387/B/2007. AB határozat
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 50.§ (4)bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvénnyel, valamint az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvénnyel kapcsolatban
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség és jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 50. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvénnyel, valamint az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvénnyel kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvénnyel (a továbbiakban: Erdőtv.) kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a mulasztás abban áll, hogy a törvény
lehetővé teszi például az erdő újratelepítésének elmulasztása miatt bírság kiszabását, ugyanakkor az nincs szabályozva, hogy a bírságot milyen eljárásban kell kiszabni: kell-e például vizsgálni a vétkességet, meg kell-e hallgatni az érintett személyt. Mindez szerinte jogbizonytalanságot eredményez, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
2. Aggályokat vet fel véleménye szerint a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény (a továbbiakban: Növtv.) is, amely az érintett személy meghallgatása nélkül - őt mintegy "hátba támadva" - teszi lehetővé bírság kiszabását a parlagfű-irtási kötelezettség határidőben történő teljesítésének elmulasztása esetén.
Az indítványozó kérte a Növtv. egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. Szerinte "jogbizonytalanságot, félelmet okoz az állampolgároknak" az, hogy a Növtv. 7/A. § (1) bekezdése a tulajdonosnak a védekezés elvégzésére történő előzetes felszólítása nélkül lehetővé teszi a parlagfű elleni közérdekű védekezés elrendelését. Hasonló okból - a jogbiztonság sérelme miatt - tartja alkotmányellenesnek az indítványozó a 7/A. § (3) bekezdését. E rendelkezés nem teszi kötelezővé, hogy a földhasználót a helyszíni szemle időpontjáról előzetesen értesítsék, és így az eljárásban "jogait nem tudja gyakorolni".
A Növtv.-nek a bírság kiszabásáról rendelkező 60. és 61. §-aival - és általában a Növtv.-vel kapcsolatban - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozva mulasztás megállapítását kérte az indítványozó. Hiányolja ugyanis e szabályokkal összefüggésben az eljárási, garanciális szabályokat, jelesül azt, hogy a parlagfű-irtás elmulasztásáért úgy bírságolnak meg embereket, hogy őket előzetesen a parlagfű elleni védekezésre nem szólították fel, vétkességüket nem vizsgálták, és nem is hallgatták meg őket az eljárásban.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2. Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény támadott rendelkezése:
"50. § (4) Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően parlagfű elleni közérdekű védekezést kell elrendelni, ha a földhasználó a 17. § (4) bekezdésében szereplő parlagfű elleni védekezési kötelezettségének nem tesz eleget. A kötelezettség teljesítésének helyszíni ellenőrzéséről a földhasználó előzetes értesítése mellőzhető."
3. Az Erdőtv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"102. § (1) Az erdőgazdálkodó az erdészeti hatóság határozata alapján erdőgazdálkodási bírságot köteles a határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc napon belül a külön jogszabályban meghatározott számlára befizetni, ha
a) erdejében neki felróható okból engedély nélküli fakitermelés történik;
b) az erdő faállományának nevelése és egészségügyi kitermelése során az engedélyben meghatározott mértéket meghaladóan, illetőleg az erdő faállományának szerkezetét károsan befolyásoló mértékben termel ki fát;
c) megszegi a törvény 50. §-a (1) bekezdésének c) pontjában foglalt rendelkezést;
d) ha az erdő faállományának szerkezetét, egészségi állapotát károsan befolyásoló módon hajtja végre az állománynevelését;
e) túllépi az erdő felújítására az erdészeti hatóság által megállapított határidőt, vagy a szükséges beavatkozás elmulasztásával kárt okoz;
f) az erdőterületet engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon veszi igénybe;
g) az 50. § (1) bekezdésének c) pontjában foglalt eset kivételével az erdőgazdálkodási szabályok megsértése esetén."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványnak az Alkotmánybírósághoz érkezését követően az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Éhtv.) -2008. szeptember 1. napjától - hatályon kívül helyezte a Növtv.-t.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a értelmében az Alkotmánybíróság főszabályként csak hatályban lévő, illetve már kihirdetett jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól kivétel lehet, ha az eljárás az Abtv. 38. §-a alapján bírói kezdeményezés vagy a 48. §-a alapján alkotmányjogi panasz tárgyában folyik. Jelen indítvány nem tartozik ezek körébe, mivel utólagos és elvont normakontrollra irányul. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hatályon kívül helyezett jogszabály helyébe lépő új rendelkezések tekintetében csak a régi és az új szabályozás tartalmi azonosságának megállapíthatóságakor folytatja le az alkotmányossági vizsgálatot [pl. 335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 333-334.; 519/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1182, 1184.].
A Növtv. 5. § (3) bekezdése előírta, hogy a földhasználó köteles az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbó kialakulását megakadályozni és ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani. A 7/A. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy az 5. § (3) bekezdésében foglalt parlagfű-irtási kötelezettség elmulasztása esetén a növényvédelmi szerv elrendeli a parlagfű elleni védekezést, a (3) bekezdés értelmében pedig a helyszíni ellenőrzésről a földhasználó értesítése mellőzhető. E szabályok a hatályos Éhtv.-ben azonos tartalommal megtalálhatóak: a 17. § (4) bekezdése a Növtv. idézett 5. § (3) bekezdésében foglaltakkal azonos módon írja elő a védekezési kötelezettséget. Az 50. § (4) bekezdése szerint parlagfű elleni közérdekű védekezést kell elrendelni, ha a földhasználó a 17. § (4) bekezdésében szereplő védekezési kötelezettségének nem tesz eleget, ugyan ezen bekezdés második mondata pedig kimondja, hogy a kötelezettség teljesítésének helyszíni ellenőrzéséről a földhasználó előzetes értesítése mellőzhető.
Mindezek alapján a Növtv. 7/A. § (1) és (3) bekezdéseinek megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság az Éhtv. 50. § (4) bekezdése tekintetében vizsgálta.
A parlagfű-irtási kötelezettség szabályozásának és a kötelezettség elmulasztása szankcionálásának lényegi elemei, amelyek az indítványozó szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokolják, a Növtv.-ben és az Éhtv.-ben azonosak: az indítványozó által hiányosnak tartott szabályozási mód az Éhtv. keretei között változatlan tartalommal megelenik. A mulasztás megállapítására irányuló indítványt ezért az Alkotmánybíróság - gyakorlatának megfelelően (388/D/1999. AB határozat, ABH 2006, 1218, 1220.) - szintén az új szabályozás vonatkozásában bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság először az Erdőtv.-vel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványozói kérelmet vizsgálta meg.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.].
Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában hangsúlyozta: A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (ABH 1992, 59, 65-66.)
Az Erdőtv. 102. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy mely esetekben van helye erdőgazdálkodási bírság kiszabásának. Kimondja emellett azt is, hogy a bírságot az erdészeti hatóság határozata alapján kell megfizetni. A törvény részletes eljárási előírásokat nem határoz meg, ez azonban nem jelenti azt, hogy az eljárás szabályozatlan lenne: arra egyrészt az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény végrehajtásának szabályairól szóló 29/1997. (IV. 30.) FM rendelet, illetve a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezései is vonatkoznak. Rámutat az Alkotmánybíróság, hogy a Ket. az ügyfelet érintő számos - az indítványozó által az Er-dőtv.-ből hiányolt - garanciális rendelkezést tartalmaz (pl. az eljárás megindításáról való értesítés szabályai, az ügyfél nyilatkozattételi joga, jogorvoslat joga stb.). Az erdőgazdálkodási bírság kiszabásának eljárási szabályai mindezek alapján létezőnek tekinthetők, az érintettek számára világosak, egyértelműek, kiszámíthatóak. A jogalkotót a felelősségi szabályok megalkotásakor - az Alkotmány keretei között - viszonylag szabad mérlegelési jog illeti meg. Önmagában az a tény, hogy a jogalkotó az általános felelősségi alakzat szerint szankcionál-e, avagy az általános szabályoktól eltérő, speciális rendelkezések megalkotását tartja szükségesnek, és már a szabályok vétlen megszegése - azaz lényegében a vétkességtől független objektív felelősség fennállása - esetén is lehetősége van bírság kiszabására, a jogbiztonságot nem sérti, sőt erősíti. A jogállamiságból levezetett jogbiztonsághoz való jogból kényszerítően nem következnek az indítványozó által hiányolt szabályok, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg mulasztás az Erdőtv. vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Erdőtv.-vel kapcsolatban előterjesztett indítványt elutasította.
3. Az Éhtv.-vel összefüggésben előterjesztett kérelmet az Alkotmánybíróság a következők szerint bírálta el.
3.1. Az Éhtv. 17. § (4) bekezdése kimondja, hogy a földhasználó köteles az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbójának kialakulását megakadályozni, és ezt követően ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani. Ezen előírás egyértelmű, pontos határidőhöz kötött védekezési kötelezettséget fogalmaz meg a földhasználók számára, amelynek nem teljesítése esetére a jogalkotó - figyelemmel arra, hogy a parlagfű elsősorban súlyos közegészségügyi és mezőgazdasági problémát jelentő növényfaj - közérdekű védekezés elrendelését írja elő. Különösen igaz ez olyan növények esetében, melynek elszaporodása mások egészségét is veszélyezteti. A közérdekű védekezés olyan állami beavatkozás, amely nem mentesíti a földhasználót a helyette elvégzett növényvédelem költségeinek megtérítése alól, a növényvédelmi mulasztás emellett szankcióval is párosul: a 60. § (1) bekezdése növényvédelmi bírság kiszabását írja elő a parlagfű elleni védekezési kötelezettség elmulasztása esetére.
Az általános szabályoktól [50. § (1) bekezdés] eltérően a közérdekű védekezésről szóló határozat kibocsátásának a parlagfű elleni védekezés körében valóban nem feltétele, hogy a hatóság előzetesen határozattal kötelezze a földhasználót a 17. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettsége teljesítésére. Az Éhtv. - az Erdőtv.-hez és számos más törvényhez hasonlóan - nem csupán alanyi jogokat biztosít, hanem közvetlenül a törvényből folyó, alanyi kötelezettségeket is megállapít a tulajdonosok számára. Ez azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonságot nem sérti. A szabályozás ugyanis minden érintett számára világos: a törvény alapján a földhasználókat a parlagfű-irtási kötelezettség meghatározott időponttól kezdődően, külön, egyedi határozat nélkül is folyamatosan, feltétel nélkül terheli. A kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetére alkalmazott jogkövetkezmény (a közérdekű védekezés elrendelése, illetve a bírság) is egyértelmű és kiszámítható rendelkezéseken alapul. Az Alkotmányból nem vezethető le olyan szabályozás követelménye, mely szerint az Éhtv.-ben szabályozott jogkövetkezmények alkalmazását a törvény alapján egyértelműen fennálló kötelezettség teljesítésére felhívó egyedi határozatnak mindenképpen meg kellene előznie.
Az indítványozó által kifogásolt megoldás, mely szerint a földhasználó védekezési kötelezettsége teljesítésének helyszíni ellenőrzéséről történő előzetes értesítése nem kötelező, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint szintén nem okoz jogbizonytalanságot. Annak ellenőrzése ugyanis, hogy az adott földterületen található-e parlagfű, illetve, hogy a terület parlagfűvel történő fertőzöttsége milyen mértékű, az ügyfél közreműködése nélkül, külső vizsgálattal (szemrevételezéssel stb.) is megállapítható. Mivel ennek folytán az ügyfél jelenléte nem elengedhetetlen feltétele az eljárásnak, az ellenőrzés eredményét semmilyen módon nem befolyásoló tényező. A Ket. 90. § (4) bekezdése ezzel összhangban úgy rendelkezik, hogy ilyen esetben mellőzhető az ellenőrzésről történő tájékoztatás. Hangsúlyozni kell emellett azt is, hogy az ügyfél akkor sincs elzárva az eljárásban való részvételtől, ha a helyszíni szemlén adott esetben nem vesz részt. Az ügyfélnek az eljárás során tett esetleges nyilatkozata a Ket. alapján olyan bizonyíték, amelyet a hatóság a döntéshozatal, a tényállás tisztázása során mérlegelni köteles. Az ügyfél számára emellett a jogorvoslati út is nyitott.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Éhtv. 50. § (4) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványozói kérelmet elutasította.
3.2. Az indítványozó a parlagfű-irtási kötelezettség elmulasztása esetén fizetendő bírság szabályaival összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban rámutat egyrészt arra, hogy az eljárás - az indítványozó állításával ellentétben - nem tekinthető szabályozatlannak. Az Éhtv. rendelkezésein kívül vonatkozik arra a növényvédelmi tevékenységről szóló 5/2001. (I. 16.) FVM rendelet, amely a parlagfű elleni védekezés különös eljárási szabályait tartalmazza, illetve a Ket. is. A jogalkotó a parlagfű-irtási kötelezettséget, illetve a kötelezettség ellenőrzésének módját, és a nem teljesítés esetén alkalmazandó jogkövetkezményeket egyértelműen, az érintettek számára átláthatóan és kiszámíthatóan szabályozta. Az indítványozó által hiányolt szabályok megalkotására vonatkozó kötelezettség az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem következik.
Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2008. november 25.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró