145/B/1997. AB határozat
a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 5-7. §-ai alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 5-7. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 9. § (2) bekezdése és 12. § (1) bekezdése tekintetében elutasítja, egyebekben pedig visszautasítja. Az e törvény 4. §-ának módosítására irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság ugyancsak visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) rendelkező részben megjelölt előírásai alkotmányosságának vizsgálatára két indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban vizsgálta.
1. Az egyik indítványozó az Ftv. 5-7. §-a alkotmányellenességének "legalábbis részbeni" megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az alkotmányellenesség elsődlegesen azért áll fenn, mert az Ftv. kifogásolt rendelkezései ellentétesek a Ptk. 599. § (2) bekezdésével és sértik az Alkotmány 14. §-át. A kifogásolt korlátozó szabályok alkalmazása alól az Ftv. 4. §-a csak a törvényes öröklés tekintetében tesz kivételt. Ennek folytán a végintézkedésen alapuló öröklést egyes jogi személyek, így a szövetkezet esetében is e rendelkezések kizárják. Az indítványozó utalt az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, 9. § (1) és (2) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 13. § (1) bekezdése és 70/A. §-a sérelmére is.
Az indítvány szerint "leghelyesebb az lenne, ha - az egyéb vonatkozású alkotmányellenességtől eltekintve - az Ftv. 4. §-ának utolsó fordulataként a kivétel között legyen meghatározva a végrendeleti, illetve végintézkedésen alapuló öröklés is, mint ami nem számít szerzésnek az Ftv. szempontjából".
Az indítványozó megállapította azt is, hogy véleménye nem ellentétes az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI. 24.) AB határozatával, mert az Ftv. kifogásolt rendelkezéseiben foglalt korlátozások jelenleg már határozottan alkotmányellenessé váltak.
2. A másik indítványozó az Ftv. 6. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Szerinte az Ftv. e rendelkezése sérti az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdését és 12. § (1) bekezdését, mert egyes belföldi jogi személyeket hátrányosan megkülönböztet, nem teszi számukra lehetővé termőföld tulajdonának szerzését.
II.
1. Az Ftv.-nek "A termőföld tulajdonjogának megszerzése" c. II. fejezetét bevezető 4. § szerint: "E fejezet alkalmazása szempontjából tulajdonszerzésnek kell tekinteni a termőföld tulajdonjogának - ide értve a részarányként meghatározott tulajdont is - bármilyen jogcímen (szerzésmódon) történő megszerzését, kivéve a törvényes örökléssel, az elbirtokolással, ráépítéssel, kisajátítással és a kárpótlási célú árverés során történő tulajdonszerzést".
Az Ftv. 5-7. §-ai a következő előírásokat tartalmazzák.
"5. § (1) Belföldi magánszemély termőföld tulajdonjogát csak olyan mértékben szerezheti meg, hogy a tulajdonában legfeljebb 300 hektár nagyságú, vagy 6000 aranykorona (a továbbiakban: AK) értékű termőföld legyen.
(2) Az (1) bekezdés szerinti mérték megállapításánál a termőfölddel együtt önálló ingatlant (földrészletet) képező, művelés alól kivett föld területét is figyelembe kell venni.
(3) A belföldi magánszemély által megszerezhető termőföld mértékének megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni a legfeljebb 6000 m2 területtel önálló ingatlanként (földrészletként) kialakított tanya területén levő termőföldet.
(4) A magánszemély az e törvény hatálybalépésekor meglévő termőföld tulajdonát legfeljebb annak területnagyságát és AK értékét meg nem haladó területnagyságú és AK értékű termőföldre cserélheti.
(5) Az e törvény hatálybalépésekor meglévő termőföld
a) kisajátítása folytán kapott kártalanítás összegéből vásárolt termőföld,
b) közös tulajdonának megszüntetésével tulajdonba kerülő termőföld területnagysága és AK értéke az (1) bekezdés szerinti mértéket meghaladhatja.
6. § (1) Belföldi jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet termőföld tulajdonjogát - a Magyar Állam, az önkormányzat, az erdőbirtokossági és legelőbirtokossági társulat, valamint a közalapítvány kivételével - nem szerezheti meg.
(2) Egyházi jogi személy végintézkedés, illetőleg ajándékozási, tartási, vagy gondozási szerződés alapján termőföldre tulajdonjogot szerezhet.
(3) Jelzálog-hitelintézet a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről szóló 1997. évi XXX. törvényben foglalt korlátozásokkal és időtartamra termőföldet szerezhet.
7. § (1) A külföldi magánszemély és jogi személy termőföld és védett természeti terület tulajdonjogát nem szerezheti meg.
(2) Az (1) bekezdés szerinti tilalom nem vonatkozik arra az esetre, ha a külföldi a védett természeti területen kívüli termőföld tulajdonjogát az 5. § (3)-(5) bekezdése szerint szerzi meg."
Az Ftv. 6. § (3) bekezdését az 1997. évi XXX. törvény 30. §-a iktatta be 1997. június 7-i hatállyal.
2. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök indítványa alapján a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) elvégezte az Ftv. jelenleg is hatályos és a 6. § (3) bekezdése kivételével változatlan 5., 6., 7., 9., 13. és 14. §-ának előzetes alkotmányossági vizsgálatát. (ABH 1994, 197, 205.)
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy az Ftv. 5., 6., 7., és 9. §-a nem ellentétes az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, 13. § (1) bekezdésével, 14. §-ával, 56. §-ával és 70/A. § (1) bekezdésével, továbbá a 13. és 14. §-a nem ellentétes az Alkotmány 9. és 70/A. §-ával. E határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Ftv. kifogásolt korlátozó rendelkezései addig alkotmányosak, ameddig az elbírált korlátozások ésszerű indokai tárgyilagos mérlegelés szerint fennállanak.
Az Alkotmánybíróság az Ftv.-nek az indítványozók által támadott előírásai alkotmányosságát tehát az ABh.-ban érdemben már vizsgálta. Az ABh. szerinti alkotmányossági vizsgálat - az alábbi két kivétellel - kiterjedt az indítványozók által megjelölt alkotmányi rendelkezésekre, így az Alkotmány 14. §-ában foglalt előírásra is. Az ABh. indokolásából kitűnően az Alkotmánybíróság figyelemmel volt az Ftv. 4. §-ában megállapított általános szabályra is. Az ABh. indokolásának 6. pontja megállapította: "Termőföld tulajdonjogának törvényes örökléssel történő megszerzésére az Ftv. hatálya nem terjed ki (4. §). Az Alkotmány 14. §-ában meghatározott örökléshez való jog egyéb összetevőit az Ftv. vizsgált előírásai az indokolás 2-5. pontjában foglaltak miatt ugyancsak nem korlátozzák szükségtelenül és aránytalanul, illetve ésszerűtlen indok nélkül." Az Abh. e megállapításának kialakításakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Ftv. kifogásolt rendelkezései és a Ptk. 599. § (2) bekezdése közötti összefüggéseket is.
Az indítványozók alkotmányossági szempontból azokat a rendelkezéseket kifogásolják, amelyeket az Alkotmánybíróság az ABh.-ban már elbírált.
Az "ítélt dolog" az alkotmánybírósági eljárásban azt jelenti, hogy ugyanazon okból vagy összefüggésben ismételten előterjesztett indítvány elbírált kérdésnek tekinthető. Mindebből azonban az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő hivatkozással vagy tartalmilag más rendelkezés megjelölésével terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. Az elbírálásnál értelemszerűen felhasználhatja mindazokat az érveket és megállapításokat, amelyek a tartalmi összefüggésbe hozható korábbi döntésénél irányadók voltak. (1620/B/1991. AB végzés, ABH 1991, 972, 973.; 35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABK 1997. június-július, 239.; 652/B/1997. AB határozat, ABK 1997. augusztus-szeptember, 336.)
Az Ftv. sérelmezett rendelkezéseinek az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe, 13. § (1) bekezdésébe, 14. §-ába és 70/A. §-ába ütközése tehát ítélt dolognak minősül, ezért az indítványokat ebben a vonatkozásban az Alkotmánybíróság visszautasította.
3. Az Alkotmánybíróság az ABh.-ban - indítvány hiányában - nem vizsgálta az Ftv. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe és 12. § (1) bekezdésébe ütközését.
a) Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése alapján "a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát".
Az Alkotmány fenti rendelkezése a vállalkozás jogát alapjogként fogalmazza meg.
Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása". "Senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABH 1993, 341, 342.)
Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában megállapította, hogy "a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. ... E jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Ha nem lenne ez a jog nevesítve, az általános személyiségi jog sérelme alapján lehetne érvényesíteni. Az Alkotmánybíróság már korábban feltétlen alkotmányos követelménynek minősítette, hogy az állam ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABH 1994, 121.)
Az Alkotmánybíróság az ABh-ban azt is megállapította, hogy "A földbirtok-politika meghatározása éppen úgy, mint a lakáspolitikáé vagy általában a gazdaságpolitikáé, az Országgyűlésre és a Kormányra tartozik. Az alapjogsértés esetén kívül az Alkotmánybíróság e tekintetben csak akkor léphet közbe, ha ez a földbirtok-politika "fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét", vagy ha tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indok nélkül korlátoz egyéb jogot. A vizsgált esetben a földtulajdonszerzés korlátozása olyan állami beavatkozásnak minősül, amelyet éppen a piaci viszonyokra való áttérés indokol".
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ftv. korlátozó előírásai nem akadályozzák és nem teszik lehetetlenné a vállalkozóvá válást, senkit sem zárnak el attól, hogy mezőgazdasági vállalkozó legyen. A vizsgált esetben a földtulajdonszerzés korlátozása átmeneti jellegű állami beavatkozásnak minősül. Az előbbiek alapján az Ftv. korlátozó rendelkezései nem alkotmányellenes cél érdekében és nem aránytalanul korlátozzák a vállalkozás jogát, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében elutasította.
A gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani, az Alkotmány 9. § (2) bekezdés értelmében az államnak is feladata. A szabad versenynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányos mércéje nincs. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120.] Az Alkotmánybíróság a vállalkozás alapjogának sérelme hiányában a verseny szabadságának sérelmét sem állapította meg.
b) Az Alkotmány 12. § (1) bekezdése szerint "az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát".
Az Alkotmánybíróság az 595/B/1992. AB határozatában megállapította, hogy a szövetkezetek önállóságát elismerő alkotmányi rendelkezés nem fogalmaz meg alapvető jogot, hanem - a piacgazdaság tételéhez hasonlóan - államcél meghatározását tartalmazza. (ABH 1996, 387, 388.) Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmányban rögzített állami célkitűzés is köti a jogalkotó szerveket, azt nem hagyhatják teljes mértékben figyelmen kívül, a megvalósítás, a végrehajtás szabályozása terén azonban kiterjedt mozgásteret biztosít számukra.
A fentiekre tekintettel a vizsgált ügyben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy - az ABh. indokolásában megfogalmazott körülményekre és összefüggésekre is figyelemmel - az Ftv. kifogásolt előírásaival összefüggésben az Alkotmány 12. § (1) bekezdésében megállapított állami célkitűzés nem szenvedett alkotmányellenes sérelmet. Amint az ABh. indokolása is megállapítja, a tulajdonszerzés joga nem minősül alapjognak. Emellett a kifogásolt korlátozás nem teszi lehetetlenné, hogy szövetkezet önkéntes társulási alapon létrejöjjön, fennmaradjon és önállóan gazdálkodjék. Ezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság a 62/1997. (XII. 5.) AB végzésében megállapította: "annak elbírálása, hogy az Ftv. földtulajdonszerzésre vonatkozó korlátozó rendelkezéseinek ésszerű indokai tárgyilagos mérlegelés szerint még fennállanak-e, illetve meddig állnak fenn, az alkotmányosság keretei között, a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban foglaltakra is figyelemmel, a törvényhozó hatáskörébe tartozik. A törvényhozó úgy ítélheti meg, hogy az Ftv. rendelkezéseinek hatályban tartására az indokok már nem állnak fenn". (ABK 1997. december, 453.) Megfelelő indítvány esetén az alkotmánybírósági normakontroll természetesen az újabb szabályozásra is kiterjed.
5. Az indítványozó az Ftv. 4. §-ának alkotmányossági vizsgálatát nem kérte, annak módosítását kezdeményezte. Az Ftv. e §-ának az indítványban foglaltak szerinti módosítása ugyancsak a törvényhozó hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróságnak nincs jogalkotói hatásköre, ezért az indítványban foglalt e kérelmet is visszautasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 1998. február 24.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró