102/B/2002. AB határozat

az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 59. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 59. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó a többször módosított, az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ámr.) 59. § (10) bekezdése alkotmány ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.

Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az indítványát soron kívül bírálja el, valamint az indítványában támadott Ámr.-beli rendelkezést visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ámr. támadott rendelkezése "... - az egykori Bokros- csomag szellemében -alkotmányellenes megszorítást tartalmaz. E szerint ugyanis, lényegében (kötött) létszám-gazdálkodási, takarékossági, illetőleg "leépítési" okból a költségvetési szerv, jelesül: pl. az egyetem részéről "szakmai alapfeladata keretében szellemi tevékenység szolgáltatási szerződéssel, számla ellenében történő igénybevételére szerződés külső személlyel, szervezettel csak jogszabályban vagy a felügyeleti szerv által szabályozott, illetve a fejezet felügyeletét ellátó szerv belső szabályzatában meghatározott feltételek szerinti feladatok elvégzésére köthető.""

Az indítványozó hivatkozik továbbá arra, hogy "a felsőoktatással kapcsolatos állami hatásköröket a [felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) 69-75. §-sai tételesen meghatározzák" és "sem ezek között, sem más törvényben, vagy törvényi felhatalmazás nyomán kibocsátott jogszabályban nem található olyan rendelkezés amely . az oktatói létszám . megállapítását elvonná a felsőoktatási intézmények döntési köréből." Álláspontja szerint "Arra ui. nem volt, illetőleg ma sincs kormányrendeleti felhatalmazás, hogy - a Fot. 64-65. §-sai módosítása nélkül - általános végrehajtási kormányrendelet beavatkozzék a felsőoktatási intézmények önkormányzatába." Az indítványozó utalt továbbá az indítványában - annak soron kívüli elbírálása, illetve a támadott Ámr.-beli rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló kérelme indokaként - arra is, hogy a támadott Ámr.-beli rendelkezés alapján több egyetemen már beszüntették "azt a meghívott oktatói számlás "foglalkoztatást", ami egyébként jogszerűen, pl, BT keretében, megfelelő színvonalon folyt."

Az indítványozó az alkotmányellenesség megállapítását az Alkotmány 70/G. §-ára hivatkozva kéri.

Az eljárás során az Alkotmánybíróság beszerezte a pénzügyminiszter és az oktatási miniszter állásfoglalását.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:

"70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát."

2. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) vizsgálatba bevont rendelkezése:

"124. § (2) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy

rendeletben állapítsa meg

(...)

b) a költségvetési szervek tervezési, beszámolási és pénzellátási rendszerét, gazdálkodásának, számvitelének, nyilvántartásának, az államháztartási információs és számviteli rendszerének és ezen belül a 116. §-ban említett mérlegek tartalmának részletes szabályait;"

3. A Fot. indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:

"2. § (4) Az állami felsőoktatási intézmény költségvetési szerv, amely kincstári vagyonnal, a központi költségvetés meghatározott előirányzataiból, valamint más kiegészítő forrásokkal gazdálkodik."

"9. § (3) A működés és a fejlesztés pénzügyi forrásait központi költségvetési előirányzatként kell megtervezni. E forrásokból történő finanszírozásra, a velük való gazdálkodásra, a felhasználásukat bemutató beszámolásra a költségvetési szervekre vonatkozó előírásokat - a jelen törvényben foglaltakra figyelemmel - kell alkalmazni."

"64. § (1) A felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe.

(2) Az oktatás, a tudományos képzés, a művészeti tevékenység, a kutatás és a tanulás szabadságának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézmények önkormányzati joga, különösen

a) szervezeti és működési rendjük önálló kialakítása;

b) az oktatók, a tudományos kutatók és a vezetők kiválasztása;

c) a költségvetési támogatásra is figyelemmel a felvehető hallgatók számának megállapítása, továbbá a felvétel feltételeinek meghatározása, a hallgatók kiválasztása és felvétele;

d) tantervek, tananyagok, képzési programok meghatározása, valamint bizonyítványok, végzettséget, illetőleg szakképesítést tanúsító oklevelek kibocsátása, továbbá kreditértékek beszámítása feltételeinek meghatározása az intézménybe való felvételkor, illetve átvételkor;

e) tudományos kutatási programok kidolgozása, tudományos kutatási feladatok meghatározása és szervezése;

f) a részére jóváhagyott pénzügyi eszközök, források és előirányzatok feletti rendelkezési jog, valamint a kezelésükben lévő vagyontárgyakkal kapcsolatos jogok gyakorlása;

g) nemzetközi oktatási és kutatási kapcsolatok kialakítása és fejlesztése;

h) az intézményben folyó oktató és kutató munka minőségét biztosító intézkedések bevezetése és ellenőrzése."

"65. § (1) Az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott, valamint e törvény alapján megalkotott intézményi Szabályzatukban megállapított jogok, kötelezettségek és hatáskörök tiszteletben tartásával látja el."

"72. § A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében

a) biztosítja az állami felsőoktatási intézményhálózat fenntartási, működtetési feltételeit, meghatározza a felsőoktatás-fejlesztés és a tudományos kutatás fejlesztésének államilag finanszírozott feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket;

(...)"

4. Az Ámr. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"59. § (10) A költségvetési szerv szakmai alapfeladata keretében szellemi tevékenység szolgáltatási szerződéssel, számla ellenében történő igénybevételére - dologi kiadások között tervezett és elszámolt kiadásra - szerződés külső személlyel, szervezettel csak jogszabályban vagy a felügyeleti szerv által szabályozott, illetve a fejezet felügyeletét ellátó szerv belső szabályzatában meghatározott feltételek szerinti feladatok elvégzésére köthető."

5. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 280/2001. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ámrm.) vizsgálatba bevont rendelkezése:

"91. § (11) Az e rendelet 35. §-ával megállapított Ámr. 59. §-ának (9)-(10) bekezdésében foglaltakat a 2002. június 30. után megkötendő szerződésekre kell alkalmazni. A már érvényben lévő, vagy 2002. június 30-ig megkötött szerződéseket legkésőbb 2002. december 31-ig e rendeletben foglaltak szerint kell módosítani."

6. Az Oktatási Minisztérium által felügyelt költségvetési szervekben szakmai alapfeladat keretében szellemi tevékenység szolgáltatási szerződéssel, számla ellenében történő igénybevételéről szóló 33/2002. (V. 18.) OM rendelet (a továbbiakban: Omr.) vizsgálatba bevont rendelkezései:

"1. § (3) A szerződéskötés feltétele, hogy

a) a költségvetési szerv az adott feladat ellátásához megfelel ő szakértelemmel rendelkező személyt nem foglalkoztat, vagy

b) eseti, nem rendszeres jellegű feladat ellátása szükséges, és a költségvetési szerven belül a feladat ellátásához megfelel ő képzettséggel rendelkező személy átmenetileg nem áll rendelkezésre."

"2. § A feladat ellátásának részletes feltételeit, az ellátható feladatokat a költségvetési szerv vonatkozó szabályzatai határozzák meg."

"4. § (2) Az e rendelet hatálybalépését megelőzően megkötött és még érvényben levő szerződéseket 2002. december 31. napjáig kell e rendelet előírásainak megfelelően módosítani."

III.

Az indítvány megalapozatlan.

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány kapcsán először az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésének - az ebben foglalt tanszabadság és a tanítás szabadsága - alkotmányos tartalmával kapcsolatban kialakított gyakorlatát tekintette át.

Az Alkotmánybíróság már több, korábbi határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében foglalt tanszabadság és a tanítás szabadsága alkotmányos jogának tartalmával, illetve ezen alkotmányos jogok és a Fot. 64. §-ban, valamint 69-75. §-aiban foglalt törvényi rendelkezések alkotmányos kapcsolatával. [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1995, 170.; 1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579.; 870/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 611.]

Az Alkotmánybíróság a 40/1995. (VI. 15.) AB határozatának (a továbbiakban: Abh1.) az indokolásában megállapította: "Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot. negyedik része fejt ki. A Fot. 64. §-a szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe. A Fot. 65. § (1) bekezdése szerint pedig az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott jogai, kötelezettségei és hatáskörei tiszteletben tartásával látja el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek.

A felsőoktatással kapcsolatos állami hatásköröket a Fot. 69-75. §-ai tételesen meghatározzák. Sem ezek között, sem más törvényben, vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott jogszabályban nem található olyan rendelkezés, amely akár az oktatói létszám, akár az oktató/hallgató arány megállapítását elvonná a felsőoktatási intézmények döntési hatásköréből. A támadott kormányhatározatok tehát olyan feladat végrehajtására utasítják a minisztert ("az oktatói létszámot alakítsa"), amelyet sem tartalmi, sem formai okból alkotmányosan nem tűzhetnek ki. A vizsgált kormányhatározatok a fentiek miatt ellentétesek a Jat. 46. § (1) bekezdésével, mert az adott rendelkezések tekintetében nem a Kormány által irányított szervek számára állapítanak meg feladatokat, s ellentétesek a Fot.-nak a felsőoktatási intézmények autonómiájára vonatkozó rendelkezéseivel, mert azok autonóm döntési hatáskörét törvényi alap nélkül elvonják." (ABH 1995, 170, 172-173.)

Az Alkotmánybíróság a 870/B/1997. AB határozata (a továbbiakban: Abh2.) indokolásában rámutatott továbbá arra is, hogy: "A tanítás szabadsága megnyilvánulhat egyéni és intézményi formában, az utóbbi körbe tartozik a felsőoktatási intézmények tevékenysége. Az Ftv. [Fot.] a tanítás szabadságának érdekében nagyfokú autonómiát (törvény által garantált önkormányzati jogokat) ad a felsőoktatási intézmények számára. Az Ftv. 64. §-a szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe. Ez az autonómia azonban nem korlátlan, az állam törvénnyel vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal, azt közérdekből - például a felsőoktatás egységesítése, az oklevél kibocsátásának alapjául szolgáló képzés alapkövetelményeinek biztosítása érdekében - korlátozhatja és korlátozza is." (ABH 1999, 611, 613.)

2. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben kifejtette, hogy a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája) -melyet a Fot. negyedik része fejt ki - az Alkotmány 70/G § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos jogokat valósítja meg. Az Alkotmánybíróság az Abh2. indokolásában arra is rámutatott továbbá, hogy az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében foglalt tanítás szabadsága egyéni és intézményi formában is megnyilvánulhat. A felsőoktatási intézmények tevékenysége az utóbbi körbe tartozik. A tanítás szabadságának alkotmányos joga érdekében a Fot. nagyfokú autonómiát ad a felsőoktatási intézményeknek, mely autonómia azonban nem tekinthető korlátlannak, az állam törvénnyel vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal korlátozhatja azt.

A Fot. 64. § (1) bekezdése maga állít korlátot a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája) elé annyiban, hogy azon ügyeket tekinti intézményi hatáskörbe tartozónak, amelyet törvény vagy törvényi felhatalmazás alapján kiadott más jogszabály nem utal kifejezetten állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe.

A Fot. 64. § (2) bekezdésének a)-h) pontjai példálózó jelleggel, felsorolásszerűen megjelölik azokat az ügyeket, amelyek (különösen) a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartoznak, a Fot. 69-75. §-ai pedig a felsőoktatással kapcsolatos állami hatásköröket rögzítik.

A Fot. 72. §-ának a) pontja a Kormány felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében rögzíti, hogy a Kormány "biztosítja az állami felsőoktatási intézményhálózat fenntartási, működtetési feltételeit, meghatározza a felsőoktatás-fejlesztés és a tudományos kutatás fejlesztésének államilag finanszírozott feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket".

A Fot. 65. § (1) bekezdése rögzíti továbbá, hogy "az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott, valamint e törvény alapján megalkotott intézményi Szabályzatukban megállapított jogok, kötelezettségek és hatáskörök tiszteletben tartásával látja el."

A felsőoktatási intézmények - mint költségvetési szervek -gazdálkodására vonatkozó részletes szabályozás megalkotása nem szerepel a Fot. 64. § (2) bekezdésében, ugyanakkor a Fot.

2. § (4) bekezdése és 9. § (3) bekezdése teret nyit az Áht. törvényi - és ennek 124. § (2) bekezdése b) pontjában foglalt felhatalmazása alapján - az Ámr. rendeleti szabályozása érvényesülésének a felsőoktatási intézmények gazdálkodásra vonatkozó szabályozás területén. Az Ámr. szabályozása tehát egyfelől törvényi felhatalmazáson alapul, másfelől a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó Ámr.-beli rendelkezések - így annak a támadott 59. § (10) bekezdése is

- a Fot. hivatkozott rendelkezései alapján megfelelően irányadóak a felsőoktatási intézményekre is. A törvényi felhatalmazáson alapuló támadott kormányrendeleti szabályozás

- mely szabályozási tárgyát tekintve a felsőoktatási intézmények, mint költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozik - nem ütközik az indítványozó által indítványában felhívott alkotmányos jogokba.

3. Az Ámr. támadott 59. § (10) bekezdését az Ámrm. 35. §-a állapította meg. Az Ámr. indítvánnyal érintett rendelkezése 2002. január 1-jén lépett hatályba azzal, hogy - az Ámrm. 91. § (11) bekezdése értelmében - a támadott rendelkezést a 2002. június 30. után megkötött szerződésekre kell alkalmazni. A már érvényben lévő, vagy 2002. június 30-ig megkötött szerződéseket legkésőbb 2002. december 31-ig, az Ámrm.-ben foglaltak szerint módosítani kell.

Az Ámr. megalkotására az Áht. 124. § (2) bekezdése b) pontjában foglalt törvényi felhatalmazás alapján került sor, melynek értelmében a Kormány rendeletben szabályozza a költségvetési szervek gazdálkodásának részletes szabályait.

A Fot. 2. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az állami felsőoktatási intézmény költségvetési szerv, amely kincstári vagyonnal, a központi költségvetés meghatározott előirányzataiból, valamint más kiegészítő forrásokkal gazdálkodik. 9. §-ának (3) bekezdése kimondja továbbá, hogy: "A működés és a fejlesztés pénzügyi forrásait központi költségvetési előirányzatként kell megtervezni. E forrásokból történő finanszírozásra, a velük való gazdálkodásra, a felhasználásukat bemutató beszámolásra a költségvetési szervekre vonatkozó előírásokat - a jelen törvényben foglaltakra figyelemmel - kell alkalmazni."

Az Áht. és a Fot. hivatkozott rendelkezéseiből megállapítható, hogy az Ámr. megalkotására törvényi felhatalmazás alapján került sor, és annak rendelkezései az állami felsőoktatási intézményekre - mint költségvetési szervekre - megfelelően irányadóak.

4. a) Az Ámr. Ámrm.-mel történt módosítása előtt (2001. december 31-ig) hatályban volt 59. § (8) bekezdése szerint: "Megbízási díj kifizetésére a költségvetési szerv és a megbízott között a feladatra vonatkozóan előzetesen kötött megbízási szerződés alapján a feladat - megbízó által igazolt - teljesítése után kerülhetett sor."

A fentiek alapján a költségvetési szerv, az Ámr. támadott rendelkezésének 2002. január 1-jével történt hatályba lépése előtt is jogosult volt megbízási szerződés alapján megbízói díj kifizetésére, mely kifizetésnek két feltételét határozta meg az Ámr.: egyfelől a megbízási szerződés előzetes megkötését, másfelől a feladat megbízó általi igazolását.

b) Az Ámr. módosításával a jogalkotó célja az átláthatóság növelése, az intézményi gazdálkodási követelmények szigorítása, a költséghatékonyság erősítése, közérdekből a költségvetési források felhasználása eredményességének a fokozása volt. E célok elérésének egyik alapvető eszköze, hogy a bérjellegű juttatások a költségvetés egésze szintjén átláthatóbbá, egy-egy intézményen belül is áttekinthetővé, és teljesítménnyel arányossá váljanak.

A támadott Ámr.-beli rendelkezés - a fent jelzett jogalkotói célokra figyelemmel - arra nézve ad szabályozást, hogy a költségvetési szerv szakmai alapfeladata keretében jogosult szellemi tevékenység szolgáltatási szerződéssel, számla ellenében történő igénybevételére - a dologi kiadásai között tervezett és elszámolt kiadásra - azzal, hogy ilyen szerződést külső személlyel, szervezettel csak jogszabályban vagy a felügyeleti szerv által szabályozott, illetve a fejezet felügyeletét ellátó szerv belső szabályzatában meghatározott feltételek szerinti feladatok elvégzésére köthet.

c) A támadott Ámr.-beli rendelkezés alapján került sor Omr. megalkotására, mely 2002. július 1. napján lépett hatályba.

Az Omr. 4. § (2) bekezdése értelmében a rendelet hatálybalépését megelőzően megkötött és még érvényben levő szerződéseket 2002. december 31. napjáig kell a rendelet előírásainak megfelelően módosítani.

Az Omr. 1. § (3) bekezdése az Ámr. 59. § (10) bekezdésében hivatkozott szerződés megkötésének további feltételéül szabja, hogy:

"a) a költségvetési szerv az adott feladat ellátásához megfelel ő szakértelemmel rendelkező személyt nem foglalkoztat, vagy

b) eseti, nem rendszeres jellegű feladat ellátása szükséges, és a költségvetési szerven belül a feladat ellátásához megfelel ő képzettséggel rendelkező személy átmenetileg nem áll rendelkezésre."

Az Ámr. támadott, valamint az Omr. fent hivatkozott rendelkezése alapján megállapítható, hogy a költségvetési szerv - az Ámr.-ben és az Omr.-ben foglaltaknak megfelelően -jogosult külső személlyel ill. szervezettel az Ámr. 59. § (10) bekezdésében hivatkozott szerződést megkötni.

d) Az Omr. 2. §-a az Ámr. támadott rendelkezésében szereplő szerződés tárgyát képez ő feladat ellátása részletes feltételeinek és az ellátható feladatoknak a meghatározását a költségvetési szervek által kidolgozandó szabályzatokra utalja.

Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy a 2002. január 1-jétől hatályos Ámr. támadott rendelkezése nem fogalmaz meg szerződéskötési tilalmat. Ezt figyelembe véve az indítványozó indítványában jelzett azon tény, hogy tudomása szerint több egyetemen már beszüntették "a meghívott oktatói számlás "foglalkoztatást", ami egyébként jogszerűen, pl, BT. keretében, megfelelő színvonalon folyt" nem áll összefüggésben az Ámr. támadott rendelkezésével, és nem is következik a támadott rendelkezésből. E körben az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra is, hogy az indítványozó indítványában jelzett, az egyetemek által kialakított fent jelzett gyakorlat az egyetemek gazdálkodását érintő, és általuk kialakított olyan eljárás, mely az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a alapján nem képezi alkotmányos felülvizsgálat tárgyát.

5. Az Ámr. támadott rendelkezése, annak szabályozási tárgya -ellentétben az indítványban foglaltakkal - nem az oktatói létszám felsőoktatási intézmény általi megállapítására vonatkozik, hanem törvényi felhatalmazás alapján, a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó szabályozás keretébe tartozó szabályozást tartalmaz.

Az indítványozó indítványában foglaltakkal ellentétben a támadott Ámr.-beli rendelkezés nem vonja el a felsőoktatási intézmények döntési köréből az oktatói létszám megállapítását. Az indítványozó által az indítványában megjelölt Abh1. a jelen ügytől számos ponton eltérő ügyben született.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozó által támadott Ámr. 59. § (10) bekezdése egyébként sem a "saját dolgozóra", hanem a "külső személyre, szervezetre" vonatkozóan tartalmaz rendelkezést.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Ámr. 59. § (10) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésébe, és ebből következően az Ámr. támadott rendelkezésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2002. december 17.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró