3052/2013. (II. 28.) AB határozat

bírói kezdeményezés elutasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény 2006. január 1-jétől 2008. szeptember 1-jéig hatályos 60. § (1) bekezdése c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására, illetve a Balassagyarmati Törvényszék előtt 10.K.21.473/2009. szám alatt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] 1. A Balassagyarmati Törvényszék (az indítvány benyújtásakor: Nógrád Megyei Bíróság) bírája, az előtte 10.K.21.473/2009. szám alatt folyamatban lévő ügyben, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján az eljárás felfüggesztése mellett egyedi normakontroll eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz 2011. május 19-én érkezett indítványában a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény (a továbbiakban: Ntv.) 2006. január 1-jétől 2008. szeptember 1-jéig hatályos 60. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítását, valamint azt kérte, hogy ez a rendelkezés az indítványozó bíróság előtt 10.K.21.473/2009. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.

[2] 2. A bírói kezdeményezés alapjául szolgáló perben irányadó tényállás szerint a növényvédelmi bírság tárgyában hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított per felperesének (egy gazdasági társaságnak) a használatában levő ingatlanokon a Rétsági Földhivatal által tartott 2008. augusztus 6-ai helyszíni ellenőrzés azt állapította meg, hogy az ingatlanok parlagfűvel fertőzöttek, a 160 cm-es parlagfű virágzó fenológiai állapotban van. A helyszíni ellenőrzés adatai alapján az elsőfokú növényvédelmi hatóság (a határozat meghozatalakor a Nógrád Megyei Szakigazgatási Hivatal Növény- és Talajvédelmi Igazgatósága) a felperest 2008. augusztus 25-én kelt határozatával 650 000 Ft növényvédelmi bírság megfizetésére kötelezte. A határozat indokolása szerint az Ntv. 60. § (1) bekezdésének c) pontja szerinti növényvédelmi bírság kiszabásának alapjául az szolgált, hogy a felperes megsértette az Ntv. 5. § (3) bekezdését, amely szerint "[a] földhasználó köteles az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbó kialakulását megakadályozni és ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani." A másodfokon eljáró növényvédelmi hatóság, az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló per alperese (a határozat meghozatalakor a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Központ Növény-, Talaj- és Agrárkörnyezet-védelmi Igazgatósága) a bírságot kiszabó határozatot először (2008. november 13-án kelt határozatával) helybenhagyta, majd 2008. december 1-jén kelt határozatával úgy módosította, hogy a növényvédelmi bírság összegét 225 000 Ft-ra csökkentette. A bírságösszeg csökkentésének indoka az volt, hogy a másodfokon eljáró hatóság elfogadta azt a felperesi igazolást (a felperes által becsatolt permetezési naplót és a növényvédő szer vásárlásáról szóló számlát), miszerint a parlagfű elleni védekezés során hatékony növényvédő-szert alkalmazott.

[3] Mivel a csökkentett bírságösszeget sem fogadta el az érintett gazdasági társaság, a növényvédelmi bírság tárgyában hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt pert indított. A felperes álláspontja szerint "súlyosan méltánytalan" és a "jog társadalmi rendeltetésével ellentétes" az, hogy olyan tény miatt szankcionálták a növényvédelmi hatóságok, amelynek "kialakulását, létrejöttét [...] rendeltetésszerű és okszerű gazdálkodás mellett, a parlagfű elleni szakszerű kémiai védekezés ellenére" sem volt elhárítható.

[4] Az eljárás során kirendelt igazságügyi növényvédelmi szakértő szakvéleménye szerint a felperes a 2008-ban elérhető legjobb kemotechnikai gyomirtási eljárást alkalmazta a parlagfű ellen, amely azonban a talaj adottságai és az adott évre jellemző időjárási körülmények miatt nem biztosíthatta a parlagfű-mentességet. A nem kemotechnikán alapuló gyommentesítés (kultivátorozás, kapálás) csak a kultúrnövény 40-60 cm-es magasságáig alkalmazható, ám a helyszíni ellenőrzés és az elsőfokú növényvédelmi hatósági eljárás ideje alatt a felperesnek már semminemű lehetősége nem volt a gyomkorlátozásra.

[5] Az indítványozó álláspontja szerint a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvével ellentétes az a törvényi rendelkezés, amely abban az esetben is növényvédelmi "bírság kiszabását írja elő a termőföld használójára, ha az a leggondosabb növényvédelmi eljárás alkalmazásával sem képes a bírságolás alapjául szolgáló tényhelyzetet elhárítani".

[6] 3. Az indítványozó indítványában az Alkotmány rendelkezésére hivatkozott, azonban az 2011. december 31-én hatályát vesztette, és helyébe 2012. január 1-jei hatállyal Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) lépett. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ára és 52. § (1) bekezdés d) pontjára tekintettel felhívta az indítványozót, hogy egészítse ki indítványát azzal, hogy a bírói kezdeményezéssel érintett jogszabály az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti és miért.

[7] 4. Az indítvány-kiegészítési felhívásra adott válaszában az eljárás kezdeményezője kifejtette, hogy Magyarország Alaptörvénye - az indítvány tartalma szerint - B) cikk (1) bekezdésébe foglalt azon rendelkezés alapján kéri az Ntv. 2006. január 1-jétől 2008. szeptember 1-jéig hatályos 60. § (1) bekezdése c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítását és az előtte folyamatban levő perben való alkalmazhatóságának kizárását, hogy Magyarország független, demokratikus jogállam.

II.

[8] Az Alkotmánybíróság az eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

[9] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezése:

"B) cikk

(1) Magyarország független, demokratikus jogállam."

[10] 2. Az Ntv. 2006. január 1-jétől 2008. szeptember 1-jéig hatályos, perben alkalmazandó rendelkezése:

"60. § (1) Növényvédelmi bírságot kell kiszabni azzal szemben, aki

[...]

c) az 5. § (1) bekezdésének a) és c) pontjában, valamint (3) bekezdésében előírt védekezési kötelezettségét elmulasztja;".

III.

[11] Az indítvány nem megalapozott.

[12] 1. Az Ntv. 5. § és (3) bekezdése alapján az Ntv. 2. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti földhasználó köteles volt az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbó kialakulását megakadályozni és ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani. E kötelezettség elmulasztása esetén az Ntv. támadott rendelkezése - kógens módon - növényvédelmi bírság kiszabását rendelte el. [Jelenleg ezeket a rendelkezéseket az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 17. § (4) bekezdése és 60. § (1) bekezdésének c) pontja tartalmazzák.]

[13] 2. Az indítvány tartalma szerint az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a parlagfű-mentesítés elmaradása esetén alkalmazott közigazgatási jogi szankció olyan felelősségi alakzaton alapul-e, amely ellentétes az Alaptörvény jogállamiság-klauzulájával.

[14] 3. A 22/2012. (V. 11.) AB határozat szerint: "[a]z előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni." (22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [41]).

[15] Az indítványozó által hivatkozott elvet - az Alkotmányhoz hasonlóan - az Alaptörvény is elismeri és védi. A jogállamiság elvét az Alapvetések fejezetének B) cikk (1) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmánybíróság ezért - a támadott szabálynak az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatakor - a jelen határozat alapjaként elfogadta a korábbi gyakorlatában tett megállapításokat. (lásd a 3301/2012. (XI. 12.) AB határozatot, Indokolás [22]).

[16] 4. Az Alkotmánybíróság több döntésében foglalkozott az indítványozó által támadott növényvédelmi bírsággal megegyező felelősségi alakzaton alapuló közigazgatási szankciókkal.

[17] Az objektív alapú munkaügyi bírság intézményét is vizsgáló 29/1998. (VI. 17.) AB határozatban a testület rámutatott, hogy "az úgynevezett közigazgatási bírságok, mint önálló anyagi jogi bírságok az utóbbi évtizedekben a hazai jogrendszerben széles körűen elterjedtek, s ma már igen sok jogcímen kiszabhatók. (Elegendő utalni a bányafelügyeleti, az építésügyi, a fogyasztóvédelmi, a környezetvédelmi, a légszennyezési, a műemlékvédelmi, a pénztárfelügyeleti, a távközlési, a tőzsdefelügyeleti, a tűzvédelmi, a vámigazgatási, a versenyfelügyeleti és a veszélyes hulladék bírságokra). Közös jellemzőjük, hogy törvényi szintű szabályozáson vagy felhatalmazáson alapulnak, általában objektív jellegűek (vétkességre tekintet nélkül kiszabhatók), valamint a befolyt bírságösszegek közvetve vagy közvetlenül reparációs célokat szolgálnak (pl. védett értékek sérelmének orvoslását, kutatások támogatását)" (ABH 1998, 211, 217-218.).

[18] Az Alkotmánybíróság legutóbb a 60/2009. (V. 28.) AB határozatában (amelyben a gépjármű üzemeltetéséből fakadó, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényben meghatározott egyes magatartások megszegéséért viselt szabályszegésért fennálló üzembentartói-használói objektív felelősség alkotmányellenességét állító indítványokat elutasította) foglalta össze a közigazgatási szankciókra vonatkozó álláspontját. A döntés indokolása szerint "[a] közigazgatási szankciók lényegüket tekintve két csoportra bonthatók. Az egyik csoportot a szabálysértési szankciók alkotják: ezek funkciója a jogrend védelme, és - hasonlóan a büntetőjogi szankciókhoz - a bűnösség megállapításán alapulnak. Ezekkel szemben a nemzetközi egyezmények és a magyar alkotmánybírósági gyakorlat alapján is elvár-hatóak a büntetőjogban érvényesülő garanciák úgy is mint jogállami követelmények.

[19] A szankciók másik csoportjába azok a közigazgatási szankciók tartoznak, amelyeket a közigazgatási szervek felügyeleti eljárásuk során a közigazgatás-ellenes cselekmények, azaz a közigazgatási jog szabályainak megsértése miatt alkalmaznak. Ezeket a bírságokat nevezi a szakirodalom felügyeleti bírságnak (pl. építésügyi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, környezetvédelmi bírság, munkaügyi bírság, adóbírság, jövedéki bírság stb.). Közös jellemzőjük, hogy közigazgatás-ellenes magatartások esetén alkalmazható olyan objektív szankcióknak minősülnek, melyeknek elsődleges funkciója a közigazgatási jog érvényre juttatása, illetve másodlagosan a prevenció." (ABH 2009, 501, 520-521.)

[20] 5. Az Alkotmánybíróság először a 387/B/2007. AB határozatában foglalt állást a közigazgatási jogi objektív felelősségi konstrukció és a jogállamiság részét képező jogbiztonság kapcsolatáról. E döntésében, az erdőgazdálkodási bírság kiszabását elrendelő rendelkezések vizsgálata során megállapította, hogy a jogalkotót a közigazgatási felelősségi szabályok megalkotásakor - az Alkotmány keretei között - viszonylag szabad mérlegelési jog illeti meg. "Önmagában az a tény, hogy a jogalkotó az általános felelősségi alakzat szerint szankcionál-e, avagy az általános szabályoktól eltérő, speciális rendelkezések megalkotását tartja szükségesnek, és már a szabályok vétlen megszegése - azaz lényegében a vétkességtől független objektív felelősség fennállása - esetén is lehetősége van bírság kiszabására, a jogbiztonságot nem sérti, sőt erősíti." [ABH 2008, 2690, 2694.; megerősítette a 60/2009. (V. 28.) AB határozat, ABH 2009, 524.].

[21] 6. Figyelemmel arra, hogy a statisztikai adatok szerint több millió hektárra tehető a parlagfűvel fertőzött termőföld-terület nagysága, továbbá több mint két millió ember szenved a parlagfű pollenje által kiváltott allergiás és asztmás betegségekben, az Alkotmánybíróság megítélése szerint a törvényhozó az Alaptörvény testi egészséghez való jogot és egészséges környezethez való jogot statuáló XX. és XXI. cikkeiből eredő intézményvédelmi kötelezettségének tett eleget a kifogásolt szabályozást megalkotásakor. A parlagfű pollen súlyos és széles körű egészségkárosító hatása miatt az Alaptörvény jogállamiság-klauzulája alapján önmagában nem kifogásolható az, hogy a törvényhozó a támadott rendelkezés szerinti represszív funkciójú, preventív jellegű szankciót írt elő a parlagfű-mentesítést elmulasztó földhasználókkal szemben.

[22] 7. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Ntv. 5. § (3) bekezdését értelmező rendesbírósági gyakorlat alapján a parlagfű-mentesítési kötelezettség (így akár a kemotechnikai gyomirtási, akár a nem kemotechnikán alapuló gyommentesítési kötelezettség) folyamatos kötelezettsége volt a földhasználónak. Az Ntv. fenti rendelkezésébe foglalt június 30-ai időpont volt ugyanis az a legvégső határidő, ameddig meg kellett akadályozni a parlagfű virágzásának lehetőségét, amely azonban folyamatos mentesítési tevékenységet feltételezett (EBH 2006. 1560., KGD 2007. 138., BH 2007. 205.).

[23] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ntv. 2006. január 1-jétől 2008. szeptember 1-jéig hatályos 60. § (1) bekezdése c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására, továbbá a Balassagyarmati Törvényszék előtt 10.K.21.473/2009. szám alatt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2013. február 18.

Dr. Holló András s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: III/839/2012.