4/1999. (III. 31.) AB határozat

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Bagi István, dr. Lábady Tamás, dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírák különvéleményével, valamint dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés működésének folyamatossága az Alkotmányban előírt rendes ülésszakok szabályozásából eredően alkotmányos követelmény. A folyamatosság akkor biztosított, ha az Országgyűlés úgy állapítja meg az ülésezés rendjét, hogy a rendes ülésszakok alatt az ülések az ésszerű időtartamot meg nem haladóan követik egymást, biztosítva ezáltal az Országgyűlés Alkotmányban meghatározott feladatainak maradéktalan ellátását.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében kapott, az Országgyűlés működési szabályainak és tárgyalási rendjének meghatározására irányuló felhatalmazás alapján meghozott, a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozatban hiányosan, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményeinek nem megfelelő módon szabályozta a rendes ülésszakokon belüli ülésezési rendet.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 1999. december 15-ig tegyen eleget.

3. Az Alkotmánybíróság az indítványt azokban a részeiben, amelyek mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azért kezdeményezte, mert a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat nem tartalmaz garanciákat a rendes ülésszakokon belül a rendkívüli ülés összehívására, az elnapolt Országgyűlés összehívására, a köztársasági elnök választására, a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazásra, az interpelláció és a kérdés, továbbá a népszavazás alkotmányos jogintézményeinek érvényesülésére, illetve a Házszabály egyes rendelkezéseinek megvalósulására, elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását az alábbiak miatt kéri:

Álláspontja szerint a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) nem tartalmaz garanciát arra nézve, hogy az Országgyűlés a rendes ülésszakai alatt rendszeresen ülésezzen, így nincs biztosíték arra, hogy alkotmányos funkcióit gyakorolhassa.

Az indítványozó szerint a képviselők kisebbsége számára a Házszabály nem biztosít olyan jogi lehetőséget, amelynek segítségével kikényszeríthető lenne a plenáris ülés összehívása. Álláspontja szerint amennyiben a rendes ülésszak alatt merül fel a rendkívüli ülés vagy az elnapolt Országgyűlés összehívása, a köztársasági elnök választása, a köztársasági elnök lemondása, a bizalmatlansági indítvány benyújtása és tárgyalása, továbbá a sürgősségi javaslat tárgyalása, a mentelmi-összeférhetetlenségi ügy elbírálása, valamint a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés eldöntése és az Országgyűlés nem ülésezik, a plenáris ülés összehívására nincs jogi garancia.

Az indítványozó szerint az a házszabályi rendelkezés, amely alapján az interpelláció és a kérdés tárgyalására hetente legalább kilencven percet kell biztosítani, nem érvényesül, mert az Országgyűlés Ügyrendi bizottsága általános érvényű állásfoglalásával kimondja, hogy e szabályból a minden naptári héten történő ülésezés nem következik, ez azokra a hetekre vonatkozik, amikor az Országgyűlés ülést tart. Az indítványozó szerint az ülésszakon belüli hosszabb ülésszünet csorbítja az interpelláció és a kérdés jogának gyakorlását.

Az indítványozó a fent részletezett indokok alapján jutott arra a következtetésre, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn a Házszabály tekintetében, mert az Országgyűlés hatásköreinek gyakorlásához szükséges feltételek nem biztosítottak. Ez a hiányos szabályozás sérti a jogállamiságot, fenyegeti a jogbiztonságot.

II.

Az ügy elbírálása szempontjából lényeges alkotmányi és házszabályi rendelkezések a következők:

1. Az Alkotmány előírása szerint az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig [22. § (1) bekezdése]. Az Alkotmány az ülésszakokon belül az ülések összehívására vonatkozóan két esetet nevesít: egyrészt az Országgyűlés alakuló ülését - a választást követő egy hónapon belüli időpontra - a köztársasági elnök köteles összehívni [22. § (2) bekezdés], másrészt ha a köztársasági elnök az Országgyűlés ülését - legfeljebb harminc napra - elnapolja [22. § (4) bekezdés] a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére az Országgyűlés elnöke - a nyolc napnál nem távolabbi időpontra - köteles az Országgyűlést összehívni [22. § (5) bekezdés].

Ezen túl az Alkotmány úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét [24. § (4) bekezdés]. Az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes ülések összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik [22. § (2) bekezdés].

A Házszabály az "Országgyűlés tárgyalási rendje" címet viselő IV. részében a rendes ülésszakok kezdő és befejező napjai tekintetében megismétli az Alkotmány rendelkezését, továbbá megállapítja, hogy az ülésszak ülésekből és ülésnapokból áll. A Házszabály értelmében az ülés összehívásakor jelezni kell az ülésnapok várható számát [38. § (1) bekezdés].

A Házszabály nem határozza meg pontosan az ülésszakonkénti ülések és ülésnapok gyakoriságát, hanem ezek meghatározásának eljárási rendjét rögzíti. Így az ülésszakokon belüli munkarend meghatározása során állásfoglalási és javaslattételi jogot biztosít a Házbizottságnak és a Bizottsági elnöki értekezletnek, különböző kérdésekben az Országgyűlés elnökének, illetve az Országgyűlésnek biztosít döntési jogot az alábbiak szerint:

A Házbizottság foglal állást az Országgyűlés ülésszakonkénti és heti munkarendjéről [23. § a) pont]. Ehhez főszabályként a Házbizottság egyhangú döntése szükséges, egyhangú döntés hiányában az Országgyűlés dönt [26. § (3) bekezdés]. Szintén a Házbizottság készít - egyhangú döntéssel - javaslatot az ülések napirendjére, időtartamára és a felszólalási időkeretre, egyhangúság hiányában ebben az esetben az Országgyűlés elnökének döntése az irányadó [23. § b) pont és 26. § (3) bekezdés]. A Házbizottság elnöke az Országgyűlés elnöke, tagjai az Országgyűlés alelnökei és minden képviselőcsoport vezetője [24. § (1) bekezdés].

A Bizottsági elnöki értekezlet javaslatot tesz a Házbizottságnak az Országgyűlés heti munkarendjére, valamint az Országgyűlés üléseinek napirendjére [27. § (2) bekezdés]. A Bizottsági elnöki értekezlet elnöke az Országgyűlés elnöke, tagjai az Országgyűlés állandó bizottságainak elnökei [27. § (1) bekezdés].

2. A rendkívüli ülésszakról és a rendkívüli ülésről, ennek összehívásáról az Alkotmány a következőképpen rendelkezik: A köztársasági elnök, a Kormány vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy rendkívüli ülésre össze kell hívni. A kérelemben az összehívás indokát, továbbá a javasolt időpontot és napirendet meg kell jelölni [22. § (3) bekezdés]. A Házszabály az Országgyűlés elnökének kötelezettségévé teszi, hogy a javasolt, de legkésőbb az azt követő nyolc napon belüli időpontra az Országgyűlést összehívja [39. § (1) bekezdés].

A Házszabály szerint ha rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés összehívását önálló indítvány megtárgyalása miatt kérik, a kérelemmel egyidejűleg a napirendre javasolt önálló indítványt is be kell nyújtani. Az így benyújtott képviselői önálló indítvány külön döntés nélkül az Országgyűlés tárgysorozatára kerül [39. § (3) bekezdés]. A rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés napirendjének megállapításáról az Országgyűlés dönt azzal, hogy a rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés napirendjére egyébként csak olyan önálló indítvány vehető fel, amelynek napirendre vételét az összehívására jogosultak kérik [39. § (4) bekezdés].

A Házszabály a rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés tekintetében további szabályokat is tartalmaz. Így ha az Országgyűlés nem ülésezik rendkívüli ülésszakot vagy rendkívüli ülést kell összehívni akkor, ha a köztársasági elnök megbízatásáról lemond [133. § (2) bekezdés a) pont], illetve bizalmatlansági indítvány benyújtása esetén [134. § (1) bekezdés a) pont]. A Házszabály az Országgyűlés elnökének mérlegelési jogot biztosít a rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés összehívására mentelmi ügy [130. § (2) bekezdés] és összeférhetetlenségi ügy [131/A. § (2) bekezdés] elbírálása céljából.

A rendkívüli ülésszakot vagy a rendkívüli ülést is az Országgyűlés elnöke hívja össze [39. § (2) bekezdés].

III.

Az Alkotmánybíróság áttekintette számos európai állam alkotmányait és parlamentjeinek házszabályait.

Az alkotmányok alapján a parlamentek - mint ahogy nálunk is - nagyfokú szabadságot élveznek a tekintetben, hogy a rendszeres ülésezést milyen ülésezési renddel biztosítják. Alkotmányi szinten jellemzően nincsenek az ülésszakokon belüli ülésezési rendet meghatározó szabályok (kivételként megemlíthető a francia alkotmány, amely hetente egy ülést előír a képviselők kérdéseinek és a miniszterek válaszainak). A rendes ülésszak(ok) időtartamát viszont az alkotmányok - különböző technikai megoldásokkal - általában rögzítik (pl. az osztrák, francia, portugál, spanyol alkotmány).

Az ülésezési renddel kapcsolatos megoldások tekintetében két tendencia figyelhető meg. Az egyik: a parlamentek házszabályai naptárszerűen meghatározzák, hogy a plénum mikor tart ülést (pl. a francia Nemzetgyűlés ügyrendje vagy az angol Képviselőház házszabálya). A másik, hogy részletező szabályozás nincs, a parlament - a házelnök aktív közreműködésével - maga alakítja az ülésezés rendjét. E megoldásban hangsúly a kisebbségi jogokra helyeződik, meghatározott arányú vagy számú képviselő indítványára az ülést össze kell hívni (a német és az osztrák szabályok szerint). Ez a kisebbségi jog alkotmányi szinten nyer rögzítést.

A magyar alkotmányos konstrukció egy harmadik megoldásnak tekinthető, amennyiben a kisebbségi jog alkotmányi meghatározása mellett az Országgyűlés Házszabálya tekintetében minősített többséget igénylő szabályozási kötelezettséget ír elő azzal, hogy annak az Országgyűlés működési szabályait és tárgyalási rendjét tartalmaznia kell.

IV.

1. Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását részben azért kezdeményezte, mert álláspontja szerint a Házszabály nem tartalmaz semmilyen előírást az Országgyűlés folyamatos működésének biztosítására.

Az Alkotmánybíróságnak e kérdés eldöntésére vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat ABH 1990. 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992. 227, 231.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992. 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995. 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABK 1998. május 222, 225.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.

2. Az Alkotmánybíróság döntése megalapozásához áttekintette az ülésezési rend kialakulásának történetét, a házszabályi változásokat, illetve azokat a bizottsági állásfoglalásokat és parlamenti gyakorlatot, amelyek kihatással voltak (vannak) az ülésezési rend alakulására.

Az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő - a jogállamiság alapjait megteremtő - alkotmánymódosítás 8. §-a az Alkotmány 22. § (1) bekezdését akként állapította meg, hogy: "Az Országgyűlés évenként legalább két ülésszakot tart, minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig." Az ehhez fűzött miniszteri indokolás kiemeli:

"1. A Javaslat szerint az Országgyűlés minden évben legalább két - úgynevezett rendes - ülésszakot tart: február 1-jétől június 15-ig, illetve szeptember 1-jétől december 15-ig.

2. A választások utáni alakuló ülés összehívása a köztársasági elnök feladata; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és az egyes ülésszakokon belül az üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke 'gondoskodik'. Az ülésszak és az ülés fogalmának megkülönböztetése azért szükséges, mert az Országgyűlés folyamatos működése nem jelent folyamatos ülésezést. Az Országgyűlésnek magának kell majd kialakítania üléseinek rendjét (pl. minden héten két nap vagy minden második héten négy nap)." (Indokolás a 8. §-hoz)

Az Alkotmány 22. § (1) bekezdését az 1990. évi XL. törvénnyel történő alkotmánymódosítás csupán annyiban változtatta meg, hogy a "legalább két ülésszakot" szövegrész helyett a "két rendes ülésszakot" szövegrészt iktatta az Alkotmány - máig hatályos - szövegébe.

A Parlament működését meghatározó korábbi Házszabályt, a 8/1989. (VI. 8.) OGY határozatot a 31/1990. (III. 25.) OGY határozat módosította akként, hogy megállapította "az Országgyűlés ülésszakai és ülései" címet, illetve az ehhez kapcsolódó új rendelkezéseket. E szabályok [a 31/1990. (III. 25.) OGY határozat által megállapított 25. §] lényegében megismétlik az Alkotmánynak a rendes és rendkívüli ülésszakokra, ülésekre, illetve az Országgyűlés elnapolására vonatkozó rendelkezéseit, ezeken túl további szabályokat nem állapítanak meg.

A szabadon választott Parlament működésének első hónapjában szükségessé vált, hogy valamilyen formában meghatározást nyerjen az ülésezési rend, alakuljon ki egyetértés a tekintetben, hogy az Országgyűlés a hét mely napjain ülésezzen. Az Országgyűlés bizottságainak létrehozásáról, tisztségviselőinek és tagjainak megválasztásáról szóló 41/1990. (V. 18.) OGY határozat III. pontja a Házbizottság hatáskörébe utalta az Országgyűlés folyamatos működésének biztosításáról való gondoskodást. Az Országgyűlés Házbizottságának 1990. május 28-i és május 30-i jegyzőkönyvéből kiderül, hogy a vita azon folyt: a hét mely napjain legyen plenáris ülés. Az ülésezési renddel kapcsolatos vitából megállapítható, hogy a képviselők a bizottsági munkának is nagy jelentőséget tulajdonítottak, így a heti ülésnapok meghatározása során azt az optimális megoldást keresték, amelyben a plenáris ülések megtartása, a bizottsági munka és a választópolgárokkal való kapcsolattartás feladatait a legeredményesebben tudják ellátni. Ennek során született a Házbizottság 1990. május 31-i állásfoglalása, amelynek értelmében:

"1. Az Országgyűlés minden hét hétfői és keddi napján plenáris ülést tart. A tanácskozás 10 óra 30 perckor kezdődik és általában 18 óráig tart.

2. Interpellációk és kérdések elmondására a keddi ülésnapon, az ebédszünetet követően kerül sor.

3. Az Országgyűlés bizottságai üléseiket - szükség szerint - szerdai és csütörtöki napokon tartják. A plenáris ülés napján bizottsági ülés nem tartható. A bizottsági ülések - a képviselők egyéb elfoglaltságai (pl. a frakciók ülései) miatt - 10 óra 30 percnél korábban nem kezdődhetnek.

4. Az Országgyűlés és bizottságai pénteki napon nem üléseznek, e munkanap a képviselők parlamenten kívüli feladatainak elvégzésére szolgál."

Az új Házszabály 1994-es elfogadását követően a Házbizottság az 1994. október 20-i ülésén a tanácskozási renddel kapcsolatos 1990-es állásfoglalását újból megerősítette. A Házbizottság 1996. február 23-i és 1996. április 25-i állásfoglalása értelmében: "Az Országgyűlés az ülésszakok idején minden hétfőn és kedden ülésezik.

Hétfőn: 15 órától a napirendi pontok megtárgyalásáig (kb. 19 óráig).

Kedden: 8.30 órától a napirendi pontok megtárgyalásáig (kb. 19 óráig).

A törvényhozási feladatokra figyelemmel lehetőség van az ettől való eltérésre."

E vázlatos történeti áttekintés alapján megállapítható, hogy a fenti állásfoglalások - és nem a Házszabály - tekinthető az országgyűlési munka időbeli rendjét meghatározó előírásoknak.

Az Országgyűlés ülésezési rendje a hivatkozott állásfoglalások és a parlamenti gyakorlat alapján a heti két napos ülésezés szerint alakult, bár kétségtelen, hogy a rendes ülésszakokon belül (pl. ünnepnapokhoz kapcsolódva) voltak olyan hetek (vagy az 1998-as országgyűlési képviselői választásokat megelőzően több mint egy hónap) amikor az Országgyűlés nem ülésezett. Az a probléma, hogy az Országgyűlésnek minden naptári héten üléseznie kell-e több esetben felmerült. Az Országgyűlés elnöke 1998. szeptember 4-én kelt levelében felkérte az Ügyrendi Bizottságot, hogy foglaljon állást: "Az interpelláció és kérdés tárgyalására vonatkozó (a Házszabály) 115. § (3) bekezdésében foglalt "hetente" kifejezés milyen értelemben alkalmazandó?" Az Ügyrendi bizottság e felkérésnek megfelelően 1998. szeptember 16-án - nem egyhangú döntéssel - meghozta a 3/1998-2002. ÜB. sz. általános érvényű állásfoglalását. E szerint "A Házszabály 115. § (3) bekezdésének rendelkezéséből nem következik az, hogy az Országgyűlés a rendes és a rendkívüli ülésszak ideje alatt minden naptári héten ülésezzen. Az interpelláció és kérdés tárgyalására, valamint időtartamára vonatkozó előírások értelemszerűen azokra a hetekre vonatkoznak, amelyeken az Országgyűlés a rendes és rendkívüli ülésszak alatt egyébként ülést tart."

Az Országgyűlés - ellenzéki képviselőcsoport indítványára - 1998. október 20-án tárgyalta ezt az állásfoglalást. Az indítvány arra irányult, hogy az Országgyűlés azt utasítsa el. Az erről készült hivatalos jegyzőkönyvből kiderül, hogy a jelenlegi parlamenti többség és a kisebbség között megtört az a konszenzus, amely korábban az ülésezési rend meghatározását jellemezte. A jegyzőkönyv tanúsága szerint a minden héten történő ülésezés esetleges megváltoztatását egyes képviselőcsoportok nem támogatták. (Az Országgyűlés hiteles jegyzőkönyve, az Országgyűlés őszi ülésszakának 12. ülésnapja 1998. október 20-án, kedden, 1833-1852 hasábok). Az Országgyűlés 1998. október 27-i ülésnapján nem fogadta el azt a kérelmet, hogy az Országgyűlés a jelzett Ügyrendi bizottsági állásfoglalást utasítsa el. Ennek megfelelően az Országgyűlés Ügyrendi bizottságának ezen állásfoglalása érvényben van.

Az Országgyűlés főtitkára - megkeresésre - az Alkotmánybíróságot tájékoztatta, hogy a Házbizottság 1998. november 26-i ülésén - felülvizsgálva az előző ciklusban hatályos házbizottsági állásfoglalásokat - az Országgyűlés tanácskozási rendjéről szóló 1990-es állásfoglalását - a minden héten történő ülésezésről - nem erősítette meg.

Az Országgyűlés 1999. február 9-i ülésnapján elfogadta az Országgyűlés új munkarendjét, amelynek értelmében "az Országgyűlés az 1999. évi tavaszi rendes ülésszaka keretében háromhetenként tart plenáris ülést. A plenáris ülést megelőző hét bizottsági hét, amelyen a bizottságok üléseznek. A plenáris ülést követő képviselői héten a képviselők megbízatásukkal összefüggő egyéb feladataikat látják el..."

3. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a Házszabályról szóló országgyűlési határozat, mint az állami irányítás egyéb jogi eszköze, bárki indítványára utólagos normakontroll tárgya lehet [39/1996. (IX. 25.) AB határozat ABH 1996. 134; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122; 50/1997. (X. 11.) AB határozat ABH 1997. 327.].

A Házszabály vonatkozásában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség is megállapítható a szükséges garanciák hiányos szabályozása esetén. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg amiatt, mert a Házszabály nem tartalmazta azokat a garanciákat, amelyek az országgyűlési képviselőket megillető jogok gyakorlását biztosítják [29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122.]. Úgyszintén alkotmánysértést állapított meg az Alkotmánybíróság a bizottságokba való részvételi lehetőség és a helyek arányos elosztását biztosító szabályozás hiánya miatt [27/1998. (VI. 16.) AB határozat ABK 1998. június-július 293.].

A Házszabály alkotmánybírósági vizsgálatai során felmerült olyan probléma is, amikor az Országgyűlés szabályozást igénylő házszabályi rendelkezést bizottsági állásfoglalással váltott ki [50/1997. (X. 11.) AB határozat ABH 1997. 327, 328-329.]. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. szerint nincs hatásköre országgyűlési bizottsági állásfoglalások alkotmányossági vizsgálatára, viszont az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: a vizsgált normát nem mint "élettelen" normatartalmat, hanem "értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni" [57/1991. (XI. 8.) AB határozat ABH 1991. 272, 276-277.]. Ezért az Alkotmánybíróság - az eddigi gyakorlatát fenntartva - nem tekinthet el annak vizsgálatától, hogy a Házszabály a különböző értelmezésekkel a parlamenti gyakorlatban miként hatályosul.

Az Alkotmánybíróság döntéseiben nyomatékosította: az országgyűlési bizottsági állásfoglalások, az állásfoglalásokkal alakított "parlamenti gyakorlat" nyilvánvalóan nem pótolják az ügyrendből hiányzó garanciális szabályok létét [29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122, 129.; 50/1997. (X. 11.) AB határozat ABH 1997. 327, 329.].

A fenti megállapítások a jelen ügyben is irányadóak. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Házszabályt abból a szempontból is, hogy rendelkezéseiből - annak ellenére, hogy erre vonatkozó kifejezett szabályt nem tartalmaz - az ülésezés gyakorisága tekintetében le lehet-e vonni következtetést. A Házszabály értelmében: a Házbizottság foglal állást az Országgyűlés "heti munkarendjéről" [23. § a) pont]; a Bizottsági elnöki értekezlet tesz javaslatot a Házbizottságnak az Országgyűlés "heti munkarendjére" [27. § (2) bekezdés a) pont]; a sürgősségi javaslattal összefüggésben a Házszabály úgy rendelkezik, hogy a javaslatot a "benyújtást követő héten" az előterjesztő legalább két perc időtartamban megindokolhatja [46. § (2) bekezdés]; az interpelláció és a kérdés kapcsán úgy szól, hogy annak tárgyalására a napirendben feltüntetett időpontban "hetente" legalább kilencven percet kell biztosítani [115. § (3) bekezdés], végül ugyan így a "hetente" kifejezést használja [119. § (1) bekezdés] az azonnali kérdésekre rendelkezésre álló időkeret meghatározása során.

Az Alkotmánybíróság véleménye szerint a Házszabály idézett rendelkezéseinek nyelvtani és a fentebb ismertetett történeti értelmezéséből következik az az álláspont is, hogy a Házszabály általánosságban a minden héten történő ülésezésre utal. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság döntésének meghozatalánál nem hagyhatja figyelmen kívül azt a tényt, hogy a Házszabály vonatkozó rendelkezéseit a különböző bizottsági állásfoglalások eltérően értelmezik. Az Ügyrendi bizottság 3/1998-2002. ÜB. sz. általános érvényű állásfoglalásának parlamenti vitájában éles különbség mutatkozott a kormánypárti és ellenzéki frakciók értelmezése között. A többféle értelmezés nyilvánvalóan azért lehetséges, mert a Házszabály az ülésezési rendre hiányos, nem egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz.

4. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." Az Alkotmánybíróság több korábbi döntésében hangsúlyozta: a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat ABH 1991. 454, 456.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában e jogállamiságból fakadó alkotmányos követelményt következetesen érvényesítette a közhatalommal rendelkező szervek működésére vonatkozóan általában [pl. 8/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992. 51., 36/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992. 207.], és nevesítve, az egyes alkotmányos szervek, - közöttük az Országgyűlés - működésére is. Az Országgyűlés egyik legfontosabb feladata, a törvényalkotás tekintetében az Alkotmánybíróság nyilvánvalóvá tette, hogy az eljárási biztosítékok következetes érvényesítése, a formalizált eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási eljárásra vonatkozóan is - a jogállamiságból fakadó - alkotmányos követelmény [29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122., 66/1997. (XII. 29.) AB határozat ABH 1997. 397, 401.].

A 30/1998. (VI. 25.) AB határozat ban megállapítást nyert: a demokratikus jogállam alkotmányi követelményei meghatározzák az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, általában véve a közhatalom gyakorlásának kereteit és korlátait (ABK 1998. június-július 304, 311.).

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Országgyűlés rendes ülésszakainak az Alkotmányban történő konkrét (naptárszerű) meghatározása az Országgyűlés folyamatos működésének alkotmányos követelményét jelenti, ezáltal a parlamentarizmus lényeges garanciájának tekintendő. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság egyetértőleg utal az 1989. évi XXXI. törvény 8. §-ához fűzött miniszteri indokolásból már idézett álláspontra, miszerint az Országgyűlés folyamatos működése nem jelent egyben folyamatos ülésezést is. A folyamatos működés alkotmányos követelményétől azonban nem választható el a tárgyalási rend, ezen belül az ülésezési rend meghatározására adott alkotmányi felhatalmazás, illetve előírás. A Házszabálynak a tárgyalási rend keretében adott, sok tekintetben részletes szabályanyaga, a rendes ülésszakokhoz kapcsolódva csupán arról rendelkezik, hogy az ülésszak ülésekből és ülésnapokból áll, az ülések összehívásakor jelezni kell az ülésnapok várható számát. Ezek a házszabályi rendelkezések az ülésszak "szerkezeti elemeit" nevesítő, technikai jellegű rendelkezések; az ülésezési rendre - tartalmilag - nem vonatkoztatható előírások.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Házszabálynak az ülésezési rend megállapítására irányadó egyéb eljárási szabályai sem elégítik ki az ülésezési rendre, az egymást követő ülésekre vonatkozó szabályozás - Alkotmány által megkívánt - lényeges tartalmát, az alábbiak miatt:

Az Országgyűlés - az Alkotmány 24. § (4) bekezdése értelmében - működési szabályait és tárgyalási rendjét a jelen levő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg. Az Alkotmánynak ezt a ma is hatályos szövegét az 1990. évi XL. törvénnyel történő alkotmánymódosítás állapította meg. A minősített többségnek garanciális jelentősége van az Országgyűlés, mint testület saját ülésezési rendjének meghatározása során. Ez azt jelenti, hogy a Házszabálynak tartalmaznia kell az Országgyűlés működésére és tárgyalási rendjére vonatkozó alapvető, lényeges szabályokat, amelyekhez az alkotmányozó hatalom a minősített többség követelményét rendelte. Az Alkotmány által megkövetelt minősített többség ugyanis a törvényalkotási eljárás mellett a Házszabály megalkotása tekintetében is "olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés" [1/1999. (II. 24.) AB határozat , ABK 1999. február 26.]. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a széles konszenzust igénylő szabályozandó tárgyak között szerepelnie kell mindazoknak, amelyek közvetlenül biztosítják az Országgyűlés Alkotmányban rögzített feladatainak hatékony ellátását. Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés hatásköreit ülésein gyakorolja, az "ülésezési rend" az Országgyűlés működésének és tárgyalási rendjének lényeges eleme, ezért a rávonatkozó alapvető szabályok elfogadását - minősített többséget előíró, garanciális eljárásban - a Házszabálynak kell meghatároznia.

A munkarend meghatározására irányuló jelenlegi szabályozás lehetővé teszi az Országgyűlés működésére és tárgyalási rendjére vonatkozó alapvető szabályok közé tartozó ülésezési rend (egymást követő ülések) egyszerű többséggel történő meghatározását, noha magának a Házszabálynak az elfogadása minősített többséget igényel.

A Házszabály kimondja, hogy az Országgyűlés ülésszakonkénti és heti munkarendjéről a Házbizottság egyhangú döntéssel - valamennyi frakcióvezető egyetértésével - foglal állást [23. § a) pont, 26. § (3) bekezdés], ugyanakkor lehetővé teszi, hogy egyhangúság hiányában a döntést a parlament egyszerű többséggel hozza meg.

Amint fentebb ismertetésre került a Házszabály több helyen utal a heti ülésezési rendre. Az ülésezési rendnek a jelenlegi házszabályi eljárással, nevezetesen: Házbizottsági konszenzussal vagy egyszerű többséggel történő megváltoztatása nyilvánvalóan érinti a Házszabály azon rendelkezéseit, amelyekből történeti és nyelvtani értelmezés alapján levezethető a heti ülésezési rend [23. § a) pont; 27. § (2) bekezdés a) pont; 46. § (2) bekezdés; 115. § (3) bekezdés; 119. § (1) bekezdés]. (Ebből a szempontból irreleváns, hogy a Házbizottság egyhangúan foglalt-e állást vagy sem, mivel egyhangú döntéssel is elfogadható olyan ülésezési rend, amely a Házszabály egyéb rendelkezéseire tekintettel Házszabály-módosítást igényelne.)

Ha az Országgyűlés az ülésezési renddel összefüggő egyéb házszabályi rendelkezéseket nem módosítja, úgy kiszámíthatatlanná válik, hogy esetenként mely rendelkezés, milyen tartalommal hatályosul. Ez sérti a jogbiztonságot, de a kiszámíthatatlansága a parlamenti működés hatékonyságát is veszélyezteti. A parlamenti működés hatékonyságát az alkotmánybírósági gyakorlat alkotmányos elvként kezeli. Az ülésezési rend meghatározása a hatékony parlamenti működés egyik formai követelménye; ezáltal a képviselők számára előreláthatóvá, kiszámíthatóvá és egyben garanciával is biztosítottá válik az ülésezési rend. Az ülésezési rend szabályozottsága ennyiben a képviselői jogok gyakorlása szempontjából is alkotmányos jelentőséggel bír [lásd: 27/1998. (VI. 16.) AB határozat ABK 1998. június-július 293, 296.].

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az a megoldás is alkotmánysértő lenne, ha az Országgyűlés a megváltozott ülésezési rendből eredő Házszabályon belül keletkezett ellentmondást, a Házszabály egyéb rendelkezéseinek bizottsági állásfoglalások útján történő értelmezésével oldaná fel. Ez esetben leértékelődne a parlament működési és tárgyalási rendjének az Alkotmány szerint minősített többséget igénylő szabályozása. Ez a megoldás az Alkotmány 24. § (4) bekezdésének további sérelmével járna. Az Alkotmányban előírt eljárási biztosíték ilyen formában történő mellőzése sértené a jogállamiságot.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995. 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat ABK 1998. május 222, 225].

Az Alkotmánybíróság a fent kifejtetteket figyelembe véve megállapította: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy az Országgyűlés működésének és tárgyalási rendjének meghatározására irányuló alkotmányos felhatalmazásának [Alkotmány 24. § (4) bekezdés] - tehát az Abtv. 49. § (1) bekezdésében meghatározott jogszabályi felhatalmazásnak - a Házszabályban nem tett eleget, mert nem megfelelő tartalommal, mindenki számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozta a rendes ülésszakokon belül az ülésezés, az egymást követő ülések rendjét. A szabályozás fentebb részletezett hiányossága alkotmányellenes helyzetet idézett elő, sérti azt a jogállami-jogbiztonsági követelményt hogy a közhatalommal rendelkező szervek működése legyen kiszámítható és szabályozott (ABH 1991. 454, 456). Az Alkotmány hivatkozott felhatalmazó rendelkezéséből következően az Országgyűlés bizottsági állásfoglalásokkal nem helyettesítheti a Házszabály-szintű szabályozást.

Az Alkotmánybíróság tehát eddigi gyakorlatát követve állapította meg a mulasztást, és az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint határidő tűzésével felhívta a jogalkotót, hogy szabályozási kötelezettségének tegyen eleget. Az Abtv. 49. § (2) bekezdése szerint a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni.

5. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában kizárólag a folyamatos működést biztosító szabályozás alkotmányellenességet eredményező tartalmi hiányossága miatt állapított meg mulasztást. Annak eldöntése, hogy az egyes ülések milyen rendszerességgel kövessék egymást az Országgyűlés és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik; az Alkotmány erről kifejezett rendelkezést nem tartalmaz.

Az Alkotmány egy esetben rendelkezik az ún. "ülésszünetről" és annak tartalmáról, amikor feljogosítja a köztársasági elnököt, hogy az Országgyűlés ülését, egy ülésszak alatt egy alkalommal, legfeljebb 30 napra elnapolhatja [22. § (4) bekezdés]. Általános alkotmányi előírás hiányában fogalmazta meg az Alkotmánybíróság az "ésszerű időtartam" követelményét, mint az ülésezési rend szabályozásnál irányadó elvont alkotmányos feltételt. Az Alkotmánybíróság - konkrét alkotmányi előírás hiánya miatt - már állapított meg "ésszerű határidőt" az Alkotmányban biztosított hatáskör gyakorlásához szükséges alkotmányos feltételként. [8/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992. 51, 54-55.]. Az "ésszerű időtartam" ebben a határozatban is az államszervezet folyamatos működésének, ezen belül a parlament hatékony működésének alkotmányos feltételeként nyert meghatározást. Az ülésezési rend megállapításánál az egymást követő ülések közötti ülésszünet időtartama akkor "ésszerű", ha az így megállapított ülésezési rend biztosítja, hogy az Országgyűlés maradéktalanul el tudja látni az Alkotmányban meghatározott feladatait.

V.

Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványnak azt a részét amelyben az indítványozó azt kifogásolta, hogy a Házszabály nem tartalmaz garanciákat s rendes ülésszakok alatt a rendkívüli ülés összehívására, az elnapolt Országgyűlés összehívására, a köztársasági elnök választására, a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazásra, az interpelláció és a kérdés, továbbá a népszavazás alkotmányos jogintézményeinek érvényesülésére, illetve a Házszabály egyes rendelkezéseinek magvalósulására.

1. Nem helytálló az az indítványozói állítás, hogy a képviselők - a rendes ülésszakok alatt - nem tudják elérni az Országgyűlés ülésének összehívását, ha az Országgyűlés elnöke egyszer sem hívná össze. Az Országgyűlés elnöke az Alkotmányba foglalt esetekben köteles összehívni az Országgyűlés ülését.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány - szemben a rendkívüli ülésszakkal - bármikor lehetővé teszi a rendkívüli ülés összehívását, a rendes ülésszakokon belül épp úgy, mint a rendes ülésszakokon kívüli időben. Az ülés "rendkívüli" jellege nemcsak a rendes ülésszakokon kívüli időre vonatkozik, értelmezendő a rendes ülésszakokon belül, az ún. "rendes" ülésekhez való viszonyában is. A rendes ülésszakokon belül a rendkívüli ülés összehívásának garanciális jelentősége van. E garancia jelentősége egyenes arányban növekszik az ülések közötti időtartam - az ülésszünetek időtartamának - nagyságával. Az Alkotmány nem zárja ki a rendes ülésszakok keretein belül a rendkívüli ülés összehívásának lehetőségét. A képviselők egyötödének ez a joga az Alkotmányból fakad [22. § (3) bekezdés].

Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a rendes ülésszakokon belüli folyamatos működés nem nyugodhat a rendkívüli ülés rendszeres összehívásán. A rendkívüli ülés alkotmányjogi funkciója nem a rendszeres ülésezés biztosítása.

2. Az Alkotmány számos jogintézmény működéséhez határidőket kapcsol. Ilyen határidő az Alkotmányban az, hogy ha a képviselők egyötöde az elnapolt Országgyűlés összehívását kéri, az Országgyűlés elnöke a kérelem kézhezvételétől számított nyolc napnál nem távolabbi időpontra köteles az Országgyűlést összehívni [22. § (5) bekezdés]. Ilyen határidőket tartalmaz továbbá az Alkotmány a köztársasági elnök választásával összefüggésben, amely szerint a szavazási eljárást legfeljebb három egymást követő nap be kell fejezni [29/B. § (5) bekezdése], illetve kimondja, hogy a köztársasági elnököt a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbízatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított 30 napon belül kell megválasztani [29/C. § (1) bekezdés]. Az Alkotmány szerint a lemondott köztársasági elnököt az Országgyűlés tizenöt napon belül kérheti, hogy elhatározását újból fontolja meg [31. § (3) bekezdés].

Az Alkotmány a bizalmatlansági indítvánnyal és a bizalmi szavazással összefüggésben pedig úgy rendelkezik, hogy a bizalmi indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül kell megtartani [39/A. § (2) bekezdés], továbbá a Kormány - a miniszterelnök útján - bizalmi szavazást javasolhat a bizalmatlansági indítványra előírt határidők szerint [39/A. § (3) bekezdés].

Az Alkotmánynak az államszervezet alkotmányos működését - ezen belül: az Országgyűlés működését érintő ezen határidőt - előíró szabályai, az Alkotmány közvetlenül, más jogszabály közbejötte nélkül is érvényesülő normái. Téves ezért az az indítványozói felvetés, hogy a fentiek vonatkozásában a házszabályi garanciák hiánya miatt e jogintézmények (pl. a bizalmatlansági indítvány) érvényesülésére nincsenek biztosítékok. Az Alkotmány éppen azért szabályoz az egyes jogintézményekkel kapcsolatban a határidőkre is kiterjedő részletességgel, hogy rendelkezéseit ne lehessen megkerülni. Az Alkotmány szerint az Országgyűlés elnöke gondoskodik az egyes ülések összehívásáról, amely nyilvánvalóan kiterjed azokra az esetekre is, amikor az Alkotmány szerint meghatározott határidőn belül szavazást kell tartani.

Az Alkotmánybíróság a jogállamiságból fakadó szabályozási kötelezettség elmulasztását nem állapította meg, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság nem állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az interpelláció és a kérdés alkotmányos jogintézményének, továbbá az Alkotmány népszavazásra vonatkozó rendelkezései érvényesülése tekintetében sem.

Az Alkotmány szerint "az Országgyűlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben (27. §).

A Házszabály az interpellációt és a kérdést, az azokkal kapcsolatos eljárási rendet részletesen szabályozza (115. §-tól a 119. §-ig). E rendelkezések között kimondja, hogy "az Országgyűlés ülésének napirendjében feltüntetett időpontban az interpelláció és kérdés tárgyalására hetente legalább kilencven percet kell biztosítani [115. § (3) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság e határozatában már állást foglalt az ülésezési rend házszabályi meghatározásának kötelezettségéről, ennek keretében kitért az Ügyrendi bizottság azon állásfoglalására is, amely e rendelkezést - az Országgyűlés elnökének kérésére - értelmezte.

Az Alkotmánybíróság jelzett, fent kifejtett álláspontján túl az interpelláció és a kérdés tárgyalására meghatározott időkeret nem vet fel megalapozott alkotmányossági problémát mindaddig, amíg az nem jár e jogintézmények kiüresedésével.

Az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre irányadó alapvető szabályokat az Alkotmány 28/B-28/E. §-ai tartalmazzák, további szabályokat az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Ntv.), valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény állapít meg. Az Ntv. szerint az Országgyűlés elnöke a törvényben foglalt feltételeknek megfelelő kezdeményezést az Országos Választási Bizottság tájékoztatásának kézhezvételét követő legközelebbi ülésnapon bejelenti (6. §). A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően

a) kötelező népszavazás esetén 15,

b) fakultatív népszavazás esetén 30

napon belül kell dönteni [14. § (1) bekezdés].

A Házszabály a népszavazással kapcsolatos eljárásra irányadó speciális szabályokat nem tartalmaz (illetve csak valamely törvény népszavazással történő megerősítésével összefüggésben 109. §).

A fenti szabályokból megállapítható, hogy az országos népszavazásra irányuló kezdeményezés Országgyűlés elé vitelének kötelezettségét - az Országgyűlés elnökének bejelentési kötelezettsége által - törvény állapítja meg. Az Országgyűlés döntésére meghatározott 15, illetve 30 nap az Országgyűlés elnökének bejelentésétől számít. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Országgyűlés elnökének az ülések összehívására irányuló alkotmányos kötelessége kiterjed arra is, hogy az Országgyűlés a törvényben meghatározott határidőn belül a népszavazásra irányuló kezdeményezésről dönthessen (ha egyébként épp nem ülésezik). Az Alkotmánybíróság további garancia meghatározását ebben a vonatkozásban nem tart szükségesnek, ezért az ezzel kapcsolatos indítványt is elutasította.

4. Az Alkotmánybíróság a sürgősségi javaslat tárgyalására, továbbá a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyek elbírálásához szükséges házszabályi garanciák hiányával kapcsolatos indítványozói felvetést sem tartja megalapozottnak.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Házszabálynak "az önálló indítványok bejelentése" címben szabályozott, a sürgősségi javaslatra vonatkozó szabálya [46. § (2) bekezdés], továbbá a mentelmi ügyek (130. és 131. §-ok) és az összeférhetetlenségi ügyek intézésére (131/A-131/E. §-ok) irányadó rendelkezései az Országgyűlés belső működésének olyan technikai jellegű szabályai, amelyről az Országgyűlés a Házszabályban szabadon dönt.

Az ezzel kapcsolatos kérdések eldöntése az Országgyűlés és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.

Az Alkotmánybíróság - a kifejtett indokokra tekintettel - a határozat V. pontjában részletezett érvekre alapított mulasztásos alkotmánysértés megállapítását elutasította.

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az üggyel kapcsolatos közérdeklődésre való tekintettel rendelte el.

Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi Istvánn s. k., alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k., alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k., alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k., alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k., alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1112/E/1998.

Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye

Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének az indítványt elutasító részével, ennek indokolásával együtt. Különösen egyetértek az Alkotmány 22. § (3) bekezdésének azzal az értelmezésével, hogy rendkívüli ülés összehívására nem csak a rendes ülésszakon kívüli időpontra van lehetőség.

Álláspontom szerint az indokolás említett részében kifejtettekből az következik, hogy az indítványt teljes egészében el kell utasítani, és nincs helye sem mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, sem alkotmányos követelmény megállapításának.

Az indítvány szerint "az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy a Házszabály nem tartalmazza azokat a garanciális szabályokat, amelyek az Országgyűlés ... hatáskörei gyakorlásának feltételeit az Országgyűlés ülésezési rendjének meghatározásával biztosítják. ... Az Országgyűlés nagyvonalúan állapította meg tárgyalási rendjét, s nem biztosított megfelelő garanciákat az Országgyűlés rendes ülésszakon belüli működéséhez. ... A Házszabály nem biztosít olyan jogi lehetőséget, amelynek segítségével kikényszeríthető lenne a plenáris ülés összehívása." Az indítvány tartalmából az is megállapítható, hogy az indítványozó abból a - a többségi határozat álláspontjából kitűnően is téves - feltételezésből indul ki, miszerint a rendes ülésszak alatti időpontra nem lehet rendkívüli ülés összehívását kezdeményezni.

Az indítvány alapján tehát az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett vizsgálódnia, hogy a Házszabály az ülésezés rendjének meghatározására tartalmaz-e szabályozást annak megvalósulása érdekében, hogy az Országgyűlés feladatait elláthassa, illetőleg a szükségesnek mutatkozó ülésezések kikényszerítéséhez van-e megfelelő garancia.

Az Országgyűlés összehívásának és ülésezésének alapvető szabályozása alkotmányozási kérdés, amelyről az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. törvény megalkotásakor az Alkotmányban rögzített tartalommal foglaltak állást. Az Alkotmány a rendes ülésszak időtartamát [22. § (1) bekezdés] határozza meg, szabályokat tartalmaz a rendes ülésszak és ezen belül a rendes ülés összehívásának jogára [22. § (2) bekezdés], a rendkívüli ülésszak vagy a rendkívüli ülés kötelező összehívására [22. § (3), (5) bekezdés], meghatározott kivételes esetben pedig folyamatos ülésezést ír elő [19/C. § (3) bekezdés].

Az Alkotmány a rendes ülésezésre kötelező rendelkezést nem tartalmaz, de közvetetten sem szab meg az Országgyűlés számára valamilyen előre meghatározott rögzített ülésezési rendet. Az ülésezés rendjének kialakítására az Országgyűlést jogosítja fel a Házszabály megalkotására adott felhatalmazásban [24. § (4) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság az indítvány keretében azt vizsgálhatja, hogy a felhatalmazásra alkotott szabályozás hiányos-e, illetőleg a hiányosság akadályozza-e az Országgyűlést az alkotmányos feladatai ellátásában.

A minősített (kétharmados) szavazattöbbséggel elfogadott Házszabály tartalmazza azokat a döntési jogosultságokat és ezek eljárási szabályait, amelyek az Országgyűlés ülésszakonkénti és a heti munkarendjére, az ülések napirendjére, időtartamára, a felszólalási időkeretek meghatározására vonatkoznak [Házszabály 23. § (1) bekezdés a)-b) és f) pont, 26. § (3) bekezdés].

Az Alkotmány 24. § (4) bekezdésének sem szövegéből, sem összefüggéseiből nem ismerhető fel olyan követelmény, amely szerint az ülésezés rendszerességét is (normatív módon, előre ütemezetten) a minősített többséggel elfogadott Házszabályban kellene meghatározni. Nem tekinthető tehát hiányosnak a Házszabálynak az a szabályozási módja, amely az ülésezés rendjének meghatározására a már ismertetett döntési hatásköröket alakította ki, a rendkívüli ülések kikényszerítésének a köztársasági elnök, a Kormány és a képviselők egyötöde részére biztosított, tehát viszonylag széles körben lehetőséget adó garanciájával.

A szabályozásnak éppen a hatályos módja teszi lehetővé, hogy az ülések és ülésszünetek a soron következő feladatok minél hatékonyabb elvégzéséhez legyenek igazíthatók, azáltal, hogy az ülésezés rendjét a mindenkori szükségleteknek megfelelő mértékben konkrét döntéseivel - esetenként vagy időszakosan - az Országgyűlés maga szabja meg.

Az Országgyűlés Alkotmányban meghatározott feladatainak mennyisége és időszerűsége, az elvégzéshez szükséges idő ugyanis általában előre nem határozható meg, és a feladatok maradéktalan ellátása emiatt nem köthető sem előre rögzített időközökhöz, sem időtartamokhoz.

Arról, hogy az ülésezésre vonatkozó hatályos szabályok alkalmazása során meghozott döntések összhangban vannak-e az Alkotmány, illetve a Házszabály rendelkezéseivel, ténylegesen kielégítik-e az Országgyűlés működéséhez tartozó, az Alkotmányból, más törvényekből és a Házszabályból folyó időszerű követelményeket, az Alkotmánybíróság - hatásköre hiánya miatt - nem foglalhat állást. Az esetleges jogsértő jogalkalmazás nem a Házszabálynak a vélt hiányosságával hozható összefüggésbe, következésképpen előfordulását további jogalkotással sem lehet eleve kiküszöbölni.

Mivel az indítvánnyal érintett tárgykörben az Alkotmány és a Házszabály - az elégséges garanciákat is magában foglaló - hézagmentes szabályozást tartalmaz, a mulasztás megállapítására irányuló indítványt teljes egészében el kellett volna utasítani.

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k., alkotmánybíró

Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

1. Osztom az Alkotmánybíróság álláspontját abban, hogy a plénum az Alkotmányban előírt eljárási rend betartásával szabadon dönthet arról, hogy az ülésezési rendje miként alakuljon. Másként fogalmazva: ha a döntéshozatali eljárás alkotmányossági szempontból kifogástalan, akkor a minden héten való és a háromhetenkénti ülésezési rend egyaránt kielégíti az Országgyűlés folyamatos működési rendjének alkotmányos követelményét. Miután a hangsúly "az alkotmányossági szempontból kifogástalan eljáráson" van, ennek közelebbi tartalmi vizsgálatához különösen fontos érdek fűződik. A határozat ugyanakkor e tekintetben - álláspontom szerint - meglehetősen szűkszavú. A bővebb kifejtést márpedig önmagában véve is indokolhatta volna az a körülmény, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésnek a határozatban írtaknál súlyosabb közjogi következményei is vannak azáltal, hogy egyrészt az Országgyűlés bizottságainak állásfoglalásai váltak ténylegesen szabályozási formákká, másrészt pedig - tartalmilag és eredményét tekintve - a hetenkénti ülésezési rendről a háromhetenkéntire áttérés az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében írt rendelkezés megkerülésével történt.

A részletesebb argumentálás jegyében mindenekelőtt az Alkotmány 24. § (4) bekezdésének tartalma igényel értelmezést.

Eszerint: "Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét."

A Házszabályról való döntés a parlamenti autonómia szükségszerű kifejeződése, amelynek lényeges tartalmát is éppen ezért csak minősített többséggel lehet megváltoztatni. Ahol a bizottságának, bizottsági elnöki értekezletnek, Országgyűlés elnökének e körben konkrét szerepet szánt a Házszabály, azt az adott tárgykört jelölő egyedi felhatalmazással kifejezésre is juttatta. Minden egyéb esetben a működési és tárgyalási rendet érintő döntésnél azonban mérlegelni és vizsgálni kell azt, érvényesül-e az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében a minősített többséghez kötött eljárási rend.

A Házbizottságnak sincs és soha nem is volt kifejezett döntési joga az ülésezési rendet illetően (ugyanígy az Ügyrendi Bizottságnak sem). Ugyanez vonatkozik a Bizottsági elnöki értekezletre is. [A Házbizottság az Alkotmány 23. §-ában "állást foglal", a Bizottsági elnöki értekezlet pedig a 27. § (2) bekezdése értelmében "javaslatot tesz."] Alkotmánysértő lenne tehát egy olyan gyakorlatnak a tolerálása, ahol a plénum mindössze a "jóváhagyó" szerepére lenne kárhoztatva. Az elmúlt 9 évben ugyanakkor gyakorlatilag bizottsági állásfoglalások köpenyegébe bújtatott latens szabályozás érvényesült, amely éppen ezért kezdettől fogva alkotmányellenes is volt. (Ezt az Alkotmánybíróság - erre irányuló indítvány esetében - bármikor kimondhatta volna.) A most jelzett anomália mindaddig nem vetett fel alkotmányossági aggályokat, amíg a Házszabály-módosítások a heti ülésezés rendjének logikáját megjelenítő ügyrendre vonatkoztak.

2. Az Országgyűlés a működés szabályait és tárgyalási rendjét rögzítő Házszabályt minősített többséggel fogadja el [Alk. 24. § (4) bek.]. Amennyiben ez a követelmény nem teljesül, az erről szóló OGY határozat alkotmányellenes lesz. Érvényes döntés ugyanis ebben az esetben nincs: a bizottsági "állásfoglalás", "javaslattétel" nyilvánvalóan nem döntés, annak - egyhangúság hiányában - a plénum elé kell kerülnie. Itt viszont a testületet - mint a működési és tárgyalási rendet érintő lényeges ügyben - köti az Alkotmányban írt 2/3-os szabály! Ugyanez az eljárási rend követendő akkor, ha olyan - a működés szabályait, a tárgyalási rendet érintő - lényeges, érdemi változás következik be, amely már a Házszabály egészének módosítását igényli.

3. Van-e hát itt olyan "lényeges", "érdemi" változásról (változtatásról) szó, amely mindenképpen túlmutat egy-egy bizottság, elnöki értekezlet, vagy az Országgyűlés elnökének hatáskörén? S ha igen, feltételezi-e ez azt, hogy a plénum az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében megkívánt minősített többségű döntést hozzon? Minthogy - álláspontom szerint - az Alkotmánybíróság határozata ezt az elemzést teljes mélységében nem végezte el, szükségesnek látom az alábbiak hangsúlyozását:

"Ülésezési rend": Az Országgyűlés a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv [Alk. 19. § (1) bek.]. Ez a jellegmeghatározás azt is jelenti, hogy a parlamenti funkciók és hatáskörök gyakorlása az államszervezet és a demokratikus működés követelményére figyelemmel nem korlátozható. Minthogy a munkarend megváltoztatása közvetlenül kihat bizonyos funkciók és hatáskörök gyakorlására is, ez az előbbi követelmény érvényesülését nyilvánvalóan érintheti (itt: korlátozhatja). Efelől pedig senki másnak - az Országgyűlésen kívül - (sem a bizottságnak, sem az Országgyűlés elnökének) nincs joga döntést hozni.

Az Országgyűlés testületi szerv, ami azt jelenti, hogy hatásköreit plenáris ülésein gyakorolja. Az Országgyűlés döntéseit a plénum hozza, amelyeket a bizottságok "csak" előkészítenek. Ez egyidejűleg azt is jelenti, hogy a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv (mint testület) csak akkor működik, ha plenáris ülést tart, figyelemmel arra, hogy a bizottságok nem gyakorolhatják a teljes ülés hatáskörét.

Az előbbi logika meg is fordítható: ha a parlament nem ülésezik (amire az "ülésezési rend" vonatkozik), nem is "működik". Az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében írt "működés" conditio sine qua non-ja tehát az ülésezés rendjének meghatározása.

"Tárgyalási rend": Ha döntés születik az ülésezési rendről (pl. arról, hogy ezután háromhetente lesz plenáris ülés), úgy ez a döntés tartalmilag módosít több házszabályi rendelkezést is [Pl. 46. § (2) bek.; 115 § (3) bek.; 119 § (1) bek.]. Magától értetődik ugyanis, hogy a "hetente" időmeghatározású tárgykörök ezután legfeljebb háromhetente lesznek tárgyalhatók. Az ilyen következményekkel járó, ma hatályos "Házszabályt borító" döntések, minthogy a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv egészének folyamatos működését (ami alkotmányos követelmény) közvetlenül érintik, csak magára a plénumra (annak is a 2/3-os) szavazatához kötött döntésére tartoznak. (Röviden szólva: a hetenkéntiről háromhetenkénti működési és tárgyalási rendre áttérés következményei szükségessé teszik az egész Házszabály felülvizsgálatát; s a szükségesnek mutatkozó korrekciók - minthogy a Házszabály egészét érintik - csak az Országgyűlés minősített többségű döntésével végezhetők el.)

Egyébként még a "tárgyalás" szó is előbukkan a Házszabály 115. § (3) bekezdésében; ugyanez a szó olvasható az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében is! (Az Alkotmányból való "levezethetőség" alighanem itt is nyilvánvaló.)

4. Mi következik (és mi nem) az Országgyűlés elnökének "összehívási" jogából?

Az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke "gondoskodik". Ő "biztosítja" (Magyar Értelmező Kéziszótár A-K. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1992. 468.) tehát az Országgyűlés ülésezését. Ez a "biztosítási", "gondoskodási" joga nem terjedhet azonban odáig, hogy ezzel veszélyeztesse az Országgyűlés folyamatos működését. Bár az Országgyűlés folyamatos munkája valóban nem jelent folyamatos plenáris ülésezést, de ugyanakkor azt sem jelenti, hogy az ülések olyan ritkák lehetnek, amelyek már tartalmilag korlátozzák a testület funkcióinak és hatásköreinek a gyakorlását. Minthogy pedig az egyes parlamenti funkciók és hatáskörök gyakorlásában eltérő szerepe van a többségnek és a kisebbségnek, ezért a plenáris ülés időpontjának meghatározása csak a többség és a kisebbség konszenzusán nyugodhat. Az ezt kikerülő - e tárgyú országgyűlési elnöki - döntések figyelmen kívül hagyják a kisebbségi törekvéseket; ez viszont a parlamenti demokrácia csorbulásához vezet. (Az ellenzék parlamenti tevékenységét garantáló jogosítványok, illetve ezek gyakorolhatósága ugyanis nélkülözhetetlen ismérve a parlamenti demokráciának.)

Az Országgyűlés összehívásával kapcsolatban maga a Házszabály is ebből a konszenzuális alapból indul ki. A 23/a) pontja szerint - a paritásos elven működő - Házbizottság foglal állást az Országgyűlés ülésszakonkénti és heti munkarendjéről. Ezt az állásfoglalást a Bizottsági elnöki értekezlet javaslata alapján hozza meg [27 § (2) bek. a) pont.]. Ha a Házbizottságban nem sikerül egyhangú döntést hozni, akkor a heti munkarendről az Országgyűlés dönt [26. § (3) bek.]. Nyilvánvaló, hogy a "heti munkarend" magában foglalja a plenáris ülések idejének a meghatározását is. Ha tehát a Házbizottságban nincs egyhangú állásfoglalás az Országgyűlés összehívásának az idejéről, akkor minden egyes esetben az Országgyűlés ülésén kell dönteni erről. Ez viszont ugyanakkor azt is jelenti, hogy az Országgyűlés elnökének az ülés összehívására vonatkozó mérlegelési joga (és mindaz, ami ebből dedukálhatónak tűnik), a jelenlegi hatályos szabályozás szerint is jóval szűkebb annál, mint ami abból első pillantásra feltételezhető lenne.

Az elnöki "szuverén" döntés ellen szól az Országgyűlés folyamatos működéséhez fűződő érdek is. A jogállamiság elvéből [Alk. 2. § (1) bek.] ugyanis egyenesen levezethető az Alkotmányban "szabályozott" szerveknek az a kötelezettsége, hogy "alkotmányos jelentőségű" hatásköreiket jóhiszeműen, feladataikat kölcsönösen segítve, egymással együttműködve gyakorolják [8/1992. (I. 30.) AB. hat. 54.]. Ebből az is következik, hogy a parlamenti elnök jogainak gyakorlása nem lehet tetszőleges, mivel jóhiszeműen kell eljárnia a plenáris ülés összehívásakor is. Különösen nem hivatkozhatna arra, hogy mivel a Házszabály nem rendelkezik az Országgyűlés üléseinek összehívásáról, ezért ennek meghatározása kizárólagosan az ő hatásköre lenne.

Lehet persze arra hivatkozni, hogy az Alkotmány 22. § (5) bekezdése alapján az Országgyűlés elnöke - a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére, nyolc napnál nem távolabbi időpontra - köteles az Országgyűlést összehívni, s ezzel biztosítható lehet akár a hetenkénti ülésezés is. Ezzel a megoldással azonban 77 képviselő "gondoskodna" arról, hogy az Országgyűlés folyamatos működése - mint alkotmányos követelmény - biztosítható legyen. Nyilvánvaló, hogy ehhez a megoldáshoz nem nyújthat segédkezet az Alkotmánybíróság.

5. Mindent egybevetve megállapítható: A ma hatályos Házszabály egész szabályozási logikája a hetenkénti beosztást veszi alapul. [A korábban már hivatkozott rendelkezéseken túlmenően erre vall még a 98. § (4) bekezdése, 106. § (5) bekezdése, 134 § (1) bekezdés a) pontja is, amelyek hasonlóképpen csak a hetenkénti ülésezési rend logikájában értelmezhetők.] Ez viszont azt is jelenti, hogy a heti munkarendről való áttérés - miután az egész Házszabály logikai rendjét és "filozófiáját" érinti - csak a Házszabály módosításával oldható meg alkotmányosan, e téren sem a Házbizottság és Ügyrendi bizottság egy-egy házszabályi rendelkezéshez fűzött értelmezése, sem az Országgyűlés elnökének "önfelhatalmazása" nem jelentheti a járható utat. A Házszabály módosításához pedig nyilvánvalóan azokat az eljárási követelményeket kell megkívánni, amelyek annak a megalkotásakor is irányadók voltak, vagyis az Alk. 24. § (4) bekezdésében rögzített minősített többséget! (A 2/3-osság csapdáját és nyűgét pedig nem annak megkerülésével, hanem a többség és kisebbség konszenzusán nyugvó alkotmánymódosítással lehet csak megszüntetni.)

6. Újólag hangsúlyozom: Nem az Alkotmánybíróság, hanem az Országgyűlés állapítja meg a saját működési szabályait és tárgyalási rendjét. Ha ennél betartja az Alkotmány 24. § (4) bekezdésében előírt eljárási rendet, az ésszerűségen kívül semmi nem akadályozhatja meg abban, hogy a jelenlegi ülésezési rendet akár háromhetesre változtassa meg. Az "ésszerűség" korántsem olyan határozatlan fogalom azonban, amelynek tartalmát nem lehetne közelebbről körülhatárolni. Az Alkotmánybíróság határozata nem ment bele ennek részleteibe, minthogy megállt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség rögzítésénél. A jelen párhuzamos indokolás - minthogy az eredmény távolabbra mutató közjogi következményeinek bemutatására tesz kísérletet - utalhat az "ésszerűség" néhány szóba jöhető komponensére is. Eszerint:

a) Lehet-e egy-egy ülésnapon 2 törvényjavaslatot érdemben megvitatni és elfogadni? [A Kormány 1999. I. félévi jogalkotási terve (MK 1999. évi 17. szám) 70 új törvénnyel, illetve törvénymódosítással számol; a háromhetes ülésezési rend szerint fele ennyi tárgyalási nap lesz; "A jogállam szíve a törvény". Nem lesz beteg szívű a mi jogállamunk?]

b) Nem töredeznek-e szét a nagyobb időkeretet igénylő viták, nem lassulnak-e le a korrekciós mechanizmusok? (Lesz-e még értelme az ún. sürgősségi eljárásoknak?)

c) Milyen kár származik abból, hogy a napirend előtti felszólalások tárgyainak többsége elveszíti az aktualitását? (Ugyanerre a sorsra jutnak az interpellációk, kérdések és az azonnali kérdések is.) Az interpellációk esetében ezt a hiátust nem egyensúlyozza ki az erre fordítandó tágabb időkeret sem.

d) Nem csökken-e az ellenzéki alternatívák kidolgozásának és megtárgyalásának az esélye?

A plénum minősített többségének kell mérlegelnie azt is, hogy mennyire Alkotmány-konform megoldás az, ha a választókerületi munkára ugyanúgy egy hét áll rendelkezésre, mint a törvényalkotásra. Az Alkotmány szerint a képviselők a köz érdekében végzett tevékenységet látnak el [Alk. 20. § (2) bek.], ami azt jelenti, hogy "a képviselő feladata nem valamely település, megye vagy foglalkozási csoport érdekeinek a védelme, hanem az egész nemzet szolgálata" (Alk. indokolás 2. pont.). Kell-e hát erre a részben "kijárásra" is fordított munkára ugyanúgy egy hetet biztosítani, mint a törvényalkotásra? (Különös tekintettel arra, hogy a listán megválasztott képviselőknek nincs is választókerületük.)

Ezekről a kérdésekről - meg még persze másokról is - tehát az Országgyűlésnek kell állást foglalnia, mert azok tartalmukban, súlyukban messze jelentősebbek annál (ha tetszik: lényeges, érdemi kérdések), hogy felőlük bizottság, vagy az Országgyűlés elnöke döntsön érdemben. Az "ülésezési rend", "tárgyalási rend" ügye tehát túlmutat azon, hogy azt puszta technikai jelentőségű kérdésként kezeljük; az igenis lényegi-tartalmi összefüggéseket érint, s éppen ezért csak az Alk. 24. § (4) bekezdésében foglalt eljárási rend betartásával lehet felőlük felelősséggel dönteni.

Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró