268/B/2000. AB határozat
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 15. § (3) bekezdése, 23. § (1) bekezdése és 28. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 15. § (3) bekezdése, 23. § (1) bekezdése és 28. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 3. §-a, 6. §-a, 21. § (8) bekezdése alkotmányellenessége, és a törvény egyes rendelkezései közötti ellentmondás megállapítására irányuló, továbbá a törvény 23. § (2) bekezdésével és a 25. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot kifogásoló, valamint a 36. § (1) bekezdését érintő indítványokat visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 15. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tekintetében az eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó utólagos normakontroll keretében az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) több rendelkezését kifogásolta. Az indítványozó számos beadványt intézett az Alkotmánybírósághoz, indítványait - hiánypótlásra történő felhívást követően - többször kiegészítette, illetve kibővítette.
1. Az indítványozó szerint az Alkotmány diszkrimináció tilalmát kimondó 70/A. §-át sérti az Abtv. 15. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (3) bekezdése, mely az alkotmánybírói tisztség megszűnéséről, illetve az alkotmánybíró nyugállományba vonulásáról rendelkezik a 70. életév betöltése esetére.
2. Az Alkotmány konkrét rendelkezésére történő közvetlen hivatkozás nélkül kifogásolta az indítványozó az Abtv. 23. § (1) bekezdésének azon részét, amely lehetővé teszi a nyilvánvalóan alaptalan indítványoknak az Alkotmánybíróság elnöke által történő elutasítását. Analógiaként hivatkozott az Alkotmánybíróságnak a Magyar Közlönyben 59/1993. (XI. 29.) AB szám alatt közzétett 94/B/1991. AB határozatára, amely a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130. § (1) bekezdés i) pontja alkotmányellenességét állapította meg az Alkotmány 50. § (1) bekezdésével, illetve 57. § (1) bekezdésével összefüggésben a 8. § (2) bekezdése sérelme miatt. Az indítványozó az Abtv. kifogásolt rendelkezését ezen korábbi alkotmánybírósági határozatban kifejtett érvelés alapján kérte megsemmisíteni.
3. Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy az Abtv. 28. § (2) bekezdése "ütközik az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésében meghatározott alapjoggal és az Abtv. preambulumával (Alkotmányban biztosított jogok védelme)". Álláspontja szerint szükségtelen a támadott rendelkezés, mert "az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás következtében ügyrend nélkül kénytelen működni, tehát bármilyen rosszhiszemű-gyanús indítványt minden visszajelzés nélkül irattárba helyezhet, [...] tehát eljárási költség sem merülhet fel".
4. Az indítványozó továbbá az Abtv. 3. §-ának és 6. §-ának alkotmányellenességét is állította, de az Alkotmány egyetlen olyan rendelkezését sem jelölte meg konkrétan, amelyet a kifogásolt rendelkezések sértenének.
5. Az indítványozó szerint az Alkotmány "teljes normaszövegével ütközik" az Abtv. 21. § (8) bekezdésének szóhasználata, mivel a (2) és (4) bekezdésekben szereplő "bárki" kifejezés csak akkor lenne fokozható, "ha a személyeken túl a tárgyak (bármik) is jogosultságot nyerhetnének" alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére.
6. Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elválaszthatatlan részét képező jogbiztonság sérelmét állította, mert szerinte az Abtv. 25. § (3) bekezdése alapján nem egyértelmű, hogy gyakorlata során az Alkotmánybíróság mely esetekben tér el a szótöbbséggel történő határozathozatal szabályától. Ezen túlmenően az indítványozó - az Alkotmányra történő hivatkozás nélkül - kifogásolta az Abtv. 23. § (2) bekezdésével kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot is.
7. Kérte továbbá az indítványozó "az Abtv. 36. § (1) bekezdésében a 'Minisztertanács' megjelölést 'Kormány' megjelölésre változtatni." Indokolása szerint az "Alkotmány VII. fejezete, valamint más rendelkezései is arra utalnak, hogy az 1989. október 30-án kihirdetett Abtv. - amely eredetileg minden vonatkozásában a 'Minisztertanács' megjelölést tartalmazta - már csupán az általam kifogásolt egyetlen szakaszában tartotta meg a korábbi elnevezést, és ez ütközik az alaptörvénnyel."
8. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál az Abtv. 29. §-ával összefüggésben, mert az Alkotmánybíróság ügyrendjére vonatkozó törvény "tíz év alatt sem volt képes megszületni". Ezzel kapcsolatban az indítványozó az Alkotmány egyetlen rendelkezésének sérelmét sem állította határozottan. Az Alkotmánybíróság 268/B/2000/12. számú végzésével ezen indítványi elemet - külön vizsgálat céljából - elkülönítette, és erről az indítványozót értesítette.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései a következők:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"31/A. § (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja.
(2) A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a felelősségre vonást.
(3) A felelősségre vonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos.
(4) Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja.
(5) A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
(6) Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja.
(7)-(8)"
"32. § (1) Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli.
(2) A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbízatásának megszűnése után lehet indítani.
(3) Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja."
"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.
(3) Az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti.
(4) Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(5) Az Alkotmánybíróság tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathatnak.
(6) Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. [...]
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. Az Abtv.-nek az indítványokkal érintett rendelkezései a következők:
"Az Országgyűlés a jogállam kiépítése, az alkotmányos rend és az Alkotmányban biztosított alapjogok védelme, a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése, az alkotmányvédelem legfőbb szervének felállítása érdekében - az Alkotmány 32/A. §-a (6) bekezdésének végrehajtására - a következő törvényt alkotja:" (Preambulum)
"3. § Az Alkotmánybíróság székhelye Esztergom."
"6. § Az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai által jelölt képviselőkből álló jelölőbizottság tesz javaslatot."
"15. § (1) Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnik:
a) a 70. életév betöltésével; [...]
(3) Az Alkotmánybíróság tagja a 70. életévének betöltésekor nyugállományba vonul."
"21. § (8) Törvény az (1)-(6) bekezdésben meghatározottakon kívül másokat is feljogosíthat az Alkotmánybíróság eljárásának indítványozására."
"23. § (1) Az Alkotmánybíróság elnöke a nem jogosult által előterjesztett indítványt megküldi az indítványozásra jogosult szervnek, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja.
(2) Az Alkotmánybíróság a hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó indítványt az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi."
"25. § (3) Az Alkotmánybíróság zárt ülésen, általában - az Alkotmánybíróság ügyrendjében meghatározott esetek kivételével - szótöbbséggel hozza meg határozatát, amelyet meg kell indokolni. A határozatot az indítványozónak kézbesíteni kell."
"28. § (2) Az Alkotmánybíróság az eljárásából eredő költségeket felszámíthatja az indítványozónak, ha annak rosszhiszeműsége az indítvány előterjesztésével kapcsolatban megállapítható."
"36. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány nemzetközi szerződés megerősítése előtt kérheti a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Abtv. 15. § (1) bekezdés a) pontja, valamint (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt diszkriminiációtilalomra hivatkozással az alkotmánybírói tisztségnek a 70. életév betöltésével történő megszűnését kifogásolta.
1.1. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy az alkotmánybírói tisztségnek a 70. életév betöltésével történő megszűnését szabályozó Abtv. 15. § (1) bekezdés a) pontjával kapcsolatban az 1596/B/1990. AB számú határozatában már állást foglalt.
"Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatalánál abból indult ki, hogy hatályos Alkotmányunk rendszerében az Alkotmánybíróság kiemelkedően fontos helyet és szerepet kapott, zavartalan működését - éppen mások jogainak érvényesítése érdekében - minden körülmények között biztosítani kell. Ebből következik az is, hogy az alkotmánybírói tisztséggel együttjáró feladatok ellátását a jogalkotó megfelelő feltételekhez köthette. [...] Ilyen feltételnek minősül a 70. életévet be nem töltött életkor is.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza azt is, hogy a nyugdíjazás nem tekinthető megbélyegzésnek. Az indítványban kifogásolt rendelkezésnek nincs diszkriminatív jellege, miután az adott kategóriába tartozó minden személyre egyformán vonatkozik. A törvényhozónak jogában állt az alkotmánybírák életkorát illetően alsó és felső korhatár megállapítása, az tehát nem tekinthető alkotmányellenesnek." (ABH 1991. 615-616.)
Mivel a jelen indítványnak az Abtv. 15. § (1) bekezdés a) pontját kifogásoló része az Alkotmánybíróság által már érdemben elbírált azonos jogszabályi rendelkezés felülvizsgálatára irányult, és az Alkotmánynak ugyanarra a rendelkezésére, illetve ugyanazon alkotmányos összefüggésre vonatkozott, ezért az Alkotmánybíróság "ítélt dologra" hivatkozással az eljárást ebben a tekintetben megszüntette.
1.2. Az Abtv. 15. § (3) bekezdése, miszerint az Alkotmánybíróság tagja a 70. életévének betöltésekor nyugállományba vonul, a 15. § (1) bekezdés a) pontjában foglaltak logikus folyománya. Szerepe tulajdonképpen nem más, mint egy közjogi jelentőségű tény - nevezetesen az alkotmánybírói tisztség megszűnése - munkajogi következményének megállapítása. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 15. § (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt az 1596/B/1990. AB határozatában kifejtetteknek megfelelően elutasította.
2. Az Abtv. 23. § (1) bekezdésében foglaltakkal kapcsolatos indítvány vonatkozásában az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány 50. §-a a Magyar Köztársaság bíróságairól rendelkezik. Ugyanakkor az Alkotmánybíróságra nem ez az alkotmányi rendelkezés, hanem az Alkotmány 32/A. §-a az irányadó. Ezért az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdésének alapján megalkotott törvény (Abtv.) nem lehet ellentétes az Alkotmánynak a rendes bíróságokra vonatkozó 50. §-ával.
Utal továbbá az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmánynak a jogorvoslathoz való jogot garantáló 57. § (5) bekezdése csak a vádat vagy valamely perben a jogokat és kötelességeket elbíráló bírósági eljárásokra vonatkozik. Azonban az Alkotmánybíróság előtti eljárás - az Alkotmány 31/A. és 32. §-aiban foglaltak kivételével - nem tekinthető ilyennek.
Az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe három olyan eljárás tartozik, melyeket bárki kezdeményezhet. Ezek a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata [Abtv. 1. § b) pont], az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása [Abtv. 1. § d) pont] és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése [Abtv. 1. § e) pont]. Ezek közül az alkotmányjogi panasz bizonyos vonatkozásban különlegesnek tekinthető, amennyiben az "Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt bárki [Abtv. 21. § (4) bekezdése] alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Alkotmánybíróság 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában már rámutatott arra (ABH 1991. 281-282.), hogy a törvény e rendelkezése szerint az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Ez következik egyrészt abból, hogy a törvény a jogintézményt "panaszának nevezi, másrészt, hogy azt az "egyéb jogorvoslati lehetőségek" kimerítése után vagy "más jogorvoslati lehetőség hiányában", vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosítja a jogosult számára. Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a "jogorvoslás" lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztőjének alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybíróság konkrét ügyében eljárjon, és határozatot hozzon. E jogorvoslathoz való alanyi jogosultság ugyanakkor nem minősül általános jogorvoslatnak, mert az csak kivételesen, a jogerő beállta után, továbbá alkotmányellenes jogszabály alkalmazása esetén vehető igénybe, az Alkotmánybíróság jogköre pedig csak az Alkotmányt sértő jogszabály megsemmisítésére terjed ki, továbbá annak kimondására, hogy az alkotmányellenes jogszabály a panaszos konkrét ügyében nem alkalmazható." [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 182., 186.]
Mindazonáltal az alkotmányjogi panasz rendkívüli jogorvoslati jellege sem jár azzal a következménnyel, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel érvényesek lennének az alkotmánybírósági eljárásra. Az alkotmányjogi panasz vonatkozásában az Alkotmánybíróság döntéséhez való jog nem az Alkotmány, hanem az Abtv. rendelkezésein alapul. Következésképpen a keresetlevélnek a Pp. megsemmisített 130. § (1) bekezdés i) pontja szerinti idézés kibocsátása nélkül történő elutasítása, és a nyilvánvalóan alaptalan indítványoknak az Abtv. 23. § (1) bekezdése alapján történő elutasítása nem állíthatók párhuzamba.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés és az Alkotmány 50. § (1), illetve 57. § (1) bekezdése között értékelhető összefüggés nincs. Ezért ezen alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme sem valósulhat meg. Így az Alkotmánybíróság az Abtv. 23. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3.1. Azon indítványi elemmel kapcsolatosan, miszerint az Abtv. 28. § (2) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésével, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a bíróság előtti egyenlőséget, illetve a tisztességes eljáráshoz való jogot garantálja, az Alkotmány 57. § (5) bekezdése pedig a jogorvoslathoz való jogot biztosítja. Ehhez képest az Abtv. 28. § (2) bekezdése az indítvány Alkotmánybíróság előtti rosszhiszemű előterjesztésével kapcsolatos költségek felszámítása lehetőségéről rendelkezik. Mivel a felhívott alkotmányi rendelkezések és az Abtv. kifogásolt rendelkezése között nincs érdemi összefüggés, az Alkotmánybíróság az indítvány ezen elemét elutasította.
3.2. Az Abtv. preambulumával való kollízió megállapítására irányuló indítványi elemmel kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: számos határozatában - először a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban - elvi éllel mutatott rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet. Az Alkotmánybíróságnak a törvényi ellentmondások törvényértelmezéssel való feloldására nincs hatásköre. (ABH 1991. 175., 176.). Azonban az indítványozó a jelen indítványi elemmel kapcsolatban egyetlen alkotmányi rendelkezés sérelmét sem állította, ezért azt az Alkotmánybíróság visszautasította.
4. Az indítvány az Abtv. 3. §-ának, valamint 6. §-ának alkotmányellenességét is állította, azonban az indítványozó az Alkotmány egyetlen olyan rendelkezését sem jelölte meg határozottan, amelyet a kifogásolt rendelkezések sértenének. Ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemeket - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlanokat - visszautasította.
5. Az Abtv. 21. § (8) bekezdése az indítványozó szerint az Alkotmány "teljes normaszövegével ütközik". Általában az Alkotmány felhívása nem tekinthető konkrét alkotmányi rendelkezés megjelölésének, ezért az indítvány ezen eleme nem felel meg az indítványokkal szemben támasztott minimális tartalmi követelményeknek. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság ezt az indítványt - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - visszautasította.
6. Az indítványnak azon részét, mely az Abtv. 23. § (2) bekezdésére és 25. § (3) bekezdésére utalva azt kifogásolja, hogy nem egyértelmű az Alkotmánybíróság gyakorlata, az Alkotmánybíróság visszautasította. Az indítványozó ugyanis nem kezdeményezte az érintett rendelkezések megsemmisítését, csupán aggályainak adott hangot. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia, az Abtv. 37. §-a szerint pedig az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni kell a jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítését. Az indítvány ezen elemei a fenti követelményeknek nem feleltek meg.
7. Az indítványozó azon kérését, miszerint az Alkotmánybíróság az Abtv. 36. § (1) bekezdésében a 'Minisztertanács' megjelölést 'Kormány' megjelölésre változtassa, az Alkotmánybíróság - hatáskör hiányában - visszautasította. Az Abtv. 1. §-a alapján az Alkotmánybíróság jogalkotó hatáskörrel nem rendelkezik, tehát az Abtv. előírásait sem változtathatja meg. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény 51. § (2) bekezdése értelmében ahol az Alkotmány, illetőleg egyéb jogszabály a Minisztertanácsot említi, ezen a Kormányt kell érteni.
Budapest, 2001. május 22.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével egyetértek. Az indokolás III. 2. pontja álláspontom szerint a következő:
1. Az indítványozó a jogbiztonságot sértőnek és így alkotmányellenesnek tekinti az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 23. §-a (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely szerint az Alkotmánybíróság elnöke a nyilvánvalóan alaptalan indítványt elutasítja.
Az Abtv. 23. §-a három esetkörről rendelkezik: a nem jogosult által előterjesztett indítványról, a nyilvánvalóan alaptalan indítványról, továbbá az olyan indítványról, amelynek elbírálása nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság elnöke a nem jogosult által előterjesztett indítványt az indítványozásra jogosultnak küldi meg, az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó indítványt az arra hatáskörrel rendelkező szervhez teszi át, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja. A három eset közül csak a nyilvánvaló alaptalanság miatt történő elutasításnál lehet az indítvány elbírálásáról beszélni. A nyilvánvaló alaptalanság fogalmát az Abtv. nem határozza meg, és nem ad támpontot az értelmezéshez az Abtv. tervezetének miniszteri indokolása sem.
2. Az Abtv. támadott rendelkezése az Alkotmánybíróság eljárásának közös szabályai között található. Ebből az következnék tehát, hogy bármely eljárás esetén sor kerülhet az alaptalan indítvány elutasítására. Az Alkotmánybíróság eljárásának - az ügyek természetétől függően - egymástól jellegükben erősen eltérő fajtái vannak. Az indítvány nem tanácsban történő elbírálásával járó, nyilvánvaló alaptalanságáról szóló szabályt az ügyek sajátos jellegével összefüggésben kell értelmezni.
Az ügy természetének fontossága miatt nem lehet az indítványt az Alkotmánybíróság elnökének egyszemélyes határozatával elutasítani azokban az ügyekben, amelyekben az alkotmányos rend meghatározó jelentőségű intézményének működését befolyásolhatja az Alkotmánybíróság határozata. Ilyen ügyekben az Alkotmánybíróság teljes ülésének kell állást foglalnia. Ezt lehet megállapítani a következő esetekben:
- Az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdése szerint a köztársasági elnök az Országgyűlés által elfogadott törvényt aláírás előtt megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. A 26. § (5) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság ebben az esetben soron kívüli eljárásban dönt az alkotmányellenesség kérdésében. Az Alkotmány szövegéből megállapíthatóan itt mindig az Alkotmánybíróság érdemi döntéshozatalára van szükség, nem alkalmazható tehát az indítvány nyilvánvaló alaptalanságának esetére az Alkotmánybíróság érdemi határozathozatalának mellőzésével történő elutasítását lehetővé tevő szabály. Az eltérések ellenére az ügy fontossága szempontjából azonos helyzetről van szó az előzetes normakontrollnak az Abtv. 1. §-ának a) pontja alapján akár a köztársasági elnök, akár a Kormány által indítványozott egyéb eseteiben.
- Az Alkotmány 31/A. §-a szerint a képviselők egyötöde indítványozhatja a köztársasági elnök felelősségre vonását, az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó eljárás megindításához azonban az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elhatározott indítványról az Alkotmánybíróság határoz. Az eljárásnak olyan nagy jelentősége van, hogy az Alkotmánybíróság elnöke maga nem utasíthatja el a felelősségre vonásra vonatkozó indítványt az Abtv. 23. §-ának (1) bekezdése alapján nyilvánvaló alaptalanságra hivatkozva.
- Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének l) pontja szerint az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleménye kikérése után előterjesztett - javaslata alapján feloszlathatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. A helyi képviselő-testületeknek az államrendben betöltött szerepe miatt nem fordulhat elő az, hogy az Országgyűlésnek a valamelyik képviselő-testület feloszlatását kimondó határozatánál figyelembe veendő vélemény megadására szóló indítványról ne az Alkotmánybíróság teljes ülése döntsön.
- Az Abtv. 1. §-ának f) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az állami szervek, továbbá az önkormányzat és más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközések megszüntetése. Ilyen ügyekben az eljárást azok a szervek indítványozhatják, amelyek között a hatásköri összeütközés felmerült [Abtv. 21. §-ának (5) bekezdése]. Az állami szervek működésének zavartalanságát biztosító döntés jelentősége miatt csak az Alkotmánybíróság testületi döntésére kerülhet sor.
- Az Abtv. 1. §-ának g) pontja szerint az Alkotmány értelmezését azok indítványozhatják, akiket a 21. § (6) bekezdése erre feljogosít. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság határozata az Abtv. 27. §-ának (2) bekezdése szerint mindenkire nézve kötelező, az Alkotmány értelmezéséről szóló határozat meghozatalánál jogszabály alkotásához közel álló tevékenységről van szó. Olyan esetekben, ha az Alkotmány értelmezésének szükségessége az Abtv.-ben megjelölt, az államéletben kiemelkedő szerepet betöltő tisztségviselők tevékenysége során jelentkezik és ezért terjesztenek elő indítványt az Alkotmánybírósághoz, az ügy fontossága miatt szükséges az, hogy az Alkotmánybíróság teljes ülése határozzon.
3. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény tervezetének miniszteri indokolása egyértelműen megfogalmazta, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányosság legfőbb őre. A nemzetközi szakirodalomban elfogadottnak tekinthető álláspont szerint az alkotmánybíróságok tevékenységének természete összetett. Ebben a tevékenységben jelen vannak az igazságszolgáltatási jellegű, a jogalkotáshoz közelítő, továbbá az állami szervek működését jelentősen befolyásoló, az államrend szempontjából fontos, politikai vonatkozású elemek is. Ez a minősítés helytálló a magyar Alkotmánybíróság esetében is.
Az előzőekben felsorolt esetekben a nyilvánvalóan alaptalan indítvány testületi elbírálás nélkül történő elutasítása ellen az említett ügyfajták jellege, az állami szervek működését jelentősen befolyásoló, az államrend szempontjából fontos, politikai vonatkozású elemek megléte szól.
Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartoznak azonban olyan ügyek is, amelyekben a más természetű elemek mellett nagyobb szerepe van az igazságszolgáltatáshoz közelebb álló tevékenységnek. Ezeknél az ügyeknél az Alkotmánybíróság eljárásának az a sajátossága lép előtérbe, hogy az alkotmányosság legfőbb őreként, az Alkotmányból kiindulva történik a jogalkalmazás. Ez a sajátosság meghatározó jelentőségű mind az Alkotmánybíróság jogállása, mind eljárása szempontjából azon a területen is, ahol az Alkotmánybíróság tevékenysége egyébként az igazságszolgáltatáshoz hasonlít.
4. Az igazságszolgáltatáshoz közel álló elemeknek a korábban említettekkel való összehasonlításnál észlelhető nagyobb súlya állapítható meg az Abtv. 1. §-ában felsorolt esetek közül a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatánál, az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálásánál, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatánál. Mindezekben az esetekben különösen nagy hangsúlyt kap az Alkotmány szabályainak olyan alkalmazása, ami közel áll a bírósági szervezet keretébe tartozó bíróságok jogszabályt alkalmazó tevékenységéhez, amellett, hogy az Alkotmánybíróság feladatából származó - az előzőekben kiemelt - sajátos vonások itt is jelentkeznek. [Már az 1350/B/1992. AB határozat kimondta, hogy az Alkotmánybíróság - az Alkotmányban meghatározott speciális feladatoknak megfelelően - sajátos helyet foglal el a jogrendszerben, sui generis jogintézmény (ABH 1993. 619., 620.)].
5. Az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetben bárki kezdeményezheti. Az Abtv. 21. §-ának (2) és (4) bekezdése szerint a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését bárki kezdeményezheti, az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt pedig bárki benyújthat alkotmányjogi panaszt.
Az Alkotmány 32/A. §-át az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 17. §-a határozta meg. Ugyanez a törvény az emberi jogokról szóló nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségekre tekintettel változtatta meg az Alkotmányt, szabályozta az alapvető jogokat és kötelezettségeket, iktatta be az Alkotmány 63. §-aként a petíciós jogot, azaz azt a jogot, hogy mindenki kérelmet vagy panaszt terjeszthessen az illetékes állami szerv elé. A törvény tervezetének miniszteri indokolása ezzel a joggal kapcsolatban hangsúlyozta, hogy több szerv, köztük első helyen az Alkotmánybíróság egyik alapvető feladata az előterjesztett panaszok elbírálása és orvoslása. A petíciós joggal természetében megegyező jogosultságot fogalmaz meg az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdése annak kimondásával, hogy az Alkotmánybíróság eljárását bárki kezdeményezheti. Az Alkotmány e szabályának meghatározásánál azonban a jogalkotó figyelembe vette azt, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörébe többféle, jellegében eltérő ügy tartozik. Az ügyek jelentős része semmilyen kapcsolatban sem áll a petíciós joggal, sőt nem kívánatos eredményekhez vezethet az, ha az eljárás kezdeményezésének jogát nem szűkítik le. Ezért az Alkotmány hivatkozott szabálya az Alkotmánybíróság eljárásának bárki által történő kezdeményezését törvényben meghatározott esetekre korlátozza.
A 4/1997. (I. 22.) AB határozat az Alkotmány 32/A. §-a és az eljárás bárki által való kezdeményezésének az Abtv.-ben meghatározott esetei közötti kapcsolatot vizsgálva mutatott rá - egyebek mellett - arra, hogy az Abtv. szabálya a törvény-előkészítés utolsó pillanataiban alakult ki az Ellenzéki Kerekasztal egyik főkövetelésének elfogadásával. A tervezet ugyanis korábban csak az egyéni jogsérelmet feltételező alkotmányjogi panasznál tette lehetővé az eljárás egyének által történő kezdeményezését, míg az egyéni jogsérelemtől független utólagos normakontroll kezdeményezésére csak meghatározott szerveknek lett volna joga. Szintén az Ellenzéki Kerekasztal követelésének felel meg a bárki által kezdeményezett eljárással felülvizsgált normák széles köre. Ezért került az Abtv. elfogadását néhány nappal megelőzően elfogadott alkotmánymódosítás során a 32/A. § (2) bekezdésének szövegébe az az átfogó megfogalmazás, hogy "a törvényeket és más jogszabályokat" megsemmisíti az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41., 44-46].
6. Az alkotmányjogi panasz az utólagos normakontroll sajátos esete. A legfontosabb sajátos vonása az, hogy az indítványozó jogainak jogszabály alkalmazásával történt megsértése miatt fordul az Alkotmánybírósághoz (Abtv. 48. §-a). Erre tekintettel minősíti az Alkotmánybíróság gyakorlata az alkotmányjogi panaszt különleges jogorvoslatnak, és a jogorvoslati funkcióval tartja összefüggésben állónak az utólagos normakontrollhoz viszonyítva fennálló eltéréseket [57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 272., 281-282.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 182., 185-186.].
7. Az Alkotmány 32/A. §-ának (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság elsődleges feladata a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltételeként követeli meg a jogalkotói feladat elmulasztása mellett az ennek folytán fennálló alkotmányellenes helyzetet is (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 667., 669.). Az alkotmányellenesség kérdésénél az Alkotmánybíróság vizsgálja azt is, hogy a mulasztás gátolja-e alapjog érvényesülését [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 233.].
8. Az előzőekben elmondottak szerint az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdésében meghatározott jogát érvényesíti az, aki az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi akár utólagos normakontrollról, akár alkotmányjogi panaszról, akár mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról van szó. Az eljárás kezdeményezése az esetek egy részében jogorvoslatra is irányul.
Az indítványozó az Abtv. támadott szabályánál ugyanolyan helyzet fennállását látja, mint az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatban vizsgált esetben, amelyben az Alkotmánybíróság azért semmisítette meg a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 130. §-a (1) bekezdésének i) pontját, mert az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van arra, hogy jogait perben, bíróság nyilvános tárgyaláson bírálja el, és ez nemcsak beadványok előterjesztésére vonatkozó jogot jelenti, az alkotmányellenesnek minősített szabály viszont a perbe vitt követelés érdeméről dönt, tagadja meg annak teljesítését tárgyalás kitűzése nélkül (ABH 1993 353., 355-356.).
Az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdése az 57. § (1) bekezdésétől eltérően nem valamely jog nyilvános tárgyaláson, bíróság által való elbírálásáról szól, hanem eljárás kezdeményezésére vonatkozó jogot fogalmaz meg. Ennek megfelelően nem állapítható meg, hogy a jogbiztonságot sértené vagy alapvető jog lényeges tartalmát korlátozná - és így az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésével ellentétes volna - az Abtv. támadott szabálya, amely szerint a nyilvánvalóan alaptalan indítványt az Alkotmánybíróság elnöke testületi döntés nélkül elutasítja.
Nem alkotmányellenes az Abtv. támadott szabálya abban az esetkörben sem, ahol az indítványozó jogorvoslatért fordul az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. Az Abtv. megalkotásának időpontjában az Alkotmány 32/A. §-ának (6) bekezdése azt mondta ki, hogy az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről alkotmányerejű törvény rendelkezik. A 24. § (3) bekezdése pedig abban az időben azt írta elő, hogy az alkotmányerejű törvény megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ennek megfelelően alkotta meg az Országgyűlés az Abtv.-t. Így az Abtv.-nek az a támadott szabálya, amely esetleg a jogorvoslat korlátozását eredményezi, az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdésével nem áll ellentétben.
A fentiek szerint az Alkotmánybíróság az Abtv. 23. §-a (1) bekezdésének a nyilvánvalóan alaptalan indítvány Alkotmánybíróság elnöke által történő elutasításáról szóló szabálya megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2001. május 22.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró