258/E/1998. AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 21. § (4) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránti indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 21. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó szerint a választási eljárásról szóló 1997. évi. C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 21. § (4) bekezdése több olyan értelmezési és megfogalma-zásbeli ellentmondást tartalmaz, amely jogbizonytalanságot eredményez, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés nincs figyelemmel az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvénynek a választások kitűzésére vonatkozó szabályozására, így előfordulhat, hogy a Ve. 21. § (4) bekezdésben foglaltak a választási bizottságok tagjait - a szombati napon lebonyolított szavazás esetén - nem illetik meg. Az indítványozó értelmezhetetlennek tartja a támadott rendelkezésben megfogalmazott azon feltételt is, amely a "jogszabályban előírt munkavégzési kötelezettség"-re vonatkoztatja a választási bizottság tagjainak biztosított kedvezményt, holott jogszabályon alapuló munkavégzési kötelezettség csak katasztrófa vagy hadiállapot esetén fordulhat elő. Kifogásolja azt is az indítványozó, hogy míg a Ve. 21. § (4) bekezdésének első mondata a munkavégzés alóli mentességet a választási bizottságok tagjai számára állapítja meg, az ez időre járó átlagbér megtérítését szabályozó második mondat jogosultja már a választási szerv tagja. Álláspontja szerint az általa felvetett kérdéseket értelmezésekkel és állásfoglalásokkal is rendezni lehetne, azonban ez "nem hozza helyre azt a jogbizonytalanságot, amit a Ve. tv. pongyola fogalmazása eredményez".
2. Az indítványozó kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is, mert szerinte az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértést követett el azzal, hogy a választási irodák tagjai tekintetében nem szabályozta a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítést. "E mulasztása sérti az Alkotmány 70/A. § szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmáról szóló előírásait, hiszen aszerint szabályoz, hogy ki milyen helyzetben van a választások lebonyolítása során." Az indítványozó szerint a választási bizottságok és a választási irodák tagjai tekintetében e vonatkozásban fennálló megkülönböztetés érthetetlen, hiszen a választási irodák tagjai nem csak a szavazás lebonyolításában, hanem az elő- és utómunkákban is részt vesznek, a választások napján időbeni elfoglaltságuk hosszabb, mint a választási bizottságok tagjaié. A helyzetet a jegyző sem képes megoldani - érvel az indítványozó -, mert a választási iroda közalkalmazotti státusban lévő tagjaira munkáltatói jogköre nem terjed ki.
II.
1. Az Alkotmány indítványozó által felhívott rendelkezései az alábbiakat tartalmazzák:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
A Ve. indítványozó által támadott rendelkezése a következőket tartalmazza:
"21. § (4) A választási bizottság tagjai a szavazást követő napon mentesülnek a jogszabályban előírt munkavégzési kötelezettség alól, és erre az időre átlagbér illeti meg őket, amelyet a munkáltató fizet. A munkáltató a választási szerv tagját megillető bér megtérítését a szavazást követő öt napon belül igényelheti a választási bizottság mellett működő választási irodától, a szavazatszámláló bizottság esetén a helyi választási irodától."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítványozó azért támadja a Ve. 21. § (4) bekezdését, mert annak szövege nem egyértelmű, de maga is rámutatott arra, hogy a kifogásolt normaszöveg általa jelzett problémái értelmezéssel megoldhatóak. Az Alkotmánybíróság szerint a támadott rendelkezés szövegéből és összefüggéseiből nem lehet olyan megalapozott következtetésre jutni, hogy a fogalmak és a rendelkezések a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlenek lennének. Az Alkotmánybíróság azonban a vizsgált ügyben indokoltnak tartja követni azt a gyakorlatát, mely szerint a jogszabály értelmezéséből vagy kollíziójából eredő problémák feloldása elsődlegesen a jogalkalmazó szervek feladata. Az Alkotmánybíróság már a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában elvi jelleggel állapította meg:
"A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesített alkotmányos elvekre és jogokra. Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek érteimezhetétlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet" (ABH 1991, 175., 176-177.). Az Alkotmánybíróság a 814/B/1990. AB határozatában kimondta, hogy "a jogszabályi fogyatékosság nem jelent egyben alkotmányellenességet is" (ABH 1992, 801., 803.).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy egyrészt a támadott rendelkezés alapjogot nem érint, másrészt a választási bizottságok tagjait megillető kedvezmények biztosítása során az indítványozó által felvetett "értelmezési problémák" a jogalkalmazó szervek - végső soron a bíróság - által feloldhatóak. Erre figyelemmel az indítvány e részét az Alkotmánybíróság elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság elutasította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is. Az indítványozó az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét véli felfedezni abban, hogy a Ve. csak a választási bizottság tagjai számára biztosít a szavazást követő napra munkavégzési kötelezettség alóli mentességet. Alkotmánysértőnek tartja azt, hogy ez a kedvezmény a választási irodák tagjait a jelenlegi szabályozás alapján nem illeti meg.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204-206.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.].
3. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben tehát azt vizsgálta, hogy fennáll-e alkotmányellenes megkülönböztetés a tekintetben, hogy a Ve. a választási irodák tagjait a szavazást követő munkanapon nem mentesíti a munkavégzés alól, míg a választási bizottságok tagjai számára ezt biztosítja.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció vonatkozásában. Az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte, és kimondta, hogy a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történik, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget, anélkül hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 45., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 200.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138.].
A Ve. V. fejezete választási szervek cím alatt tartalmazza a választási bizottságok és a választási irodák feladatára és jogállására vonatkozó alapvető szabályokat. E szabályok alapján megállapítható, hogy a két szervezet feladata, "jogállása" egymástól lényegesen eltér. A választási bizottságok a választások társadalmi kontrollját megvalósító, független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervek [Ve. 21. § (1) bek.]. Tagjainak egy része az önkormányzati képviselőtestületek, illetve az Országgyűlés által választott (Ve. 23. §), másik része a választásban érdekelt jelöltek, jelölő szervezetek képviseletét ellátó megbízott tag (Ve. 25. §). A választási bizottságok a választásokkal kapcsolatos kérdések tekintetében döntéshozó szervek (Ve. 30-34. §). A választási irodák a választási bizottságok mellett működő, a választások előkészítésével, lebonyolításával kapcsolatos állami feladatot ellátó szervek (Ve. 35. és 38. §). A választási irodák tagjai a választási irodák vezetője által megbízott köztisztviselők, illetőleg közalkalmazottak lehetnek (Ve. 36-37. §). Kétségtelen, hogy a választások időpontjában a választási bizottságok és a választási szervek a szavazás lebonyolításában szorosan együttműködnek, ugyanakkor a szabályozás alapján megállapítható, hogy jogállásukat, szerepüket tekintve tagjaik nem képeznek azonos, összehasonlítható csoportot.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a két szervezet a diszkriminációtilalom szempontjából nincs összehasonlítható helyzetben, így önmagában nem tekinthető alkotmányellenesnek az, ha a kifogásolt kedvezmény vonatkozásában a törvény nem tartalmaz szabályozást a választási irodák tekintetében, mint ahogyan az sem, ha a két szervezet tekintetében eltérő szabályokat határozna meg.
Az Alkotmánybíróság ezért az indítványnak a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó részét elutasította.
Budapest, 2000. május 22.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró