382/B/2005. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 59. §-a és 108. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 15. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést annak megfontolására, hogy az Ötv. 108. §-ának második fordulatában szereplő, a nagyközségi cím használatához megkívánt ötezres lélekszámot alacsonyabb számban határozza meg.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó - alkotmányellenesség utólagos vizsgálata keretében - indítványozta a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 59. §-a és 108. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Érvelése szerint az Ötv. támadott rendelkezései "nincsenek összhangban a Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/A. §-ával (a diszkrimináció tilalmával)".
Az indítványozó az Ötv. 59. §-át azért vélte ellentétesnek az Alkotmány felhívott rendelkezésével, mert a községek nem kezdeményezhetik a várossá nyilvánításukat, holott "számtalan község a fejlettségét, a nagyságrendjét, térségi szerepkörét illetően megfelelne a várossá nyilvánítás feltételeinek."
Az Ötv. 108. §-át azért tekintette az indítványozó ellentétesnek a diszkrimináció tilalmát előíró alkotmányi rendelkezéssel, mivel az hátrányos megkülönböztetést alkalmaz azok között a települési önkormányzatok között, amelyek az Ötv. hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak és azok között, amelyek "a rendszerváltás előtt nem voltak társközségek és az ötezer főnyi lélekszámmal nem rendelkeznek (...)".
Az indítványozó a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszt.) 15. §-ában foglalt rendelkezésben "az azonos tárgyi feltételekkel rendelkező települések választópolgárainak közösségei között, az esélyegyenlőséget sértő, hátrányos megkülönböztetést" látott fennállónak.
Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság - az alkotmányellenesség kimondásával egyidejűleg - hívja fel az Országgyűlést annak a megfontolására, hogy - az Ötv. 108. §-ának második fordulatában szereplő - a nagyközségi cím használatához megkívánt ötezres lélekszámot alacsonyabb számban határozza meg.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az Ötv. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"59. § A nagyközség a várossá nyilvánítását kezdeményezheti, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A képviselő-testület a kezdeményezését a belügyminiszter útján terjeszti a köztársasági elnök elé."
"108. § A nagyközségi címet használhatják azon települések képviselő-testületei, amelyek a törvény hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él."
3. A Tszt. indítvánnyal támadott rendelkezése:
"15. § (1) A nagyközségi képviselő-testület -a település, a várossá nyilvánítás szempontjából nagyközség - várossá nyilvánításának kezdeményezésekor részletes értékelésben mutatja be a nagyközség fejlettségét, térségi szerepét."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Ötv. 59. §-ának és 108. §-ának az alkotmányossági vizsgálatát végezte el az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján.
Az indítványozó az Ötv. 59. §-át azért tekintette ellentétesnek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró alkotmányi rendelkezéssel, mert az a községek számára nem teszi lehetővé a városi cím elnyerését.
Az Ötv. 108. §-ában foglalt szabályozás az indítványozó nézete szerint azért ütközik a diszkrimináció tilalmába, mert az a nagyközségi cím használata tekintetében hátrányosan különbözteti meg azokat az önkormányzatokat, amelyek az Ötv. hatálybalépése előtt nem voltak társközségek és lakosságszámuk nem éri el az ötezer főt, azokkal az önkormányzatokkal szemben, amelyek az Ötv. hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak.
Az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti diszkriminációtilalom alkotmányossági kérdéseivel. Már egy korai, a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában megállapította, hogy "[a] megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." (ABH 1990, 46, 48.)
A 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá arra is, hogy "[a]z Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé." (ABH 1992, 280, 281-282.)
A 857/B/1994. AB határozatában az Alkotmánybíróság a hátrányos megkülönböztetés tilalmát nemcsak a jogokra, hanem az egyéb helyzet szerinti megkülönböztetésre is kiterjesztette: "[a]z Alkotmánybíróság több korábbi határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/A. §-a szerinti megkülönböztetés alkotmányossági kérdéseivel. Ennek során a nem alkotmányos alapjogokra vonatkozó megkülönböztetés tekintetében 1992-ben kimondta, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nemcsak az emberi, illetve állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre (ABH 1992, 281.). Ez azt jelenti, hogy a nem alapjogokat érintő, bármely más szempont szerinti megkülönböztetés is alkotmányellenes, ha az az emberi méltósághoz való jog sérelmével jár. Ez az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata. Ha a megkülönböztetés - az Alkotmánybíróság által alkalmazott ismérvek szerint - "önkényes", azaz "indokolatlan", vagyis nincs ésszerű oka, akkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, mert az ilyen esetben bizonyosan nem kezelték az érintetteket egyenlő méltóságú személyként, s nem értékelték mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel és méltányossággal. Következésképpen valamely alapjognak nem minősülő jog, vagy helyzet tekintetében alkotmányellenes a megkülönböztetés, ha az önkényes." (ABH 1995, 716, 717.)
Az Alkotmány 70/A. §-át értelmező határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség alkotmányi rendelkezése (elve) nemcsak a természetes személyekre, hanem a jogi személyekre is vonatkozik. (ABH 1990, 73, 82.)
Az Alkotmánybíróság az 1441/B/1990. AB határozatának az indokolásában kimondta, hogy "[a]z Alkotmányban meghatározott alapkategóriák (mint pl. az 57. § (5) bekezdésében írt jogorvoslathoz való jog, a 13. § (2) bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog, a 70/A. §-ában írt diszkrimináció tilalma stb.) - annak ellenére, hogy az Alkotmány azokat állampolgári aspektusból fogalmazza meg - a személyekre általában, így jogi személyekre is vonatkoznak (...). A jogi személy számára is biztosított tehát, hogy alkotmányos jogait bármely megkülönböztetés nélkül érvényesíthesse." (ABH 1991, 590-591.)
Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában - így többek között az 1009/B/1991. AB határozatában is - kifejtette, hogy "a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya." (ABH 1992, 479, 479-480.)
Az Ötv. 59. §-a nagyközségek számára teszi lehetővé azt, hogy kezdeményezhessék a várossá nyilvánításukat, amennyiben a városi cím használatát fejlettségük, térségi szerepük indokolja.
A vitatott törvényi szabály valamennyi nagyközség számára azonos előfeltételek mellett biztosítja a várossá nyilvánítás kezdeményezését, e tekintetben nem tesz különbséget az egyes nagyközségek között.
A törvényalkotó - az alkotmányi keretek között - szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy a várossá nyilvánítás kezdeményezését mely jogosulti kör számára és milyen törvényi előfeltételek mellett biztosítja.
Az Ötv. 59. §-ában foglalt törvényi szabályozás kialakításánál a törvényalkotó a jogosulti kör (nagyközségek) meghatározása során figyelemmel volt az egyes települések egymástól eltérő lakosságszámára, térségi szerepére és fejlettségére.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Ötv. 108. §-ának második fordulata értelmében mindazon községek jogosultak a nagyközségi cím felvételére és használatára, amelyek lakosságszáma (a lakosságszám növekedése folytán) eléri az ötezer főt, és e nagyközségek a többi nagyközséggel azonos törvényi feltételek mellett kezdeményezhetik a várossá nyilvánításukat.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azzal, hogy a törvényalkotó a fenti szempontok alapján kizárólag a nagyközségek számára tette lehetővé - az Ötv. 59. §-ában foglalt törvényi előfeltételek teljesülése mellett - a várossá nyilvánítás kezdeményezését, azonos szempontok figyelembevételén alapuló, ésszerű indokokon nyugvó, hátrányos megkülönböztetést nem eredményező szabályozást alakított ki.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ötv. 59. §-ának az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az Ötv. 108. §-a azokat a települési képviselő-testületeket jogosítja fel a nagyközségi cím használatára, amelyek az Ötv. hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak, illetve amelyek területén legalább ötezer lakos él.
Tekintve, hogy a támadott törvényi rendelkezés a települési képviselő-testületeketjogosítja fel a nagyközségi cím használatára, az Ötv. 108. §-ában foglalt szabályozás szempontjából a települési képviselő-testületek alkotnak homogén csoportot.
A homogén csoportot alkotó települési képviselő-testületek közül azonban nem valamennyi képviselő-testület használhatja a nagyközségi címet, hanem kizárólag azok, amelyek megfelelnek az Ötv. 108. §-ában foglalt törvényi feltételeknek.
Az Ötv. 108. §-a nem alkotmányos alapjog tekintetében különböztet a települési képviselő-testületek között, hanem egy - az Ötv. támadott rendelkezésében foglalt - cím, az e cím használatához való jog vonatkozásában.
Tekintettel arra, hogy az indítványozó által állított és hátrányosnak tekintett megkülönböztetés nem alkotmányos alapjog, hanem egyéb jog tekintetében áll fenn, az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka annak, hogy az Ötv. 108. §-a a fent jelzett cím használatához való jog tekintetében különbséget tesz a települési képviselő-testületek között.
Az Ötv. támadott rendelkezésében a törvényalkotó a települési képviselő-testületek homogén csoportján belül két alcsoportot hozott létre: az első alcsoportba azok a települési képviselő-testületek tartoznak, amelyek jogosultak a nagyközségi cím használatára, míg a másodikba azok, amelyek ezt a címet nem használhatják, nem viselhetik. (Az indítványozó ez utóbbi alcsoportba tartozónak tekintette azokat az "önkormányzatokat" amelyek az Ötv. hatálybalépése előtt nem voltak társközségek és lakosságszámuk nem éri el az ötezer főt.)
Az első alcsoport további két alcsoportra bomlik, az egyikbe azok a települési képviselő-testületek tartoznak, amelyek az Ötv. hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak, míg a másikba azok, amelyek területén legalább ötezer lakos él.
Az Ötv. megalkotása, a tanácsrendszerről az önkormányzati rendszerre való áttérés során a törvényalkotó nem kívánta megszüntetni a nagyközségi címet, amely a korábbi szabályozás alapján társadalmilag széles körben ismert és elfogadott volt, és amely jelentős presztízs szereppel is bírt.
A tanácsrendszerben a nagyközségi tanács a községi tanács és a városi tanács között helyezkedett el, hatáskörei megközelítették a városi tanács hatásköreit, és a költségvetési támogatásuk is ehhez igazodott.
A tanácsrendszerben nagyközségi tanácsok azok a tanácsok voltak, amelyek lakosságszáma meghaladta az ötezer főt.
A megyei tanács döntése alapján nagyközségi tanáccsá voltak nyilváníthatók a korábbi járásszékhelyek, a kiemelt üdülő, illetve a jelentős ipari települések tanácsai is. A nagyközségi tanácsok túlnyomó többsége az ötezres lakosságszám alapján kapta és használta a nagyközségi címet.
A községi közös tanács akkor kaphatta meg a nagyközségi közös tanácsi címet, ha a társközségek összeszámított lakosságszáma meghaladta az ötezer főt.
A tanácsrendszer fent ismertetett szabályozásához kapcsolódóan az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy abban sem a község volt nagyközség, hanem a községi tanács volt/lehetett nagyközségi tanács, azaz a szabályozás itt is a cím használatára vonatkozott.
A törvényalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg annak a meghatározásában, hogy a települési képviselő-testületek számára milyen feltételek mellet engedélyezi a nagyközségi cím használatát.
Az Alkotmánybíróság tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokon alapuló szabályozásnak tekinti azt, hogy a nagyközségi cím viselésének szabályozása során a törvényalkotó az eltérő lakosságszámú, illetve fejlettségű és térségi szerepű települések képviselő-testületei nem mindegyike számára tette lehetővé a nagyközségi cím használatát, hanem csak a meghatározott lakosságszámot elérő, illetve a meghatározott fejlettségű és kiemelt térségi szerepű települések képviselő-testületei számára.
A fenti szempontok alapján az indítványozó által támadott - az Ötv. XI. fejezetének záró rendelkezései között szereplő - Ötv. 108. §-a valamennyi olyan képviselő-testület esetében, amely a törvény hatálybalépésekor nagyközségi tanács volt, megkülönböztetés nélkül biztosítja a nagyközségi cím további használatát (megtartását), s úgyszintén az ötezres lakosságszámot elérő települések képviselő-testületei is megkülönböztetés nélkül használhatják ezt a címet.
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy Ötv. által szabályozott önkormányzati rendszerben nincs nagyközséggé nyilvánítás.
A törvényalkotó a nagyközségi cím megszerzését nem tette lezárttá. Jelenleg is lehetőség van arra, hogy azon községek képviselő-testületei, amelyek területén az ott élők lélekszáma (a lakosságszám növekedése következtében) eléri az ötezer főt, felvehessék és használhassák a nagyközségi címet.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ötv. 108. §-ának az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó indítványában a Tsztv. 15. §-a vonatkozásában is az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetés fennálltát állította.
Azzal érvelt, hogy a támadott törvényi rendelkezés egyrészt hátrányos megkülönböztetést tesz "az azonos tárgyi feltételekkel rendelkező települések választópolgárainak közösségei között", másrészt kizárja azt, hogy a várossá nyilvánítás feltételeinek egyébként megfelelő község városi cím elnyerésére pályázzon, mivel az ötezer fős lakosságszámot el nem érő község nem viselhet nagyközségi címet, és erre tekintettel nem is kezdeményezheti a várossá nyilvánítását.
A Tsztv. támadott rendelkezése azt a kötelezettséget írja elő a nagyközség képviselő-testülete számára, hogy a nagyközség várossá nyilvánításának kezdeményezésekor részletes értékelésben mutassa be a nagyközség fejlettségét és térségi szerepét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott kötelezettséget előíró szabály nem áll alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban az indítványozó által felhívott Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tsztv. 15. §-ának az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
4. Az indítványozó az alkotmányellenesség megállapítása mellett azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést annak megfontolására, hogy az Ötv. 108. §-ának második fordulatában foglalt - a nagyközségi cím eléréséhez szükséges - ötezres lélekszámot alacsonyabb mértékben határozza meg.
Az Alkotmánybíróságnak sem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a, sem más törvény alapján nincs hatásköre arra, hogy törvénymódosítás megfontolására hívja fel az Országgyűlést. Ezért az Alkotmánybíróság az Országgyűlés felhívására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § b) pontja alapján -hatáskörének hiányára tekintettel - visszautasította.
Budapest, 2006. október 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró