988/E/2000. AB határozat

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elutasításáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, miszerint az Országgyűlés és a Kormány alkotmánysértő mulasztást valósított meg azáltal, hogy az Alkotmányból és nemzetközi szerződésekből fakadó kötelezettségei ellenére jogalkotásával nem szüntette meg a Duna 1992. októberében Dunacsúny-nál történt elrekesztése óta a Szigetközben kialakult és tartósan fennálló, az élővilágot és a biológiai sokféleséget veszélyeztető tarthatatlan helyzetet.

2. Az Alkotmánybíróság visszautasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, miszerint a Kormány alkotmányellenes jogalkotói mulasztást valósított meg azáltal, hogy nem hajtotta végre a Hágai Nemzetközi Bíróságnak a Bős-Nagymarosi Vízlépcsőrendszer építése kapcsán kialakult jogvitában hozott ítéletét.

3. Az Alkotmánybíróság visszautasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, hogy kötelezze az Országgyűlést vagy a Kormányt a Vízlépcsőrendszer körüli jogvitát illetően újabb nemzetközi bírósági eljárás megindítására.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó - kérelme benyújtásakor országgyűlési képviselőként, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § c) és e) pontja, 21. § (3) bekezdés a) pontja és a 21. § (4) bekezdése alapján - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.

Álláspontja szerint az Alkotmány 18. §-ából és 70/D. §-ából levezethető jogalkotási kötelezettséggel, valamint számos nemzetközi szerződésben - így a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetéséről szóló 1995. évi LXXXI. törvényben (a továbbiakban: Egyezmény) - vállalt kötelezettséggel, továbbá a Hágai Nemzetközi Bíróság e tárgyban hozott ítéletével ellentétes, hogy a Bős-Nagymarosi Vízlépcsőrendszer építésének folyamatában a Szigetközben az állat- és növényvilágban keletkezett visszafordíthatatlan károkozást az Országgyűlés és a Kormány megfelelő jogalkotással nem szüntette meg.

Az indítványozó úgy vélte, hogy 1997 óta a Magyar Köztársaság kormányai elmulasztották és halogatják a hatékony intézkedést és jogalkotást az élővilágot és a biológiai sokféleséget veszélyeztető helyzet megoldása érdekében, s ezáltal alkotmánysértést és nemzetközi szerződésszegést valósítanak meg.

2. Mivel az indítvány pontosan nem jelölte meg, hogy melyik nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettségének, s milyen jogalkotói mulasztással nem tett eleget a jogalkotó, ezért az Alkotmánybíróság - az Abtv. 22. § (2) bekezdésére hivatkozással - határidő megállapításával, hiánypótlásra hívta fel.

Az indítványozó újabb beadványában - igazolt jogi képviselője útján - az Egyezmény 1. cikkében, a 8. cikk b), e), f), g) és j) pontjaiban, valamint a 10. és 14. cikkében vállalt kötelezettségek teljesítésének elmaradására utalt.

Az indítványozó kérelmét a következőkkel is indokolta: "az Alkotmánynak a területi integritás védelmére vonatkozó kötelezettségét és a Hágai Nemzetközi Bíróságnak a megegyezés hiányában az újabb eljárás megindítására vonatkozó felhívását is sérti az az állapot, amelyet a jelenleg kialakult helyzet rögzít."

3. Az Alkotmánybíróság felkérésére a környezetvédelmi és vízügyi miniszter nyilatkozott az Egyezmény hazai végrehajtásáról.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.

Az Alkotmány 5. §-a szerint "[a] Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait". Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése kimondja: "[a] Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját". Az Alkotmány 18. §-ának megfelelően "[a] Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez".

Az Alkotmány 70/D. §-a a következőket állapítja meg:

"(1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."

Az Egyezmény 1. cikkelye általános célkitűzéseket tartalmaz: "Ezen Egyezménynek a vonatkozó rendelkezései szerint követendő célja a biológiai sokféleség megőrzése, komponenseinek fenntartható használata, a genetikai erőforrások hasznosításából származó előnyök igazságos és méltányos elosztása, beleértve a genetikai erőforrásokhoz való megfelelő hozzáférhetőséget, a vonatkozó technológiák megfelelő átadását - az ezen erőforrásokkal és technológiákkal kapcsolatos minden jog figyelembevételével - és a megfelelő pénzeszközök biztosítását."

Az Egyezmény in-situ védelem című 8. cikkelyének az indítványozó által hivatkozott b), e), f), g) és j) pontja a szerződő felek kötelezettségeire utal. "Minden Szerződő Fél, amennyire csak lehetséges és megfelelő b) irányelveket dolgoz ki, ahol szükséges, a védett területek, vagy az olyan területek kiválasztására, kijelölésére és kezelésére, ahol a biológiai sokféleség megőrzésére speciális intézkedéseket kell tenni;

e) elősegíti a védett területekkel szomszédos területeken a környezetileg helyes és fenntartható fejlődést ezen területek további védelme céljából;

f) rehabilitálja és helyreállítja a degradálódott ökológiai rendszereket, és elősegíti a veszélyeztetett fajok megújulását, többek között tervek vagy más kezelési stratégiák kidolgozásával és megvalósításával;

g) eszközöket biztosít vagy tart fenn a biotechnológia eredményeként létrejött olyan módosított élő szervezetek hasznosításából és kibocsátásából eredő kockázatok szabályozására, kezelésére vagy ellenőrzésére, amelyeknek valószínűleg a biológiai sokféleség megőrzését és fenntartható hasznosítását érintő káros környezeti hatásaik vannak, beleértve az emberi egészséget érintő kockázatok számításba vételét is;

j) nemzeti jogalkotása keretében tekintetbe veszi, megőrzi és fenntartja a hagyományos életmódokat megtestesítő bennszülött és a helyi közösségeknek a biológiai sokféleség megőrzése és fenntartható hasznosítása szempontjából fontos ismereteit, újításait és módszereit, továbbá elősegíti azok szélesebb körű alkalmazását ezen ismeretek, újítások és módszerek alkalmazásából eredő haszon egyenlő elosztását."

Az Egyezmény "A biológiai sokféleség komponenseinek fenntartható hasznosítása" c. 10. cikkelye a részes államok következő feladatait szabályozza: "Minden Szerződő Fél, amennyire csak lehetséges és megfelelő a) integrálja a biológiai erőforrások megőrzésével és fenntartható hasznosításával kapcsolatos szemléletet a nemzeti döntéshozatalban;

b) a biológiai erőforrások hasznosítására vonatkozó intézkedéseket tesz a biológiai sokféleséget érintő káros hatások elkerülése és minimalizálása érdekében;

c) védelmezi és ösztönzi a biológiai erőforrásoknak a szokásos felhasználását, amely a védelem vagy a fenntartható hasznosítás követelményeivel összeegyeztethető hagyományos gazdálkodási gyakorlattal összhangban van;

d) támogatja a helyi lakosságot a helyreállító tevékenység kidolgozásában és végrehajtásában az olyan lepusztult területeken, ahol a biológiai sokféleség lecsökkent; és

e) ösztönzi az együttműködést az állami hatóságok és a magánszektor között a biológiai erőforrások fenntartható felhasználására vonatkozó módszerek kifejlesztésében."

Az Egyezmény 14. cikkelye a "Hatásvizsgálat és káros hatások minimalizálása" tárgykörben fogalmaz meg állami teendőket:

"1. Minden Szerződő Fél, amennyire csak lehetséges és megfelelő

a) alkalmas eljárásokat vezet be, amelyek előírják azon terveire vonatkozó környezeti hatások vizsgálatát, amelyek valószínűleg jelentős káros hatással lesznek a biológiai sokféleségre, azzal a céllal, hogy az ilyen hatásokat elkerüljék vagy minimalizálják, és ahol alkalmas, lehetővé teszi a nyilvánosság részvételét az ilyen eljárásokban;

b) megfelelő intézkedéseket tesz annak biztosítására, hogy kellően figyelembe vegyék az olyan programjainak és politikai lépéseinek környezeti követelményeit, amelyeknek feltehetően jelentős mértékű a káros hatása a biológiai sokféleségre;

c) kölcsönösségi alapon elősegíti a bejelentést, információcserét és a konzultációt a fennhatósága vagy ellenőrzése alá tartozó azon tevékenységekről, amelyek valószínűleg jelentős mértékben károsan befolyásolják más Államok vagy a nemzeti illetékességen kívül eső területek biológiai sokféleségét, elősegítve a megfelelő kétoldalú, regionális vagy sokoldalú megegyezések megkötését;

d) a fennhatósága vagy ellenőrzése alatt keletkező, más Államok fennhatósága alá tartozó területek vagy a nemzeti illetékességén kívül eső területek biológiai sokféleségét fenyegető, vagy súlyos veszély vagy kár esetén azonnal értesíti a potenciálisan érintett Államokat erről a veszélyről vagy károsodásról, valamint kezdeményezi az ilyen veszélyt vagy károsodást megelőző vagy minimalizáló intézkedéseket;

e) elősegíti a természeti vagy akár más okból keletkezett és a biológiai sokféleséget súlyosan és közvetlenül fenyegető veszélyt jelentő tevékenységekkel vagy eseményekkel kapcsolatos szükségintézkedésekre vonatkozó nemzeti programokat, valamint bátorítja a nemzetközi együttműködést az említett nemzeti erőfeszítések kiegészítésére, és - ahol szükséges és az érintett Államok vagy regionális gazdasági integrációs szervezetek egyetértésével találkozik - közös biztonsági terv kidolgozására.

2. A Felek Konferenciája - az elvégzendő elemzések alapján - vizsgálja a biológiai sokféleség károsodásával kapcsolatos felelősség és jóvátétel ügyét, beleértve a helyreállítást és a kártérítést, kivéve, ha az ilyen felelősség kizárólagosan belügy."

III.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsősorban azt vizsgálta, hogy az Alkotmány 18. §-ából és 70/D. §-ából levezethető-e olyan jogalkotási kötelezettség, amelynek elmulasztása alkotmányellenességet eredményezett azáltal, hogy a Duna 1992. októberében Dunacsúnynál történő elterelése óta a Szigetközben kialakult, az élővilágot és a biológiai sokféleséget veszélyeztető helyzet kapcsán a jogszabályalkotás elmaradt.

1.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (I) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 108, 113; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]

Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az alkotmánysértő mulasztás akkor is megállapítható, ha az alkotmánysértő helyzetet közvetlenül az Alkotmányból levezethető jogalkotói mulasztás, az Alkotmány végrehajtásának elmaradása eredményezi. [35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 318.] Az Alkotmány 18. §-ának és 70/D. §-ának közvetlen végrehajtásából elvileg következhet olyan jogalkotói kötelezettség, amely nem kizárólag hazai, hanem két vagy több állam nemzetközi szerződésbe foglalt konszenzusán alapuló és ebből fakadó jogalkotói kötelezettségnek minősül.

1.2. A környezethez való jog alkotmányos tartalmának szempontjait az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) fejtette ki. Az Abh. szerint a környezetvédelemhez való jog olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. Az Abh. utalt a következőkre is: "A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya valójában az "emberiség" és a "természet" lehetne." (ABH 1994, 134., 139.) A környezethez való jog sajátosságaiból következően az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romolni engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ennek kapcsán hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek van elsőbbsége, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. "A védelem szintjét a környezethez való jog (...) dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg." [ABH 1994, 134, 140.]

1.3. A Magyar Népköztársaság és a Csehszlovák Szocialista Köztársaság 1977. szeptember 16-án az 1978. évi 17. tvr.-rel kihirdetett államközi szerződést kötöttek a Gabcikovo-Nagymarosi Vízlépcsőrendszer megvalósításáról és üzemeltetéséről (a továbbiakban: Szerződés).

A Szerződés előírja, hogy a felek "közös beruházás"-ként egy vízlépcsőrendszert építenek meg és üzemeltetnek. Preambuluma szerint a vízlépcsőrendszer tervezésének célja "a Duna Bratislava-Budapest közötti szakasza természeti kincseinek a szerződő felek vízgazdálkodási, energetikai, közlekedési és mezőgazdasági, valamint egyéb népgazdasági ágazati fejlesztését szolgáló sokoldalú hasznosítása". A közös beruházás lényegében a vízi energiatermelés, a Duna szóban forgó szakaszán a hajózás feltételeinek javítását és a folyópartok mentén fekvő területek árvízvédelmét szolgálta volna. Ezzel egyidejűleg, a szerződés feltételeinek megfelelően, a szerződő felek azt is vállalták, hogy egyrészt gondoskodnak a Duna vízminőségének megőrzéséről, másrészt eleget tesznek a vízlépcsőrendszer megépítéséből és üzemeltetéséből eredő természetvédelmi kötelezettségeiknek.

A Szerződés 1. cikkének (1) bekezdése leírja azokat a főbb műtárgyakat, amelyeknek megépítése a beruházás során szükséges. Rendelkezik két vízlépcső felépítéséről - az egyik Bősnél (csehszlovák területen), a másik Nagymarosnál (magyar területen) -, amelyek "egységes, elválaszthatatlan üzemelésű létesítményrendszert" alkotnak.

1992. május 19-én a magyar kormány szóbeli jegyzékben értesítette a csehszlovák kormányt, hogy 1992. május 25-ei hatállyal felmondja a Szerződést. 1992. október 23-án Csehszlovákia megkezdte a Duna elzárását.

1993. január 1-én Szlovákia független állammá vált. 1993. április 7-én Szlovákia és a Magyar Köztársaság képviselői aláírták a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság Bős-Nagymarosi beruházással kapcsolatos vitájának a Nemzetközi Bíróság elé terjesztéséről szóló különmegállapodást (a továbbiakban: Különmegál-lapodás). [A Különmegállapodást az Országgyűlés a 29/1993. (V. 4.) OGY határozatával ratifikálta.]

A Hágai Nemzetközi Bíróság az ügyben 1997. szeptember 25-én hozott ítéletet (a továbbiakban: Ítélet). Az Ítélet számos megállapítást tartalmaz az indítványban említett Szigetköz helyzetével, a vízpótlás kérdéseivel összefüggésben is, s az érintett államok közös célkitűzéseként említette az energiatermelést, a Duna hajózhatóságának javítását, az árvízvédelmet és a jégszabályozást, továbbá a természeti környezet védelmét.

1.4. Az indítványozó a Szigetköz vízellátásának, ökológiai helyzetének jogalkotás útján történő helyreállítását, javítását sürgeti a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre hivatkozó indítványban.

A Szigetközbe juttatott vízmennyiség lényeges megnövelését teszi lehetővé az Ítélet 56. pontja, amely visszautal a Szerződés 14. cikkére. Eszerint a feleknek joguk van nagyobb vízkivitelre az energiában való részesedésük kárára, azaz a bíróság úgy értelmezi, hogy Magyarország a szerződés alapján is jogosult lett volna a teljes vízhozam felét Dunakilitinél a főmederbe vezetni, ha lemondott volna a bősi energiatermelés feléről.

A vízpótlás kérdése, így a Szigetköz ökológiai helyzete szoros összefüggésben van a Szerződés által meghatározott célok teljesítésével; a környezetvédelem érdekei az energiatermeléssel, a hajózással, az árvíz és jég elleni védekezéssel egyenrangúak. E célok megvalósításáról és az ítélet végrehajtásáról - a Különmegálla-podás 5. cikk (2) bekezdése szerint - a felek tárgyalásokat folytatnak.

Amint a vázoltakból - így különösen az Alkotmánynak a környezet védelméről rendelkező 18. §-a és a 70/D. §-a értelmezéséből is - kitűnik, a jogalkotó szerveknek sokoldalú feladata és felelőssége a környezet állapotának megóvása, a romlás kockázatának megakadályozása. A Bős-Nagymarosi Vízlépcsőrendszer építése során kialakult helyzet, így a Szigetköz ökológiai viszonyainak alakulása Magyarország és Szlovákia magatartásának eredménye. A Duna elterelésének, a invariáns megépítésének tényéből az következik, hogy a Szigetköz helyzetének megoldása - s erre az Ítélet idézett megállapításai is utalnak - egyoldalú, a magyar Országgyűlés és a Kormány általi jogalkotással nem lehetséges.

Mivel két állam együttműködését igénylő, így két állam joghatósága alá tartozó kérdésekről a hazai jogalkotó szervek nem alkothatnak önállóan jogszabályt, így a jogalkotás elmaradása sem minősíthető alkotmánysértő helyzetet eredményező mulasztásnak. A Bős-Nagymarosi Vízlépcsőrendszer megépült elemeinek földrajzi elhelyezkedése, a Szerződés előírásai és az Ítélet alapján megállapítható, hogy a Szigetköz vízpótlásának rendezésére a Szerződés módosításával, új, e tárgyra vonatkozó államközi szerződés megkötésével, vagy a Hágai Nemzetközi Bíróságnak az Ítélet végrehajtásának módozatairól rendelkező kiegészítő ítélete [erre utal a Kü-lönmegállapodás 5. cikk (3) bekezdése is] megalkotásával kerülhet sor.

Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.

2. Az indítványozó az Alkotmánybíróság hiánypótló végzésére előterjesztett indítványában az Egyezményben vállalt jogalkotási kötelezettségek alkotmánysértő elmulasztására is hivatkozott.

Az Abtv. 44. §-a szerint valamely jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését kizárólag az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározott szervek vagy személyek indítványozhatják. Mivel az indítványozó kérelmét országgyűlési képviselőként terjesztette elő, az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Egyezmény a részes államoktól sokoldalú intézkedési, szervezési, koordinációs, költségvetési-tervezési feladat megoldását igényli. Az Egyezménynek az indítványban hivatkozott rendelkezései közül jogalkotásra kizárólag a 8. cikk - II. pont alatt idézett - j) pontja utal. Eszerint - amennyire lehetséges - a nemzeti jogalkotás során tekintetbe kell venni, meg kell őrizni és fenn kell tartani a hagyományos életmódot folytató bennszülött és a helyi közösségeknek a biológiai sokféleség megőrzése és fenntartható hasznosítása szempontjából fontos ismereteit, újításait, módszereit.

A vázolt tartalmú jogalkotási kötelezettség - az Egyezményben alkalmazott "amennyire csak lehetséges és megfelelő" formulával - alkotmányossági szempontból értékelhető mércét nem tartalmaz, mivel a részes államok gazdasági, társadalmi körülményeire, lehetőségeire utal, s nem állapít meg kifejezett jogalkotási kötelezettséget sem az Országgyűlés, sem a Kormány számára.

Az Egyezményben és más nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek végrehajtásáról rendelkezik a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény, s részletes feladattervet fogalmaz meg a Nemzeti Környezetvédelmi Programról szóló 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat. A környezetvédelmi és vízügyi miniszternek az Alkotmánybírósághoz megküldött nyilatkozatából az is kitűnik, hogy kidolgozás alatt áll a Nemzeti Biodiverzitás Stratégia és Akcióprogram. Az Egyezményből - és más, e tárgyú nemzetközi kötelezettségeinkből - fakadó jogalkotási feladatok az érintett életviszonyok sajátosságai miatt hosszabb távú és folyamatos kodifikációs és tervező tevékenységet igényelnek.

A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság az Egyezmény végrehajtása kapcsán a jogalkotás elmaradása miatt alkotmánysértő mulasztást nem állapított meg. Az eljárása során ugyanis az erre irányuló kérelmet nem tekintette megalapozottnak, s figyelemmel volt az e határozata indokolásának III.1.3. fejezetében feltárt körülményekre is. A Szigetköz helyzetével összefüggő, az Egyezményben előírt védelemből, megőrzésből fakadó kötelezettségek teljesítése a Szlovákiával való tárgyalások, együttműködés eredménye lehet. A nemzetközi szerződésben vállalt e tárgyú kötelezettségek teljesítése tehát meghaladja a hazai jogalkotás lehetőségeit. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság eljárása - az indítványozó kérelme alapján - kiterjedt annak vizsgálatára is, hogy az Ítélet végrehajtásának elmaradása eredményezett-e jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.

3.1. Az Abtv. az alkotmányellenes jogalkotói mulasztás két formájáról rendelkezik. Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásának III.1.1. fejezetében már utalt az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szabályozott mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatával kapcsolatos hatásköre elvi megalapozottságának feltételeire. Az Alkotmányból, illetve más jogszabályokból fakadó jogalkotói kötelezettség elmulasztásán túl - eddigi gyakorlata során - nemzetközi szerződésből fakadó jogalkotói feladatok elmaradása miatt is állapított már meg alkotmányellenes mulasztást az Alkotmánybíróság. [A 16/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 143; 37/1996. (IX. 4.) AB határozat, ABH 1996, 122.]

E hatáskörét az Abtv. 47. § (1) bekezdése alapozza meg, amikor kimondja: "Ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó a szerv a nemzetközi felhatalmazásból származó jogalkotó feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére."

3.2. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, illetve a nemzetközi jogi kötelezettségeket a nemzetközi jog forrásai állapítják meg. A nemzetközi jog forrásait a Nemzetközi Bíróság Alapszabályai (a továbbiakban: Statútum) 38. cikke a következők szerint jelöli meg: nemzetközi szerződések, a nemzetközi szokásjog, az általánosan elismert jogelvek, a bírói döntések és a kiváló jogtudósok tanításai.

A nemzetközi jog forrásai közül a magyar jog kizárólag a nemzetközi szerződéseket illetően tartalmaz részletes szabályokat. A nemzetközi szerződések belső joggá válásának szempontjából alapvető szabályozást a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 16. §-a tartalmaz. Ez a szabályozás a következőket írja elő:

"(1) Az általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű jogszabályba foglalva kell kihirdetni.

(2) A jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződést viszont - ha a köztársasági elnök vagy a Kormány másként nem rendelkezik - a Magyar Közlönyben közzé kell tenni."

Ez utóbbi szerződések tehát nem is válnak a belső jogrend részévé; a közzététel csupán tájékoztatás az államot terhelő nemzetközi szerződés tartalmáról. A belső joggá vált nemzetközi szerződések érvényesítését tehát a jogrend az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt követelménynek megfelelően biztosítja.

3.3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Hágai Nemzetközi Bíróság ítélete - az Abtv.-ben meghatározott hatásköri szabályok gyakorlása szempontjából - nem minősül a nemzetközi jog általánosan elismert szabályának, sem olyan nemzetközi jogi kötelezettségnek, mint a belső joggá vált nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettségek. A Nemzetközi Bíróság eljárását ugyan az érintett államoknak a joghatóság elismeréséről szóló, nemzetközi szerződésbe foglalt konszenzusa alapozza meg, az ítélet azonban nem norma, nem szerződés, hanem egyedi jogvitát dönt el, abban az esetben is, ha egyes megállapításai elvi tartalmúvá, vagy precedens-értékűvé válnak.

A Nemzetközi Bíróságnak nincs hatásköre belső jogi norma hatályon kívül helyezésére, a részes államok jogalkotásra való kötelezésére. A Nemzetközi Bíróság akkor sem kötelezheti jogalkotásra az államot, ha az ítéletében megállapított kötelezettséget csak jogalkotással teljesítheti az állam. Sem az Abtv. 49. § (1) bekezdése, sem a 44. § (1) bekezdése szerinti jogalkotói mulasztás megállapítását nem alapozza meg az a körülmény, hogy a Nemzetközi Bíróság ítélete nem került végrehajtásra. Az e határozat indokolásában bemutatott nemzetközi jogi megoldások (kiegészítő ítélet kérése, a Biztonsági Tanácshoz fordulás lehetősége) pedig kizárólag a másik érintett állam számára állnak rendelkezésre. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásában hatásköre hiányában visszautasította.

4. Az indítványozó arra is utalt, hogy az Alkotmánynak a területi integritás védelmére irányuló kötelezettségét és az Ítéletben az újabb eljárás megindítására irányuló felhívást is sérti a Szigetközben jelenleg kialakult helyzet.

Az Alkotmánybíróság ennek az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint határozott kérelemnek nem minősülő indítványi hivatkozásnak a kapcsán megjegyzi a következőket. A Küiönmegállapodás már említett 5. cikk (3) bekezdése alapján amennyiben a felek hat hónapon belül nem tudnak megállapodásra jutni, bármelyik fél kérheti a Hágai Nemzetközi Bíróságot, hogy kiegészítő ítéletben határozza meg az ítélet végrehajtásának módozatait. Az Alkotmánybíróságnak sem az Abtv., sem más törvény alapján nincs hatásköre arra, hogy az Országgyűlést vagy a Kormányt az újabb nemzetközi bírósági eljárás megindítására kötelezze. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is visszautasította.

Budapest, 2003. október 7.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró