62/1997. (XII. 5.) AB végzés

Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezésére irányuló indítványa tárgyában meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, 28/C. § (5) bekezdés b) pontja és 70/A. § (1) bekezdése értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága alelnökének az Alkotmánybírósághoz intézett beadványa szerint "az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága 1997. november 12-i ülésén elfogadta 10 szervezet ­ köztük 4 országgyűlési ellenzéki párt képviselői ­ által a külföldiek földtulajdon-szerzési jogának tárgyában kezdeményezett népszavazással kapcsolatosan felmerült alkotmányértelmezési indítványt", amelyet az alelnök a Bizottság képviseletében az Alkotmánybírósághoz benyújtott.

Az indítvány alapján az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának g) pontja, valamint 21. § (6) bekezdésének a) pontja alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze:

1. "az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdését, és foglaljon állást abban a kérdésben, hogy nem sérül-e az az alapelv, hogy a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, ha népszavazási döntés alapján a Magyar Köztársaság olyan ­ többek között törvénybe foglalt ­ kétoldalú nemzetközi szerződések tömegét és többoldalú nemzetközi szerződést kényszerül felmondani, megsértve ezzel ­ többek között ­ a pacta sunt servanda nemzetközi jogi alapelvet, amelyek a népszavazási döntés előtt a belső joggal összhangban álltak";

2. "az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontját, és foglaljon állást abban a kérdésben, hogy nem ütközik-e a népszavazás az e pontban leírt tilalomba akkor, ha a népszavazáson feltett kérdés közvetve nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről vagy az e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról szól azáltal, hogy a népszavazási döntés alapján hozott törvény nemzetközi szerződések felmondását vagy a szerződés tartalmának változtatását eredményezné";

3. "az Alkotmány 70/A. §-át, figyelemmel az Alkotmány 9. §-ára, valamint 13. §-ának (1) bekezdésére, és foglaljon állást abban a kérdésben, hogy nem jelent-e a belföldi jogi személyek között az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésében meghatározottak szerinti hátrányos megkülönböztetést az, ha törvény az egyes belföldi jogi személyek (föld)tulajdonszerzési jogát aszerint engedélyezi vagy tiltja meg, hogy van-e a belföldi jogi személy tagjai vagy tulajdonosai között ­ a tulajdoni hányad arányától és a közvetett tulajdonlás fokától függetlenül ­ külföldi természetes vagy jogi személy, függetlenül attól, hogy a belföldi jogi személyek minden egyéb tekintetben megfelelnek a földtulajdonszerzésre vonatkozó jogszabályi követelményeknek"

Az indítvány szerint a Bizottság a fenti kérdésekben az alkotmányértelmezést a következő körülményekre hivatkozással kérte.

ad 1. "Ha az Országgyűlés olyan törvények megalkotására köteles, amelyek minden területen kifejezik azt az akaratot, amely a népszavazási kérdésre adott "igen" válaszból következik, akkor olyan jogalkotási tevékenység is szükségessé válik, amelyik ellentétes Magyarország több, ma hatályos nemzetközi kötelezettségével. Ezek a kötelezettségek három csomópont köré csoportosíthatóak: az OECD kötelezettségvállalások, az Európai Unióval kötött megállapodás és a beruházásvédelmi egyezmények.

A pozitív népszavazás eredményeként hozott jogszabályok végső soron Magyarországnak az OECD-ből való kizárását vagy Magyarország részéről az OECD-szerződés felmondását eredményezhetik. A pozitív népszavazás alapján hozott jogszabályok a bilaterális beruházásvédelmi egyezmények felmondását egyértelműen maguk után vonnák. Ez Magyarország részére ­ mivel e szerződések közvetlenül peresíthetők ­ súlyos anyagi következményekkel járna. Mind az OECD-szerződésben, mind a bilaterális szerződésekben szerepel a nemzeti elbánás elve, amely a nemzetközi gazdasági jog általánosan elfogadott szabálya, és amelyet magára nézve kötelezőnek fogadott el a Magyar Köztársaság is.

A több mint 40 nemzetközi szerződés ilyen módon történő felmondása nagy valószínűséggel ütközik több, általánosan elfogadott nemzetközi jogi alapelvvel, így többek között a "pacta sunt servanda" elvével is. A Hágai Bíróság Bős-Nagymarossal kapcsolatos legutóbbi döntése egyértelműen mutatja, hogy a "pacta sunt servanda" elve a nemzetközi jogi gyakorlatban mindenek felett áll.

A jogbiztonság és a jogállamiság elve nemcsak a belső jog, hanem a nemzetközi jog tekintetében is elismert elv, ha Magyarország tömegesen mond fel bilaterális beruházásvédelmi egyezményeket, a nemzetközi jogbiztonság elve is sérül."

ad 2. "Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése tartalmazza azokat a tárgyakat, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani. E bekezdés b) pontja szerint (Nem lehet országos népszavazást tartani:) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. Bár a népszavazási kezdeményezés nem közvetlenül utal e tárgykörre, de az Alkotmány- és igazságügyi bizottság számára egyértelművé vált, hogy a pozitív népszavazási döntés eredményeként a jogalkotóra olyan kötelezettség hárul, amely közvetve az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott tárgykört érinti."

ad 3. "Ha a több mint 200 000 választópolgár által aláírt népszavazási kezdeményezés kérdésére a választópolgárok többsége igent mond, a kérdés alapján a jogalkotó olyan törvényt köteles hozni, hogy a tisztán magyar tulajdonosú belföldi jogi személy szerezhet termőföldtulajdont, míg az a belföldi jogi személy, amelynek tagjai vagy tulajdonosai között külföldi természetes vagy jogi személy is van ­ függetlenül a tulajdoni aránytól és a tulajdonlás fokától ­ nem szerezhet termőföldtulajdont.

Az Alkotmány az alapvető jogokat és kötelességeket tartalmazó XII. fejezete mellett az általános rendelkezésekről szóló I. fejezetében is megfogalmaz alapvető jogokat, így például a tulajdonhoz [13. § (1) bekezdés], az örökléshez (14. §), az egészséges környezethez (18. §) való jogot, tartalmazza az önkéntes társuláson alapuló szövetkezetek támogatását [12. § (1) bekezdés], valamint a rászorulókról való gondoskodást. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció tilalma nemcsak a XII. fejezetben szereplő alapjogokra, hanem az Alkotmány más részében meghatározott alapjogokra is vonatkozik, így például a tulajdonhoz való jogra is.

A népszavazási döntés alapján az Országgyűlésnek olyan törvényt kellene hoznia, amelynek megalkotása szinte lehetetlen feladat; a törvény alapján például azoknak a belföldi bejegyzésű részvénytársaságoknak a részvényei, amelyek tulajdonában termőföld van, csak korlátozottan forgalomképesek kell, hogy legyenek, hiszen csak magyar állampolgárságú természetes személynek adhatók, ajándékozhatók el vagy hagyhatók örökbe, vagy olyan belföldi jogi személynek, amelynek tagjai vagy tulajdonosai között semmilyen arányban és fokon nincs külföldi természetes jogi személy. A tulajdonosi láncolatot bizonyos fok után rendkívül nehéz, szinte lehetetlen követni."

II.

1. Az Abtv. 1. § g) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. Az Abtv. 21. § (6) bekezdése alapján az 1. § g) pontja szerinti eljárást a) az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, b) a köztársasági elnök, c) a Kormány vagy annak tagja, g) az Állami Számvevőszék elnöke, e) a Legfelsőbb Bíróság elnöke, f) a legfőbb ügyész indítványozhatják. Az 1993. évi LIX. törvény 22. §-ának e) pontja az állampolgári jogok országgyűlési biztosát is feljogosította alkotmányértelmezés kezdeményezésére. Az indítvány tehát az annak előterjesztésére jogosulttól származik.

2. Az Alkotmánybíróság már a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában megállapította a kötelező alkotmányértelmezés indítványozásával szembeni követelményeket. Ezek között kinyilvánította: az Abtv. 1. §-ának g) pontja alkalmazásánál is messzemenően figyelembe kell venni az államhatalmi ágak elválasztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve. "Ebből eredően a hivatkozott rendelkezésen alapuló alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését," ... továbbá akkor, ha "az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül ­ más jogszabály közbejötte nélkül ­ levezethető az Alkotmányból". Azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az Alkotmány értelmezésére vonatkozó hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. "Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. §-ának g) pontjában meghatározott jogkörét kiterjesztve értelmezné, ez könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is "alkotmányértelmezést" kérnének az Alkotmánybíróságtól. Ez pedig óhatatlanul oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is és ­ az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben ­ egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki." (ABH 1990, 137, 138.)

III.

Az Alkotmánybíróság az indítványt a következők miatt nem találta érdemben elbírálhatónak:

1. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.

Az Alkotmánybíróság az indítvány 1. pontjában jelzett absztrakt alkotmányértelmezésre irányuló kezdeményezést a következőkre tekintettel utasította vissza.

Az alkotmányértelmezésnek az Alkotmánybíróság által megkövetelt feltételei közül hiányzik a "konkrét alkotmányjogi probléma megléte". Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja a már fennálló, hatályos nemzetközi jogi kötelezettségek további alakítására jogosultak köréből kifejezetten kizárja a nép közvetlen hatalomgyakorlását, a népszavazást.

Olyan kérdés tehát alkotmányosan nem is bocsátható népszavazásra, amely "hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára" vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az indítványban feltételezett helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartamukat megváltoztatni. Olyan helyzetre alkotmányértelmezést kérni, amelynek bekövetkeztét maga az Alkotmány kizárja, nem minősíthető valós, konkrét alkotmányjogi problémának.

2. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani "hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról".

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja absztrakt alkotmányértelmezésére irányuló indítványt az alábbiak miatt nem teljesítette:

a) Az Alkotmány e rendelkezése önmagában teljesen egyértelmű és világos, értelmezési bizonytalanságtól mentes előírást tartalmaz. Az e rendelkezésben foglalt tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából. Népszavazás magukról a "vállalt kötelezettségekről" nem tartható alkotmányosan, teljesen függetlenül attól, hogy a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket.

b) Nyilvánvalóan nem áll fenn valós, konkrét alkotmányjogi probléma akkor, ha az indítványozó országgyűlési bizottság az indítványban maga közli az Alkotmánybírósággal, hogy számára "egyértelművé vált, hogy a pozitív népszavazási döntés eredményeként a jogalkotóra olyan kötelezettség hárul, amely közvetve az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott tárgykört érinti".

c) Az indítványban megfogalmazott azt a kérdést pedig, hogy "nem ütközik-e a népszavazás az e pontban leírt tilalomba akkor, ha a népszavazáson feltett kérdés közvetve nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről vagy az e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról szól azáltal, hogy a népszavazási döntés alapján hozott törvény nemzetközi szerződések felmondását vagy a szerződés tartalmának változtatását eredményezné", az Alkotmánybíróság csak a népszavazással összefüggésben kötelezően intézményesítendő eljárás, a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálata keretében, valamint az 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ntv.) 32. § (1) bekezdésében biztosított, illetve az új Ntv.-ben biztosítandó alkotmányossági panasz alapján döntheti majd el, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja sérelmet szenved-e, vagy szenvedett-e.

3. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján "a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül".

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány fenti rendelkezésében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát számos ­ többek között az indítványban is megjelölt ­ határozatában értelmezte.

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök indítványa alapján a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában elvégezte a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) jelenleg is hatályos és változatlan 5., 6., 7., 9., 13. és 14. §-ának előzetes alkotmányossági vizsgálatát. (ABH 1994, 197, 205.)

Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy az Ftv. 5., 6., 7. és 9. §-a nem ellentétes az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, 13. § (1) bekezdésével, 14. §-ával, 56. §-ával és 70/A. § (1) bekezdésével, továbbá a 13. és 14. §-a nem ellentétes az Alkotmány 9. és 70/A. §-ával. E határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Ftv. kifogásolt korlátozó rendelkezései addig alkotmányosak, ameddig az elbírált korlátozások ésszerű indokai tárgyilagos mérlegelés szerint fennállanak.

A földbirtok-politika meghatározása éppen úgy mint a lakáspolitikáé vagy általában a gazdaságpolitikáé, az Országgyűlésre és a Kormányra tartozik. Az alapjogsértés esetén kívül az Alkotmánybíróság e tekintetben csak akkor léphet közbe, ha ez a földbirtok-politika a piacgazdaság államcéljával [Alkotmány 9. § (1) bekezdés] ellentétben lenne, azaz fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABK 1994. április, 170.], vagy ha ­ a nem alapjognak minősülő jogok, mint például a tulajdonszerzés lehetősége esetében ­ tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indok nélkül korlátoz egyéb jogot.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének kezdeményezett absztrakt alkotmányértelmezésére irányuló indítványt az alábbi indokok alapján utasította vissza.

a) A már ismertetett 31/1990. (XII. 18.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróság eme hatáskörét megszorítóan kell értelmezni, s az Alkotmánybíróság az e tárgyú indítványok elbírálása során következetesen e követelménynek megfelelő gyakorlatot alakított ki (pl. 996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 535.; 1007/G/1997. AB határozat, ABK 1997. október, 366, 367.).

b) Az Alkotmánybíróság a hatályos Ftv.-nek a földtulajdonszerzésre vonatkozó rendelkezései alkotmányosságát már vizsgálta. Annak elbírálása, hogy az Ftv. földtulajdonszerzésre vonatkozó korlátozó rendelkezéseinek ésszerű indokai tárgyilagos mérlegelés szerint még fennállanak-e, illetve meddig állnak fenn, az alkotmányosság keretei között, a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban foglaltakra is figyelemmel a törvényhozó hatáskörébe tartozik. A törvényhozó úgy ítélheti meg, hogy az Ftv. rendelkezéseinek hatályban tartására az indokok már nem állnak fenn. Az Alkotmánybíróság alkotmányossági kontrollja arra is kiterjedhet, hogy ugyanarra a tárgykörre vonatkozó népszavazási kezdeményezés függőben léte alatt ­ az aláírások beadásától a népszavazás eredményének megállapításáig, vagy az elrendelés (alkotmányossági panasz esetén végleges) elutasításáig ­ az Országgyűlés hozhat-e a vizsgált tárgykörben döntést.

c) Az indítvány 3. pontjában és annak indokolásában megfogalmazott kérdésre tehát az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezés keretében azért nem adhat igenlő vagy nemleges választ, mert annak elbírálása esetenként a népszavazásra bocsátani kívánt kérdés előzetes alkotmányossági vizsgálatának keretében, valamint az Ntv. 32. § (1) bekezdésében biztosított, illetve az új Ntv. által biztosítandó alkotmányossági panasz alapján, vagy más alkotmánybírósági hatáskör gyakorlásával végezhető el a konkrét adottságok és összefüggések figyelembevételével.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Az Alkotmánybíróság e határozat közzétételét az Abtv. 51. § (2) bekezdése alapján rendelte el.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1102/G/1997/4.