8/1996. (II. 23.) AB határozat

Gyula Város Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és hatásköréről szóló 20/1993. (IV. 19.) rendelete törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Gyula Város Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és hatásköréről szóló 20/1993. (IV. 19.) rendelete törvényellenes, ezért azt teljes egészében megsemmisíti. A megsemmisített önkormányzati rendelet e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A köztársasági megbízott az Alkotmánybíróságnál Gyula Város Önkormányzatának a Városi Rendészet feladat- és hatásköréről szóló 20/1993. (IV. 19.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) törvényellenességének megállapítását és teljes megsemmisítését kezdeményezte, mivel a képviselő-testület a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívására a törvénysértést nem szüntette meg.

Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. a Városi Rendészetet (a továbbiakban: rendészet) - feladatát és hatáskörét tekintve - a város közterületi rendjére és tisztaságára vonatkozó központi és helyi jogszabályok végrehajtásának ellenőrzésére hozta létre. Álláspontja szerint erre a célra rendészet létrehozása törvénysértő, ellentétes a közterület-felügyeletről szóló 16/1984. (III. 18.) MT rendelettel (a továbbiakban: R.). Az R. szerint ugyanis a közterület rendjének és tisztaságának védelme, ellenőrzése érdekében városokban közterület-felügyelet hozható létre, amelynek tevékenységére a fővárosi közterület-felügyeletről rendelkező 3/1983. (I. 29.) MT rendelet (a továbbiakban: FR.) rendelkezései az irányadók. Kifejtette továbbá, hogy jogszabály nem hatalmazza fel az önkormányzat képviselő-testületét arra, hogy önálló intézményként vagy akár a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként olyan rendészetet hozzon létre, amely szerv az R. alapján létrehozható közterület-felügyeletnek az FR.-ben meghatározott hatáskörét gyakorolja. Ezt támasztja alá a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) és az egyes szabálysértésekről rendelkező 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: SzR.) is. E jogszabályok ugyanis a szabálysértési helyszíni bírságolási jogkört nevesítetten az FR.-ben meghatározott közterület-felügyelő részére biztosítják, így azt az Ör. által alapított rendészet nem gyakorolhatja.

A képviselő-testület a köztársasági megbízott törvényességi észrevételével a következők miatt nem értett egyet. Az Ör. által létrehozott rendészet feladat- és hatásköre nem csak a város közterületi rendjének és tisztaságának központi és helyi szabályokban foglaltak ellenőrzésére terjed ki, hanem ennél jóval tágabban magába foglalja az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) alapján a polgármesteri hivatal hatósági ellenőrzési jogkörét is (Ör. 2. §). Ezen túlmenően a rendészet ellát olyan feladatokat, melyek a Városi Rendőrkapitánysággal történő együttműködésen alapulnak. Úgy vélte, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) egybevetésével is törvényesnek mondható a rendészet felállítása és feladatainak meghatározása, ugyanis - bár az önkormányzat kötelező feladatai közé nem tartozik - az önkormányzat szervezetalakító hatáskörrel rendelkezik.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsődlegesen a közterület-felügyeletre vonatkozó jogszabályok és az Ör. szabályozását és azok viszonyát vizsgálta.

a) Az R. 1. §-a szerint a közterület rendjének és tisztaságának fokozottabb védelme, ellenőrzése érdekében városokban, illetőleg gyógy- és üdülőterületi településeken közterület-felügyelet hozható létre. A 2. § (2) bekezdése alapján a felügyelet tevékenységére az FR. rendelkezései az irányadók.

Az FR. 2. §-a szerint a közterület-felügyelet feladata különösen: a közterület rendjére vagy tisztaságára vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése; a közterület rendjét vagy tisztaságát védő jogszabályokba ütköző cselekmények elkövetésének megelőzése, illetve meggátlása; és a közterületeken folytatott - engedélyhez kötött - tevékenységek (közterület-foglalás, építés, útburkolatbontás stb.) szabályszerűségének ellenőrzése.

Az FR. 4. §-a alapján a közterület-felügyelő a feladatainak ellátása érdekében - többek között - jogosult, illetve köteles: a) rendszeres és folyamatos hatósági ellenőrzést végezni a közterületeken; b) a közterület rendjét és tisztaságát sértő szabálysértés elkövetőjét figyelmeztetni, a szabálysértésekről szóló törvény rendelkezései szerint helyszíni bírsággal sújtani, feljelentés vagy a hatáskörébe tartozó egyéb intézkedés céljából igazoltatni.

Az FR. 6. §-a szerint a felügyelet költségvetési intézményként működik, szervezeti és működési szabályzatát az önkormányzat hagyja jóvá.

b) Az Ör. - a preambuluma szerint - a rendészetet, s annak feladat- és hatáskörét az Ötv. 9. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében alapította, illetve határozta meg.

Az Ör. 1. §-a szerint a rendészet feladata:

"(1) Gyula Város közterületi rendjére és tisztaságára vonatkozó központi és helyi jogszabályokban foglalt előírások végrehajtásának ellenőrzése. (Ellenőrzési hatáskör: 1. számú melléklet.)

(2) Ezen jogszabályok rendelkezéseibe ütköző cselekmények rendszeres és folyamatos hatósági ellenőrzés keretében történő megelőzése, illetve megakadályozása.

(3) A jogszabályba ütköző cselekmény elkövetése esetén intézkedések megtétele, illetve kezdeményezése, ha az intézkedés más szerv hatáskörébe tartozik.

(4) Egyéb, a munkáltató által esetenként meghatározott ellenőrzési feladat."

Az Ör. 2. §-a alapján a rendész jogosult, illetve köteles:

"(1) Hatósági ellenőrzése során (mód. 1957. évi IV. tv. 56. §), szolgálati ideje alatt az ellenőrzés eredményes ellátásához szükséges helyiségbe (területre) beléphet, iratokat megtekinthet, munkafolyamatokat (tevékenységeket) megfigyelhet. Az ellenőrzött személytől a bizonyítás eredményességének érdekében másoktól felvilágosítást kérhet (mód. 1957. évi IV. tv. 57. §).

(2) Az eljárás eredményes lefolytatása érdekében a hatósági nyilvántartásokból adatokat kérhet."

Az Ör. 3. §-a a rendésznek a szabálysértések elkövetőivel kapcsolatos jogosítványait sorolja fel, amelyek lényegében azonosak az FR. 4. §-ában a közterület-felügyelő részére meghatározott jogosultságokkal.

Az Ör. 1. sz. melléklete a rendészet ellenőrzési hatáskörét tartalmazza az irányadó jogszabályok felsorolásával. A melléklet I. fejezet C) pontjának a) alpontjában 23., 24. és 25. sorszám alatt szereplő ellenőrzési feladatok - szeszesital kiszolgálása fiatalkorú részére, fiatalok vendéglőben tartózkodása, lerészegítés - az SzR. 21. §-a, 21/A. §-a és 22. §-a alapján a rendőrség és a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartoznak. Az I. fejezet C) pontjában 30. sorszám alatt szereplő ellenőrzési feladat - az 1991. évi XXXIV. törvény 26. és 27. §-a alapján a szerencsejátékokkal kapcsolatos fiatalkorúak látogatása tilalmának betartása - a szerencsejáték felügyelet és a rendőrség hatáskörébe tartozik. Az I. fejezet C) pontjában 31. sorszám alatt szereplő, az üzletek működéséről szóló, többször módosított 6/1990. (IV. 5.) KeM számú rendelet szerinti ellenőrzési feladat pedig a rendőrség és a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozik.

2. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint: "A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig így rendelkezik: "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a helyi képviselő-testület "törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét".

A képviselő-testület a rendészetet az Ötv. 9. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében alapította és határozta meg annak feladat- és hatáskörét. Az Ötv. e rendelkezése alapján a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet alapíthat. A rendészet tehát intézményként, s nem a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként alakult.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében többek között a köztisztaság és a településtisztaság biztosítása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, valamint az épített és természeti környezet védelme. E § (2) bekezdése alapján pedig az önkormányzat a közszolgáltatási feladatai tekintetében maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően - mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.

Az Ötv. fenti előírásaiból az következik, hogy az önkormányzat törvényben megállapított közszolgáltatási feladatai ellátására intézményt alapíthat. E feladatai ellátása tekintetében az önkormányzatnak szabályozási jogosultsága is van, az e körben alkotott rendelete azonban nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. vizsgált rendelkezései több tekintetben törvényellenesek.

A fentiek alapján az Ör. által létrehozott rendészet egyrészt az FR. által meghatározott közterület-felügyeleti - hatósági ellenőrzési és szabálysértési - feladatokat látja el [Ör. 1. § (1)-(3) bekezdés és 3. §]. A rendészet ellát továbbá egyéb, a munkáltató által esetenként meghatározott ellenőrzési feladatot, amelyek körét (pl. vagyonvédelem) az Ör. konkrétan nem jelöli meg. Az Ör. 2. §-a alapján pedig a rendészet ellátja a polgármesteri hivatal hatósági ellenőrzési feladatait. Ezen túlmenően az Ör. 1. számú mellékletében - a Városi Rendőrkapitánysággal való megállapodásra hivatkozással - olyan ellenőrzési feladatokat állapít meg, amelyek az előzőekben már említettek szerint a rendőrség és egyéb szervek hatáskörébe tartoznak. A rendészetnek az Ör.-ben meghatározott feladatai és hatásköri jogai tehát csak részben esnek egybe az FR. által meghatározott közterület-felügyeleti feladatokkal. Ez a jelentős eltérés egyértelműen tanúsítja, hogy az Ör.-ben és az FR.-ben szabályozott szervezeteknek korántsem az elnevezésében állt fenn lényeges különbség.

Az Ör. ellentétes az R. és az általa alkalmazni rendelt FR. rendelkezéseivel. Az Ör. a rendészetet részben a város közterületi rendjének és tisztaságának védelmére, az erre vonatkozó jogszabályok végrehajtásának hatósági ellenőrzésére hozta létre. Az R. idézett rendelkezései alapján azonban e feladatokra közterület-felügyelet hozható létre, amelynek tevékenységére az FR. előírásait kell alkalmazni (1. és 2. §).

Az FR. 2. §-a alapján a közterület-felügyelet meghatározott hatósági ellenőrzési feladatokat lát el. Az FR. 4. §-a szerint pedig a közterület-felügyelő jogosult a közterületeken hatósági ellenőrzés végzésére és e körben elkövetett szabálysértésekkel kapcsolatos egyes feladatokra, így helyszíni bírság kiszabására.

A hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat Áe. határozza meg (54-59. §). Az Áe. 55. §-a alapján az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez. Az Áe. 3. § (2) bekezdése szerint csak törvény vagy kormányrendelet jogosíthat fel államigazgatási szerven kívül más szervet államigazgatási ügy intézésére. Az Áe. ez utóbbi rendelkezése alapján hatalmazta fel az R. és az FR. a közterület-felügyeletet, illetőleg a közterület-felügyelőt hatósági ellenőrzés végzésére. Az Áe. e rendelkezéséből az is következik, hogy önkormányzati rendelet nem jogosíthat fel általa alapított szervet vagy intézményt államigazgatási ügy intézésére, így államigazgatási hatósági ellenőrzés végzésére sem. Mindezek alapján az Ör. az Áe. 3. § (2) bekezdésébe is ütközik.

Az Ötv. 9. § (1) bekezdés második mondata szerint "az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselőtestületet illetik meg". A (2) bekezdés alapján: "Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el." A (3) bekezdés pedig így rendelkezik: "A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."

Az Ötv. fenti rendelkezéseiből az következik, hogy a képviselő-testület még az önkormányzati feladat- és hatásköröket sem ruházhatja át általa alapított szervre, illetőleg intézményre.

3. A szabálysértés miatt eljáró szervek és személyek körét az Sztv. határozza meg. Az Sztv. 37/A. § (1) bekezdése szerint külön jogszabályban meghatározott esetekben a szabálysértési hatóság jogkörében a (2) bekezdésben meghatározottak a szabálysértés tetten ért elkövetőjét helyszíni bírsággal sújthatják. E § (2) bekezdés b) pontja alapján helyszíni bírság kiszabására jogosult a természetvédelmi őr, a közterület-felügyelő. E törvényi rendelkezés alapján az SzR. számos szabálysértési tényállás esetén a közterület-felügyelő részére biztosít helyszíni bírságolási jogkört. Az Ör. 3. §-a és 2. számú melléklete a közterület-felügyelőt megillető helyszíni bírságolási jogköröket a rendészet részére állapítja meg.

A fentiek alapján az Ör. ellentétes az Sztv. 37/A. §-ával, valamint az SzR. számos rendelkezésével.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró