyrészt valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, parttalan értelmezésétől, másrészt attól, hogy az elvont értelmezés konkrét ügyet döntsön el, vagy csupán jogszabályt értelmezzen. Az utóbbi feltétellel az Alkotmánybíróság más hatalmi ágak feladatától is távol kívánta tartani magát [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 75.].
Azáltal, hogy az Alaptörvény értelmezésére irányuló indítványban feltett kérdésnek konkrét alkotmányjogi problémával kell összefüggésben állnia, és az értelmezésnek közvetlenül levezethetőnek kell lennie az Alaptörvényből, nem minden alkotmányjogi probléma tekinthető absztrakt alkotmányértelmezési eljárásban elbírálható alkotmányjogi kérdésnek. E hatáskör keretében az alkotmányjogi problémák széles köréből csak azok a világosan megfogalmazható, konkrét kérdések alkalmasak az elbírálásra, amelyek tisztán az Alaptörvény értelmezésével, jogszabály közbejötte nélkül, kizárólag alkotmányjogi érvekkel megválaszolhatók. Más típusú alkotmányjogi problémák az Alkotmánybíróság egyéb hatáskörein belül oldhatók csak meg" (Abh1., Indokolás [10]-[11]).
[15] Az indítvány leszögezi, hogy az OBH elnökének jelzése szerint a jogbiztonságot veszélyeztető értelmezési bizonytalanság mint konkrét alkotmányjogi probléma az OBT és az OBH elnökének, tehát két állami szervnek az OBT működését érintő, eltérő értelmezéséből fakad. Azt is rögzíti továbbá, hogy az alapvető jogok biztosa alkotmányos funkcióiból és hatásköréből adódóan nem foglalhat állást abban a kérdésben, hogy a helyzet értékelhető-e olyan alkotmányjogi problémaként, amely felveti az OBT Alaptörvénnyel összhangban történő működésének, illetve feladat- és hatáskörgyakorlásának ellehetetlenülését. Megállapítható azonban, hogy indítványozó a konkrét alkotmányjogi probléma megjelölését további indokokkal nem támasztotta alá és azt sem igazolta, hogy a jogértelmezési vita a jogbiztonságot miként veszélyeztetné.
[16] 6. Az Alkotmánybíróság az indítványozó által feltett kérdésekről megállapította, hogy azok mindegyike az OBT tagjainak megválasztásával és az OBT demokratikus legitimáción alapuló működésével függ össze, azonban azok mögött tényleges, konkrét alkotmányjogi problémát nem tudott azonosítani.
[17] 6.1. Ahogy az a 3224/2019. (X. 11.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) kifejtésre került, "[a]z Alkotmánybíróság a demokratikus jogállamiság [B) cikk (1) bekezdés] és a népszuverenitás [B) cikk (3) bekezdése] elve egymásra vonatkoztatott értelmezésével dolgozta ki a demokratikus legitimáció érvényesíthetőségének szempontjait. Mivel e tekintetben a korábbi Alkotmány és a jelenlegi Alaptörvény között kontextuális egyezőség állapítható meg (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]), így jelen ügyben sincs akadálya az Alaptörvény előtti alkotmánybírósági esetjog figyelembevételének. Ennek értelmében a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor [16/1998. (I. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146]. Ezen túlmenően a demokratikus legitimáció alkotmánybírósági értelmezése összekapcsolja a jogállam fogalmát a szövegben előtte álló demokratikus jelzővel, alapjában véve a demokratikus jelző tartalommal való kitöltéséhez is hozzájárul.
A demokratikus legitimáció követelményeit később kibontó, tovább fejlesztő döntések alapján azonban egyértelmű, hogy az Alkotmánybíróság e követelményeket nemcsak a klasszikus hatalmi ágak, illetve nemcsak az alkotmányos szervek működésére nézve kérte számon, hanem a demokratikus legitimáció követelményét minden olyan szervvel szemben érvényesítette, amely közhatalmat, közhatalmi jellegű jogosítványt gyakorol" (Indokolás [9]-[10]).
[18] "A közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A demokratikus legitimáció számos módon létrejöhet (a közhatalmat gyakorló testület közvetlen választása vagy a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével, vagy delegálási rendszer). Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Önkormányzat esetén a demokratikus legitimáció megvalósulhat úgy is, ha a közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az önkormányzat alanyainak nyilvánít" (Abh2., Indokolás [54]).
[19] 6.2. Az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdésében az OBT-t a bíróságok központi igazgatását felügyelő állami szervként nevesíti, amely más bírói önkormányzati szervekkel együtt közreműködik a bíróságok igazgatásában. Az Alaptörvény 25. cikk (6) bekezdése pedig rögzíti, hogy az OBT tagja a Kúria elnöke, további tagjait pedig sarkalatos törvényben meghatározottak szerint a bírák választják. Az alaptörvényi felhatalmazás alapján a jogalkotó a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényben részletesen szabályozta az OBT létszámát, összetételét, tagjainak megválasztási módját, a bírósági szintek képviseletét, működésének feltételeit, továbbá a póttagok megválasztásának módját. További alaptörvényi rendelkezés hiányában ezért a jogalkotó feladata volt, hogy meghatározza a bírósági igazgatás központi ellenőrző szerve törvényes működésének feltételeit. Az OBT tagjainak megválasztását és működését illetően a jogi szabályozásból tehát az indítványozó által megjelölt indokok alapján nem következik, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában kimunkált demokratikus legitimáció elvével összefüggésben kapcsolat volna az értelmezni kívánt alaptörvényi rendelkezések és az indítványozó által bemutatott probléma között.
[20] 6.3. Mivel az Alkotmánybíróság az indítványozó által feltett első kérdés alapján a demokratikus legitimáció érvényesülésével kapcsolatos konkrét alkotmányjogi problémát nem tudott azonosítani, ezért az első kérdésből mint előkérdésből következő további kérdések megválaszolására sem látott lehetőséget. E kérdések vonatkozásában azonban az Alkotmánybíróság azt is megjegyzi, hogy azok az Alaptörvényből közvetlenül egyébként sem lennének levezethetőek, így az Alaptörvény értelmezése útján önmagukban sem vizsgálhatók.
[21] 7. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 25. cikk (5) és (6) bekezdésének értelmezésére irányuló indítványt - az Abtv. 64. § d) pontja alapján - visszautasította.
Budapest, 2022. október 18.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Pokol Béla alkotmánybíró helyett
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: X/453/2019.