1430/H/1997. AB határozat
a Pázmány Péter Katolikus Egyetem autonómiáját sértő minisztériumi intézkedés törvényellenességéről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság felsőoktatási intézmény önkormányzatát sértő egyedi döntés vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Művelődési és Közoktatási Minisztérium megsértette a Pázmány Péter Katolikus Egyetem önkormányzati jogát azáltal, hogy 1997. október 16-án megtagadta az egyetem bölcsészettudományi, továbbá jog- és államtudományi karára vonatkozó egyetemi felvételi feltételekről szóló tájékoztatásnak teljes egészében való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
A Pázmány Péter Katolikus Egyetem (a továbbiakban: PPKE) rektora a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 65. § (2) bekezdése alapján előterjesztett indítványában annak megállapítását kérte, hogy a Művelődési és Közoktatási Minisztérium (a továbbiakban: MKM) megsértette az egyetem autonómiáját, amikor az 1998/99. tanévre vonatkozó egyetemi felvételi tájékoztatóban ("Felsőoktatási felvételi tájékoztató 1998." Készült a DOKUSOFT Informatikai Gmk. gondozásában, felelős kiadó: a Művelődési és Közoktatási Minisztérium) nem tette közzé maradéktalanul az egyetem által megküldött és a bölcsészettudományi, továbbá a jog- és államtudományi karról szóló tájékoztatást. Az MKM ugyanis szándékosan nem tüntette fel a felvételi eljárás során értékelésre kerülő azon körülményt, hogy a PPKE a felvételre jelentkezőknek a hit- és erkölcstani ismeretek igazolt elsajátításáért többletpontot ad.
Az indítványhoz csatolt iratok tanúsága szerint a PPKE kifogásolta a tájékoztatásnak ezt a módját, az MKM pedig úgy foglalt állást, hogy az említett többletpontok lehetőségét nem közli a felvételi tájékoztatóban, ugyanis azzal, hogy a vallásoktatásban részt vevők előnyben részesülnek, óhatatlanul is hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik - a legtöbb esetben nem is saját elhatározásukból - ilyen oktatásban nem vettek részt. Az MKM 1997. október 16-án kelt 55.923/97. XVIII. számú levelében arról értesítette az egyetemet, hogy "... - Miniszter Úr állásfoglalásának megfelelően - nem szerepeltetjük a Felsőoktatási felvételi tájékoztató 1998. c. kiadványunkban a vallásoktatásban való részvételért járó jutalompontokat."
II.
Az Alkotmánybíróság az Ftv. 65. § (2) bekezdésének alapján, az 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában meghatározott hatáskörében járt el.
Az Alkotmánybíróság a támadott egyedi döntés alkotmányosságát a kifogásolt intézkedés időpontjában hatályos rendelkezések alapján vizsgálta. Az Ftv.-nek az ügy elbírálása szempontjából irányadó - 1997. december 31. napjáig hatályos - rendelkezései a következők:
Az Ftv. 13. fejezete tartalmazza a felsőoktatási intézmények működésére és vezetésére vonatkozó alapvető rendelkezéseket, köztük különösen a következőket:
A felsőoktatási intézmény szervezetéről és működéséről az egyetemi, illetőleg a főiskolai tanács szabályzatot alkot [Ftv. 51. § (1) bek.]. A Szabályzat tartalmazza és meghatározza a felsőoktatási intézmény vezetésének, ezen belül az önkormányzati szervek, a testületek és a vezetők feladat- és hatáskörét [Ftv. 51. § (2) bek.].
A szabályzatnak része a hallgatók felvételi és átiratkozási, tanulmányi és vizsga-, juttatási és térítési, kollégiumi, illetőleg fegyelmi, kártérítési, baleset- és munkavédelmi szabályzata is [Ftv. 51. § (3) bek.]. A felsőoktatási intézmény vezető testülete az intézményi tanács, amelynek hatáskörébe tartozik az intézmény Szabályzatának megalkotása és más szabályzatainak jóváhagyása. (Ftv. 53. §)
Nem merült fel arra utaló adat, hogy a PPKE szabályzata az 1997. évhez képest később megváltozott volna.
A felsőoktatási intézmények önkormányzatáról az Ftv.-ben a következő szabályozás áll:
"64. § (2) Az oktatás, a tudományos képzés, a művészeti tevékenység, a kutatás és a tanulás szabadságának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézmények önkormányzati joga, különösen (...)
c) a költségvetési támogatásra is figyelemmel a felvehető hallgatók számának megállapítása, továbbá a felvétel feltételeinek meghatározása, a hallgatók kiválasztása és felvétele;
d) tantervek, tananyagok, képzési programok meghatározása, valamint bizonyítványok, végzettséget, illetőleg szakképesítést tanúsító oklevelek kibocsátása, továbbá kreditértékek beszámítása feltételeinek meghatározása az intézménybe való felvételkor, illetve átvételkor; (...)
65. § (1) Az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott, valamint e törvény alapján megalkotott intézményi szabályzatukban megállapított jogok, kötelezettségek és hatáskörök tiszteletben tartásával látja el.
(2) A felsőoktatási intézmények önkormányzatát sértő jogszabályok és egyedi döntések az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontja alapján az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatók. (...)."
Az Ftv. 18. fejezete rendelkezik a felsőoktatással kapcsolatos állami hatáskörökről. Meghatározza az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a miniszterelnök, illetve a művelődési és közoktatási miniszter feladatait, ez utóbbiak között az 1997. december 31-ig hatályban volt rendelkezés rögzítette a miniszternek az állami felsőoktatási intézmények fölött gyakorolt törvényességi felügyeleti jogosultságát. A nem állami felsőoktatási intézmények tekintetében ilyen jogosítványt nem határozott meg. (Kétségtelen tény, hogy az indítvány benyújtását követően az Ftv.-t módosító 1997. évi CXXVI. törvény a miniszter törvényességi felügyeleti jogosultságát 1998. január 1-jétől kezdődő hatállyal kiterjesztette a nem állami felsőoktatási intézményekre is. Az Ftv. 74/A. § (1) bekezdése szerint a művelődési és közoktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a felsőoktatási intézmény, illetve felsőoktatási szövetség szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak. Az Alkotmánybíróság azonban a kifogásolt intézkedés időpontjában, 1997. október 16-án hatályos rendelkezéseket vizsgálta.)
Az Ftv.-nek "A felvétel feltételei és eljárása" című fejezetében fellelhető 83. §-a ebből a szempontból további lényeges szabályokat tartalmaz. Az Ftv. 83. §-ának szövegét az 1996. évi LXI. törvény 63. §-a 1996. szeptember 1-jei hatállyal módosította. Ettől az időponttól kezdve a (2) és (3) bekezdések számozása (3) és (4) bekezdésre változott.
"83. § (1) Felsőoktatási intézménybe (...)
(3) A felsőoktatási intézmény a felvételt az (1) bekezdésben meghatározott feltételeken túl további követelményhez, különösen az érettségi minősítéséhez, a középiskolai tanulmányok, középiskolai tanulmányi versenyek, illetve a felvételi vizsga, továbbá az e törvény szerinti akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzés során elért eredményekhez, alkalmassági vizsgálatokhoz, munkaviszonyhoz, meghatározott munkakör betöltéséhez, meghatározott időtartamú szakmai gyakorlathoz, végzettséghez kötheti. A felsőoktatási intézmény a felvételi vizsgakövetelményeket legalább két évvel, az egyéb feltételeket legalább egy évvel a bevezetésük előtt nyilvánosságra hozza.
(4) A felsőoktatási intézmények az intézményben folyó képzésről rendszeres tájékoztatást adnak; a felvételi követelményeket pedig évente, megfelelő időben közzéteszik."
A felsőoktatási intézmények felvételi eljárásának általános szabályairól szóló 28/1995. (III. 24.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.) a 286/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet ugyancsak 1998. január 1-jei hatállyal módosította. Az Alkotmánybíróság az R. 1997. december 31-éig hatályos rendelkezéseit vette figyelembe. Az R. határozza meg a "Felsőoktatási felvételi tájékoztató" közzétételének kötelezettségét. Ez a kötelezettség az R. 2. §-a szerint a Művelődési és Közoktatási Minisztériumot terheli:
"2. § (1) A felsőoktatási intézmények által - évente egy alkalommal augusztus 15-ig - közölt adatok alapján a Művelődési és Közoktatási Minisztérium (a továbbiakban: MKM) minden év december 15-ig egységes formában - Felsőoktatási felvételi tájékoztatóban (a továbbiakban: Tájékoztató) - közzéteszi az egyetemek és a főiskolák által az alapképzésben és a szakirányú továbbképzésben meghirdetett szakoknak, valamint az egyetemek doktori (mester-) képzési programjának a jegyzékét.
(2) A Tájékoztató tartalmazza a meghirdetett szakokhoz, illetőleg a különböző oktatási formákhoz (nappali, esti, levelező, távoktatás stb.) kapcsolódóan:
(...)
c) az Ftv. 83. § (2) és (3) bekezdésére is figyelemmel, az egyes szakokra előírt felvételi követelményeket, különös tekintettel ezek ellenőrzésének módjára, valamint az alkalmazott pontszámítás és rangsorolás elvére,
(...)
e) egyéb, az ebben a rendeletben meghatározott, illetve a jelentkezők számára szükséges információkat."
[Az R. 2. § (2) bekezdésének c) pontja eredetileg az Ftv. fent idézett bekezdéseire utalt, bár az utalással érintett bekezdések számozásának ezt a módosítását csak a 286/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet tüntette fel, amelynek 1998. január 1-jei hatálybalépésétől az R. módosított 6. § (3) bekezdése kimondja: "A felsőoktatási intézmény különleges teljesítményért, képességért, készségért a jelentkezőnek a felvételi eljárás során a 2. § (3) bekezdésében meghatározott feltételek szerint többletpontot adhat".]
Az R. 7. §-a a felvételi vizsgákra vonatkozóan megszabja az alábbiakat:
"7. § (1) A felsőoktatási intézmény különösen
a) szakmai alkalmassági,
b) tantárgyi (írásbeli, szóbeli), illetőleg
c) gyakorlati
vizsgát (a továbbiakban: vizsga) szervezhet. Az ezekhez kapcsolódó követelményeket és az értékelés módját bevezetésük előtt legalább két évvel közzé kell tenni a Tájékoztatóban."
III.
Az Alkotmánybíróság felsőoktatási intézményekre vonatkozó egyedi döntések alkotmányellenességének vizsgálatával kapcsolatos korábbi határozatában kifejtette, hogy "az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája)...", amelyet az Ftv. negyedik része fejt ki. Az Ftv. 64. §-a szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe. Ugyanebben a határozatában megállapította, hogy "a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek." [40/1995. (VI. 15.) AB hat., ABH 1995, 170., 172.]
Az Alkotmánybíróság az R. 2. §-ának és 7. §-ának fent idézett rendelkezéseit egybevetve megállapította, hogy a művelődési és közoktatási miniszter számára a hatályos jogszabályok nem adtak lehetőséget törvényességi felügyeleti jog gyakorlására, így arra sem, hogy az egyetemi szabályzat valamely részét határozattal megsemmisítse. Az MKM a felsőoktatási intézmény által közölt adatokat módosítás nélkül volt köteles közzétenni a felsőoktatási felvételi tájékoztatóban. E kötelezettségének megszegését jelenti, ha a közzététel nem tartalmazza vagy hiányosan tartalmazza a közölt adatokat, a kötelezettség megszegése pedig az Ftv. 64. § (2) bekezdésének c) és d) pontja alapján a felsőoktatási intézmény önkormányzati jogosultságainak körébe tartozó jog sérelmével járt.
A művelődési és közoktatási minisztert a közzététel - akár teljes, akár részbeni - megtagadására az Ftv. illetve az R. nem hatalmazta fel. Az MKM a "Felsőoktatási felvételi tájékoztató 1998" című kiadványban közzétételi kötelezettségének nem tett eleget, a PPKE által továbbított - közérdekű adatokat tartalmazó - tájékoztatót hiányos tartalommal tette közzé. A közlési kötelezettség hiányos teljesítése sértette az egyetem autonómiáját, ellentétben állt az Ftv. 65. § (1) bekezdésében előírt állami kötelezettséggel, végül akadályozta egyetemet abban, hogy eleget tegyen az Ftv. 83. § (3) bekezdésében, illetőleg az R. 7. § (1) bekezdés c) pontjában megszabott kötelezettségnek, amely alapján a vizsgakövetelményeket bevezetésük előtt két évvel közzé kell tenni.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Országgyűlés 1997. december 2-i ülésnapján fogadta el az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvényt és a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról hozott 1997. évi CXXVI. törvényt, és azokat együtt, 1997. december 10-én hirdette ki. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az 1997. évi CXXVI. törvény 3. §-a a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 9/H. §-ának 1998. január 1-jén hatályba lépett módosításával egyértelműen utal arra, hogy a módosításra a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék által kötött megállapodásra tekintettel került sor.
Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény 5. §-a - a preambulumban is megfogalmazott elvi rendelkezések figyelembevételével - a következőket tartalmazza:
"Az egyházi intézményfenntartók oktatási, egészségügyi és szociális tevékenységük után a hasonló feladatot ellátó állami és helyi önkormányzati intézményekkel azonos normatív állami hozzájárulásban részesülnek, amelyek jogcímeit és összegeit, illetve arányait az éves költségvetési törvény tartalmazza, a felsőoktatás tekintetében összhangban a felsőoktatási törvény rendelkezéseivel."
Az Alkotmánybíróság érdemi döntésében nem vette figyelembe az Ftv. illetőleg az R. 1998. január 1-jétől hatályba lépett - az addigi szabályozástól eltérő - rendelkezéseit, mert az MKM-nek a közzétételi kötelezettségét a korábban hatályos rendelkezések szerint kellett teljesítenie. Az eljárás alapjául szolgáló kérelem nem terjedt ki az 1998. január 1. napjától hatályos rendelkezésekre, ezért az Alkotmánybíróság kérelem hiányában nem vizsgálta azok alkotmányosságát.
Budapest, 1998. április 17.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró