1425/B/1997. AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 21. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 21. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja, a törvénymódosításra vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az öregségi nyugdíjkorhatár emeléséről és az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 1996. évi LIX. törvény 3. § (2) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. E rendelkezés a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.) 43. § (4) bekezdését módosította, 1997. január 1-ei hatállyal.
Az indítványozó szerint "a törvény hátrányosan megkülönbözteti azokat, akiknek nyugdíjkorhatára 60. év, azokkal szemben, akiknek 62., hiszen mindkét esetben egyformán a nyugdíjkorhatár elérése után, nyugdíjbavonulás és a nyugdíj igénybevétele nélkül dolgoznak tovább. Az első esetben a törvény mégsem engedi a két plusz évre a 30 naponkénti 0,3%-os nyugdíjnövelést."
Az indítványozó törvénymódosításra vonatkozó javaslattal is élt.
2. A Tbtv.-t, 1998. január 1-jével - az 1996. évi LIX. törvény módosító rendelkezéseit is érintően - hatályon kívül helyezte a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény Mellékletének c) pontja.
A nyugellátásra vonatkozó szabályozás tekintetében a Tbtv. helyébe lépő, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 21. § (2) bekezdése azonos tartalmú rendelkezést foglal magában, mint a Tbtv.-nek az 1996. évi LIX. törvény 3. § (2) bekezdésével megállapított 43. § (4) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítványban megjelölt jogszabály időközben hatályát veszti, de az új jogszabály szószerint, illetve azonos "rendelkezési környezetben" szintén tartalmazza a sérelmezett rendelkezést, az Alkotmánybíróság az indítványt változatlanul hatályos indítványnak tekintve folytatja az alkotmánybírósági eljárást. [163/B/1991. AB hat. (ABH 1993. 544., 545] Ezért az Alkotmánybíróság az eljárást a Tny. 21. § (2) bekezdése tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Alkotmánybíróság által vizsgált jogszabályi rendelkezések a következők:
A Tbtv. 43. § (4) bekezdésének 1997. január 1-jétől 1998. január 1-jéig - az 1996. évi LIX. törvény 3. § (2) bekezdésével megállapított - hatályos szövege szerint:
"Az, aki a 39. § (4) bekezdése szerinti öregségi teljes nyugdíjra jogosultság megszerzése, valamint a 62. életév betöltése után és nyugdíj megállapítása nélkül legalább 365 naptári napra szolgálati időt szerez, nyugdíjnövelésben részesül. A nyugdíjnövelés mértéke minden 30 nap után a nyugdíj 0,3 százaléka."
A Tbtv. 43. § (4) bekezdését felváltó, 1998. január 1-től hatályos Tny. 21. § (2) bekezdése pedig az alábbiak szerint rendelkezik:
"Aki legalább 38 év szolgálati idővel rendelkezik és a 62. életévének betöltése után a nyugdíj megállapítása nélkül legalább 365 naptári napra szolgálati időt szerez, nyugdíjnövelésben részesül. A nyugdíjnövelés mértéke minden 30 nap után az öregségi nyugdíj, baleseti rokkantsági nyugdíj 0,3 százaléka."
2. Az Alkotmány irányadó rendelkezése szerint:
70/A. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítvány szerint diszkriminatív, hogy azok, akik 1997. január 1-jét megelőzően az öregségi nyugdíjra jogosultságot szereztek de továbbdolgoztak, ugyanolyan elbánásban részesülnek, mint azok akik - az akkori szabályok szerinti 60. éves korukban - nyugdíjba vonultak. Hátrányosan különbözteti meg a 60. éves korukat már elért személyeket a szabályozás, mert ha a továbbdolgozásuk 1997. január 1-jét túlhaladta, akkor - az 1996. évi LIX. törvény 3. § (2) bekezdésében foglalt módosító rendelkezés miatt - csupán a 62. életév betöltésétől számított továbbdolgozás vehető figyelembe a nyugdíjnövelésnél. Így az 1997. január 1-jét megelőzően öregségi nyugdíjra jogosultságot szerzők, de továbbdolgozó személyek köre, ellentételezés nélkül dolgozott két évet.
Az indítványozó érvei alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a diszkrimináció-tilalom tekintetében folytatta le.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján nem minden különbségtétel tilos [9/1990. (IV. 25.) AB hat. ABH 1990. 48]. Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés alkotmányos határok között maradt-e csak a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható. A megkülönböztetésnek azonos csoportra nézve kell fennállnia. Az azonos csoporton, adott szabályozási koncepción belüli eltérő szabályozás akkor nem alkotmányellenes, ha az eltérésnek kellő alkotmányos indoka van. [21/1990. (X. 4.) AB hat. ABH 1990. 77-78.]. A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni (752/B/1990. AB hat. ABH 1991. 513).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az öregségi nyugdíjra való jogosultság megszerzése nem képez reális összehasonlítási alapot akkor, amikor ugyanolyan feltételek mellett valaki a nyugdíjbavonulás, valaki pedig a továbbdolgozás mellett dönt. Így alkotmányossági kérdés csupán az, hogy a 60. életévüket betöltött, de továbbdolgozók és a 60. életévet betöltött nyugdíjbavonulók között a szabályozás a társadalombiztosítás alkotmányosan indokolt sajátosságait figyelmen kívül hagyva tesz-e különbséget.
2. Az indítványozó által felvetett probléma alkotmányossági szempontból csak a szabályozás történetiségében értelmezhető. A Tbtv. hatálybalépésétől kezdve az ösztönző nyugdíjpótlékot intézményesítette az öregségi nyugdíjra jogosultság megszerzése után továbbdolgozók számára. A Tbtv. 1997. január 1-jét megelőzően hatályban volt 43. § (4) bekezdése szerint "Az öregségi nyugdíjra jogosultság megszerzése után munkában töltött időre - a Kormány rendelkezései szerint - továbbdolgozásra ösztönző nyugdíjpótlék jár". Ezt váltotta fel az - öregségi nyugdíjkorhatár emeléséről szóló 1996. évi LIX. törvénnyel megállapított - új Tbtv.-beli rendelkezés, amely 1997. január -jétől, az ösztönző nyugdíjpótlék helyett a "nyugdíjnövelés" intézményét vezette be. A nyugdíjnövelésre való jogosultság feltétele - többek között - a 62. életév meghaladása.
Az alkotmányossági probléma szempontjából alapvető kérdés, hogy az ösztönző nyugdíjpótlék és a nyugdíjnövelés intézményének milyen az egymáshoz való viszonya, hiszen az ösztönző nyugdíjpótlék - egyéb más feltételek mellett a 60. év (illetve nőknél az 55. életév) betöltése után járt, a nyugdíjnövelés viszont a 62. életév betöltéséhez kötött. Az Alkotmánybíróság a korábbi szabályok áttekintése során arra a következtetésre jutott, hogy az ösztönző nyugdíjpótlék intézménye 1990. december 31-ét követően kiüresedett. A Tbtv. végrehajtására kiadott - a 129/1990. (XII. 31.) Korm. rend.-tel módosított - 89/1990. (V. 1.) MT rend. (a továbbiakban: Vhr.) 1991. január 1-jétől hatályos 86. § (7) bekezdése értelmében "az 1990. december 31-ét követően munkaviszonyban (szövetkezeti tagként) eltöltött időt ösztönző nyugdíjpótlékra jogosultság szempontjából figyelembe venni nem lehet". Az Alkotmánybíróság az ösztönző nyugdíjpótlék fenti megszüntetése kapcsán kifejtette: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nincs olyan alkotmányos rendelkezés vagy jogelv, amelyből intézmény fenntartására vonatkozó kötelezettség alkotmányosan levezethető volna. Az ösztönző nyugdíjpótlék léte vagy alkalmazásának megszüntetése már kívül esik az alkotmányossági vizsgálat körén." (1551/B/1990. AB végzés ABH 1991. 924.)
A Tbtv.-ben és a Vhr.-ben az ösztönző nyugdíjpótlékra vonatkozó rendelkezések az ez előtti igények elbírálásra vonatkozó szabályként maradtak fent. Így aki 1990. december 31-ét követően az öregségi nyugdíjra jogosultság megszerzése után továbbdolgozott, várománya csupán a többlet szolgálati idő figyelembe vétele lehetett. A 60. év után továbbdolgozók többlet szolgálati idejének elismerését a Tbtv. vizsgált szabálya nem érintette, ezt az indítványozó sem vitatja.
A Tbtv. 43. § (4) bekezdésével 1997. január 1-jét követően bevezetett nyugdíjnövelés egyik feltétele - immár a megemelt korhatárra tekintettel - a 62. életév meghaladása. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a nyugdíjnövelés intézménye a korábbi szabályozáshoz képest - a szolgálati idő figyelembevételén túl - egyfajta (gazdasági és szociálpolitikai indíttatású) többletjuttatásnak tekinthető. Aki 1990. december 31. és 1997. január 1. között továbbdolgozott, ezt annak tudatában tette, hogy kizárólag a megemelkedett szolgálati idő alapján lesz több a nyugdíja, a nyugdíjnövelésre - mivel ilyen jogintézmény még nem volt - nem számíthatott, ösztönző nyugdíjpótlékra pedig - a munkaviszonyban, illetve szövetkezeti tagként eltöltött idő alapján - már jogosultságot nem szerezhetett. Ezáltal a nyugdíjszámításnál a (többlet) szolgálati idő figyelembe vételén túl, a fenti időtartam alatt senkinek nem keletkezett az Alkotmány által védett igénye nyugdíjnövelésre. A nyugdíjnövelésnél a 62. életév meghatározása a törvényhozó szabad mérlegelési körébe tartozik, önmagában nem keletkeztet a diszkrimináció tilalma szempontjából viszonyítási alapot a korábbi nyugdíjkorhatárhoz. A törvényhozót a korábbi 60, illetve 55. év figyelembe vétele, csupán az ösztönző nyugdíjpótlékra való jogosultság szempontjából köti.
A 159/1996. (X. 25.) Korm. rend. 4. §-a a Tbtv. végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rend.-et - a Tbtv. fenti módosítására tekintettel - 1997. január 1-jétől kiegészítette a 84/A. §-al. A végrehajtási rendelet 84/A. § (1) bekezdése szerint a Tbtv. "43. § (4) bekezdésében meghatározott nyugdíjnövelésre való jogosultság szempontjából, továbbá annak mértéke tekintetébe - az egyéb feltételek fennállta esetén - az 1997. január 1-je előtt megszerzett szolgálati időt is figyelembe kell venni". Tehát aki 1997. január 1-jét megelőzően betöltötte a 62. életévét a nyugdíjnövelésnél a betöltést követő éveket is figyelembe kell venni, feltéve hogy 1997. január 1-jét követően megy nyugdíjba.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn, hiszen - az indítványozó szavaival élve - "a plusz két év" nem veszett el. A "plusz két év" mint szolgálati idő beszámít, az a nyugdíj összegében is kifejezésre jut. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy azok, akik 1997. január 1-jét megelőzően az öregségi nyugdíjra való jogosultságot megszerezték (egyéb feltételek mellett az 55. illetve a 60. életévüket betöltötték) de továbbdolgoztak, bármikor nyugdíjba mehettek (és a többlet-szolgálati idejüket sem veszítették el). E személyi kört a 62. év mint nyugdíjkorhatár nem köti (az számukra csupán a nyugdíjnövelés igénybevétele szempontjából bír relevanciával). Számukra is - mint mindenki számára - a 62. életév betöltését követő évekre a nyugdíjnövelésre való jogosultság nyitva áll.
3. A fentiekben részletezett jogi szabályozás az 1997. december 31-ig terjedő időszakra vonatkoznak. További vizsgálandó kérdés, hogy irányadóak-e ezek a megállapítások 1998. január 1-jét követően is, a norma továbbélése az új szabályozás tükrében is megőrizte-e korábbi sajátosságait.
A Tbtv. indítvánnyal érintett rendelkezése helyébe lépő Tny. 21. § (2) bekezdése tartalmilag azonos a korábbi Tbtv. 43. § (4) bekezdésével.
A Tbtv. végrehajtási rendeletét, a 89/1990. (V. 1.) MT rend.-et a 195/1997. (XI. 5.) Korm. rend. 28. § (1) bekezdése helyezte hatályon kívül, az új törvényi szabályok - a Tny. - végrehajtására a 168/1997. (X. 6.) Korm. rend. (a továbbiakban: Vhr.) rendelkezései az irányadóak.
Amíg a 89/1990. (V. 1.) MT rendelet hatályban volt (tehát 1998. január 1-jéig) mindvégig tartalmazta az ösztönző nyugdíjpótlékra vonatkozó szabályokat (a Tbtv.-ből ez a nyugdíjnövelés bevezetésével kikerült). Az ösztönző nyugdíjpótlékra vonatkozó rendelkezések végrehajtási rendeletben történő további szerepeltetésének célja, hogy az egykori szabályok szerint az erre jogosultak igényei (tehát az 1990. december 31. előtt keletkezett igények) a továbbiakban is elbírálhatók legyenek. A Tny. végrehajtására kiadott Vhr. azonban már nem tartalmaz rendelkezést az ösztönző nyugdíjpótlékra vonatkozóan. Alkotmányossági kérdés az új rendelkezések alapján az lehet, hogy a szabályozás számol-e az 1990. december 31. előtti rendelkezések alapján fennálló (akkor az ösztönző nyugdíjpótlékban megtestesülő) - de csak később jelentkező - igényekkel.
Megállapítható, hogy a jogalkotó az ezzel kapcsolatos - esetleg felmerülő - igényeket a nyugdíjnövelés intézményébe ültette át. A Vhr. 13. § (1) bekezdése a nyugdíjnöveléshez kapcsolódóan a következőképpen rendelkezik: "A nyugdíj összegének meghatározásánál annál, aki 1981. január 1-je előtt bármilyen, 1981. január 1-je és 1990. december 31-e között kizárólag fizikai (illetve az akkor hatályos jogszabályok szerint annak minősített) munkakörben a nyugdíjjogosultság megszerzése után a nyugdíj igénybevétele nélkül az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésétől számítva legalább egy évet tovább dolgozott, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltését követő szolgálati idejének minden 30 napjára pótlékként nyugdíjának 0,3-0,3 százaléka illeti meg." A Vhr. 13. § (2) bekezdése pedig aképpen rendelkezik, hogy "az (1) bekezdés alkalmazásánál az öregségi nyugdíjkorhatár nőknél az 55., férfiaknál a 60. életév betöltése." E rendelkezéséből nyilvánvaló, hogy az új szabályozás nem hagyta figyelmen kívül az 1990. december 31-et megelőzően keletkezett (ösztönző nyugdíjpótlékra vonatkozó) jogosultságokat, ezeket az igényeket a nyugdíjnövelés intézményébe úgy "forgatta be", hogy a korábbi nyugdíjkorhatárt (az 55. és 60.) évet érintetlenül hagyta. Az új szabályozás - mint ahogy a régi sem - az 1990. december 31. és az 1997. január 1. közötti (az ösztönző nyugdíjpótlék utáni és a nyugdíjnövelést megelőző) időszak alapján a továbbdolgozáshoz a szolgálati idő beszámításán túl nem kapcsol további "előnyt". A 2. pontban kifejtettek miatt a törvényhozó erre alkotmányosan nem is kényszeríthető.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tny. 21. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján nem állapította meg, az erre irányuló indítványt elutasította.
4. Az indítványozó - a számára kedvezőbb - törvénymódosításra is javaslatot tett. Az Alkotmánybíróság hatásköreit a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a sorolja föl. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. rendelkezési alapján sem jogszabály-módosítási, sem jogszabály-módosítás kezdeményezésére irányuló hatásköre nincs, ezért az erre vonatkozó kérelmet visszautasította.
Budapest, 1998. november 2.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró