14/1999. (VI. 3.) AB határozat

Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló 5/1998. (II. 27.) Ök. rendelet, Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló - a 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelettel módosított - 39/1995. (XI. 16.) Ök. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára benyújtott indítvány, továbbá Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a népszavazási kezdeményezést elutasító 227/1997. (VII. 29.) határozata, valamint az önkormányzat jegyzőjének az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével összefüggő döntése ellen benyújtott alkotmányossági panasz tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kezdeményezés és indítvány, továbbá alkotmányossági panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló 5/1998. (II. 27.) Ök. rendelet 9. § (5) bekezdése és 18. § (1) bekezdése törvényellenes, ezért e rendelkezéseket a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló 5/1998. (II. 27.) Ök. rendelet 7. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló - a 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelettel módosított - 39/1995. (XI. 16.) Ök. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.

4. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a népszavazási kezdeményezést elutasító 227/1997. (VII. 29.) határozata, valamint az önkormányzat jegyzőjének az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével összefüggő döntése ellen benyújtott alkotmányossági panasz tárgyában is megszünteti az eljárást.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzatának a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló - többször módosított - 39/1995. (XI. 16.) Ök. rendelet (a továbbiakban: Ör.1.) alkotmányossági vizsgálatára több indítvány is érkezett.

1. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője indítványt nyújtott be az Ör.1. - 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelettel - megállapított 17. § (1) bekezdése ellen, miután a képviselő-testület a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 98. § (2) bekezdés a) pontja szerinti törvényességi felhívásával nem értett egyet. E rendelkezés értelmében, ha a népszavazással érintett terület nem lakott területrészre is vonatkozik, akkor az érintett településrész választópolgárai alatt Budapest XXIII. kerület valamennyi választópolgárát érteni kell. A hivatalvezető véleménye szerint e szabály az Ötv. rendelkezéseihez képest kedvezőtlenebb előírást tartalmaz a népszavazási kezdeményezésre jogosultak számának meghatározása tekintetében akkor, ha a lakott területen élők népszavazási kezdeményezése az általuk lakott terület mellett lakatlan területre is vonatkozik. Az elválni szándékozó településrész Alkotmányon és Ötv.-n alapuló önálló döntési joga szenved csorbát akkor, ha a nem lakott területrészt is érintő népszavazás esetén a kerület választópolgárainak egészét kell "népszavazással érintettnek" tekinteni. Ezért az Ör.1. 17. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 44. § (1) bekezdését, illetve az Ötv. 46. § (2) bekezdését.

2. Az Ör.1. előbb jelölt és egyéb rendelkezései alkotmányossági vizsgálatára irányuló többi indítvány szerint:

2.1. Az Ör.1. 5. § d) pontjába foglalt az a szabály, hogy nem rendelhető el helyi népszavazás az önkormányzat közigazgatási határán belül lévő beépítetlen területről, ellentétben áll az Ötv. 46. § (4) bekezdésével, mert abban ilyen tartalmú tiltó rendelkezés nem szerepel.

Sérelmezi az indítványozó az Ör.1. 6. § (1) bekezdés d) pontját is, amely kimondja, hogy a helyi népszavazást a Soroksáron lakóhellyel és választójoggal rendelkező választópolgárok legalább 25%-a kezdeményezheti. Véleménye szerint e rendelkezés az Ötv. 45. § (1) bekezdésével, illetve a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övt.) 2. § (1) bekezdésével ellentétes, mert a helyi népszavazás kezdeményezőinek körét szűkítette azáltal, hogy a választójog mellett a lakóhellyel rendelkezést is feltételül szabta. Sérelmezi továbbá a kezdeményezés feltételéül megállapított 25%-ot is, mert az Ör.1. az általa meghatározott választójogosultsággal rendelkezők számához viszonyítja azt.

Az indítványozó - ahogy a fővárosi közigazgatási hivatal vezetője is - megsemmisíteni kéri az Ör.1. - 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelettel - megállapított 17. § (1) bekezdését. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdésébe foglalt helyi önkormányzáshoz való jogot e szabály - véleménye szerint - azért korlátozza, mert bármilyen méretű lakatlan területrész megakadályozza a településrész lakosságát, hogy hovatartozásukról maguk döntsenek.

Az indítványozó helyi népszavazást kívánt kezdeményezni Budapest XXIII. kerület területrészének Pesterzsébethez csatolása tárgyában. Ezzel összefüggésben alkotmányossági panaszt is előterjesztett a Soroksári Önkormányzat népszavazási kezdeményezést elutasító 227/1997. (VII. 29.) határozata ellen, mert véleménye szerint az elutasító döntés sérti az Alkotmány 44. § (1) bekezdését, a helyi önkormányzáshoz való jog helyi népszavazás útján történő gyakorlását.

2.2. Az indítványozó később újabb beadványt nyújtott be. Ebben alkotmányossági panaszát kiterjesztette "a Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata jegyzőjének az aláírásgyűjtő íven a hitelesítéskor feltüntetett aláírások száma ellen", továbbá részben megismételte az Ör.1-el kapcsolatos korábbi beadványában felvetett alkotmányossági problémákat. Újabb indítványban vizsgálni kéri továbbá az Ör.1. 7. § (3) és (4) bekezdését, amely kimondja, hogy helyi népszavazást nem lehet kitűzni a helyhatósági választások időpontját megelőző és az azt követő 4 hónapon belül, illetve amely úgy rendelkezik, hogy Soroksár területét érintő népszavazás elrendelése a képviselő-testület megbízatásának lejárta előtt 12 hónapon belül nem írható ki. Álláspontja szerint a helyi népszavazás időbeli korlátja szintén ellentétes a helyi önkormányzáshoz való jog helyi népszavazás útján történő gyakorlását biztosító alkotmányi rendelkezéssel.

3. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítvány benyújtását követően megállapította, hogy az Ör.1. 17. § (1) bekezdését megállapító 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelet hatálybalépésével egyidejűleg az Ör.1. 5. § d) pontját hatályon kívül helyezte. Az alkotmánybírósági eljárás alatt a Soroksári Önkormányzat azonos címmel megalkotott 5/1998. (II. 27.) ÖK. rendeletével (a továbbiakban: Ör.2.) az Ör.1.-t - módosításaival együtt - hatályon kívül helyezte.

Az Alkotmánybíróság az Ör.1. és az Ör.2. szövegének összevetése alapján megállapította, hogy az Ör.2. az indítványozók által eredetileg vizsgálni és megsemmisíteni kért rendelkezések némelyikét nem tartalmazza, másokat viszont szó szerint átvesz a következők szerint:

1. A már hatályon kívül helyezett Ör.1. a következőképpen rendelkezett:

5. § d) pontja szerint:

"Nem rendelhető el helyi népszavazás az önkormányzat közigazgatási határán belül lévő beépítetlen területről."

6. § (1) bekezdés d) pontja értelmében:

"A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti Soroksáron lakóhellyel és választójoggal rendelkező választópolgárok legalább 25%-a."

7. § (3)-(4) bekezdései alapján:

"Helyi népszavazást nem lehet kitűzni a helyhatósági választások időpontját megelőző és az azt követő 4 hónapon belül."; "Soroksár területét érintő népszavazás elrendelése a képviselő-testület megbízatásának lejárta előtt 12 hónapon belül nem írható ki."

A 8/1996. (II. 26.) Ök. rendelettel megállapított 17. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy:

"Ha a népszavazással érintett terület nem lakott területrészre is vonatkozik, akkor az Ötv. 46. § (2) bekezdésében szabályozott érintett településrész választópolgárai alatt Budapest XXIII. kerület valamennyi választópolgárát érteni kell."

2. Az Ör.2. az eredetileg vizsgálni kért szabályokból szó szerint átvette a következőket:

7. § (1) bekezdés d) pont:

"A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti Soroksáron lakóhellyel és választójoggal rendelkező választópolgárok legalább 25%-a."

9. § (5) bekezdés:

"Soroksár területét érintő népszavazás elrendelése a képviselő-testület megbízatásának lejárta előtt 12 hónapon belül nem írható ki."

18. § (1) bekezdés:

"Ha a népszavazással érintett terület nem lakott területrészre is vonatkozik, akkor az Ötv. 46. § (2) bekezdésében szabályozott érintett településrész választópolgárai alatt Budapest XXIII. kerület valamennyi választópolgárát érteni kell."

3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítványban megjelölt jogszabály időközben hatályát veszti, de az új jogszabály szó szerint, illetve azonos "rendelkezési környezetben" szintén tartalmazza a sérelmezett rendelkezést, ezek tekintetében az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben elbírálja [163/B/1991. AB hat. (ABH 1993. 544., 545)].

Ezért az Alkotmánybíróság az érdemi eljárást az Ör.2. 7. § (1) bekezdés d) pontja, 9. § (5) bekezdése és 18. § (1) bekezdése tekintetében folytatta le.

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Ör.2. 9. § (5) bekezdése tiltja a Soroksár területét érintő népszavazás elrendelését a képviselő-testület megbízatásának lejárta előtt 12 hónapon belül. Az indítvány benyújtásakor ez a rendelkezés - az indítványozó állításával ellentétben - nem állt ellentétben az Ötv.-vel, mert annak 66/D. §-a úgy rendelkezett, hogy "Új kerületi tagozódást és a kerületi határok megváltoztatását az önkormányzati képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt tizenkét hónapon belül nem kezdeményezheti." Amennyiben helyi népszavazás arra kényszeríti a képviselő-testületet, hogy a jelzett tilalmi időszakon belül éljen kezdeményezési jogával, úgy az sértette volna az Ötv. 66/D. §-át. Az Ötv. 66/D. §-a azért emelte ki a képviselő-testületi kezdeményezést (és nem a helyi népszavazást), mert vannak olyan területszervezési ügyek, amelyekben a kezdeményezésnek nem szükségképpeni eleme a helyi népszavazás. A vizsgált rendelkezés területszervezési ügyekben csak a népszavazás kiírását (amelynek eredménye kezdeményezésnek minősül) tiltja a jelzett időszakon belül, az egyéb előkészítő tevékenységre ez a tilalom nem vonatkozik.

Az Alkotmánybíróság eljárása alatt azonban hatályba lépett a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tetv.), amelynek 22. § (2) bekezdés a) pontja az Ötv. 66/D. §-át hatályon kívül helyezte, és a fővárosi területszervezési ügyekre is irányadóan új - a határidőket másként szabályozó - rendelkezéseket léptetett életbe. Az Ör.2. 9. § (5) bekezdésének ezáltal megszűnt a törvényi alapja, e rendelkezés a Tetv. szabályaival nincs összhangban. A Ör.2. 9. § (5) bekezdése az időközben megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel törvénysértővé vált, az Alkotmánybíróság ezért azt megsemmisítette.

2. Az Ör.2. 18. § (1) bekezdésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság álláspontja a következő:

2.1. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdés szerint a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi népszavazásra - mint a helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásának egyik formájára - irányadóan az Ötv., az Övt. és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény tartalmaz rendelkezéseket. Az Ötv. 50. § (2) bekezdése felhatalmazza az önkormányzati képviselő-testületet, hogy a törvényi keretek között, rendeletben szabályozza a helyi népszavazás feltételeit és eljárásrendjét. Az Ötv. 48. §-a alapján a népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre.

Az Ötv. a területszervezési ügyekre is kiterjedő helyi népszavazás tekintetében egyrészt általános szabályokat tartalmaz a 45-50. §-aiban, másrészt a 66-66/C. §-aiban - a fővárosi kerületekkel kapcsolatos területszervezési ügyekben - speciális rendelkezéseket fogalmaz meg. Az Alkotmánybíróság az 1411/B/1997. AB határozatában rámutatott, hogy az Ötv. e rendelkezései a fővárosi kerületek változtatását érintően két esetkört említenek. Egyrészt a kerületi tagozódás megváltoztatását (tehát új kerületek alakítását, kerületek összevonását, a fővárosból való kiválását), másrészt fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását (ABK 1999. március, 87, 88.).

A főváros területi beosztását érintő területszervezési eljárásra, illetőleg a helyi népszavazásnak az eljárásban betöltött szerepére nézve az Ötv. 66-66/C. §-ai az Ötv. 46. § (1)-(2) bekezdésében, valamint 56. §-ában meghatározott általános területszervezési eljárási szabályoktól eltérő szabályokat állapítanak meg.

Az Ötv. 66-66/C. §-ai a kerületi beosztást érintő területszervezési eljárásokat differenciáltan szabályozzák:

"66. § (1) A főváros határán belül a kerületi tagozódás megváltoztatását bármelyik területileg közvetlenül érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése kezdeményezheti az Országgyűlésnél.

(2) A kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése az Országgyűléshez kezdeményezést csak a változásban érintett többi kerületi képviselő-testület, illetve a fővárosi közgyűlés véleményével nyújthatja be.

(3) A kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén az érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében helyi népszavazást köteles kitűzni.

(4) Amennyiben a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezője a főváros közgyűlése, a helyi népszavazást a tervezett területi változással érintett kerületekben a kerületi képviselő-testület köteles kitűzni. Ebben az esetben a helyi népszavazás költségeit a fővárosi önkormányzat viseli.

(5) Fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testületei - a fővárosi közgyűlés állásfoglalásával - kezdeményezhetik az Országgyűlésnél.

66/A. § (1) A főváros határával közvetlenül érintkező fővárosi kerület képviselő-testülete helyi népszavazással kezdeményezheti a kerületnek vagy városrészi önkormányzatának a fővárosból való kiválását és önálló önkormányzattá nyilvánítását.

(2) A fővároshoz csatlakozni kívánó, vele határos települési önkormányzat képviselő-testülete a csatlakozás kérdésében saját településén helyi népszavazást köteles kitűzni.

66/B. § Amennyiben az új kerületi tagozódás a főváros közigazgatási határát is érinti, a kezdeményezés a helyi népszavazás eredményével az Országgyűléshez csak a fővárosi közgyűlés, az érintett települési önkormányzat képviselő-testülete, valamint a változással érintett határos megye közgyűlésének véleményével nyújtható be.

66/C. § A 66., 66/A. és 66/B. §-ban megjelölt kezdeményezési jogosultság a Kormányt is megilleti. Ilyen esetben a helyi népszavazást a tervezett területi változtatással közvetlenül érintett települési önkormányzat köteles kiírni. A népszavazás költségét a Kormány viseli."

2.2. A fenti szabályokat figyelembe véve megállapítható, hogy más rendelkezések vonatkoznak a kerületi tagozódás megváltoztatására, kerületnek vagy városrészi önkormányzatnak a fővárosból való kiválására, községnek a fővároshoz való csatlakozására, illetőleg más rendelkezések a kerület valamely területrészének más kerülethez való csatolására. A helyi népszavazás szerepét a törvény a területszervezési ügy jellegéhez igazítja.

A kerületi tagozódás megváltoztatásával járó területszervezési kérdésekben a törvény a kezdeményezés érvényességi feltételeként kötelezően előírja az érintett kerület(ek)ben, városrészi önkormányzat területén, illetőleg a csatlakozni kívánó települési önkormányzat területén a helyi népszavazás tartását. A népszavazás eredménye a képviselő-testületre kötelező.

Abban az esetben viszont, ha valamely területrésznek kerületek közötti átcsatolását az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testületei kezdeményezik, a törvény kötelező helyi népszavazást nem ír elő. Azonban nincs akadálya annak, hogy a kerületi önkormányzat képviselő-testülete ebben a kérdésben helyi népszavazást írjon ki, illetőleg az Ötv. 50. §-a alapján alkotott rendeletében szabályozza a helyi népszavazásnak ezt az esetét.

A fővárosi kerületek kialakításával összefüggő valamennyi kérdésben a döntés - az Ötv. 93. § (4) bekezdése alapján - az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

Az Ötv. 62. § (1) bekezdése szerint a főváros önkormányzatára - a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel - az Ötv. rendelkezéseit a fővárosi fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fővárosi kerületekben, a fővárosi területszervezési ügyekhez kapcsolódó helyi népszavazás szabályozására nem áll fenn kényszerítően rendeletalkotási kötelezettség, mivel az Ötv. e tekintetben - a fent bemutatott módon - igen részletes szabályanyagot tartalmaz. Abban az esetben viszont, ha valamely kerületi önkormányzat a főváros kerületi tagozódását vagy a kerületi határok megváltoztatását érintően a helyi népszavazás feltételeit rendeletében mégis szabályozza, köteles figyelembe venni a fővárosra irányadó [az Ötv. 66-66/C. §-aiban szabályozott] speciális törvényi rendelkezéseket, érvényesíteni a törvény szerint kizárólag a fővárosi kerületekre irányadó szabályokat.

2.3. A jelen ügy tárgyát képező Ör.2. 18. § (1) bekezdése a fővárosi területszervezési ügyekre is irányadó rendelkezést tartalmaz, amikor a népszavazásban érintett választópolgárok részvételi jogának általános szabályait értelmezi a fővárosi kerületre akként, hogy "ha a népszavazással érintett terület nem lakott területrészre is vonatkozik akkor az Ötv. 46. § (2) bekezdésében szabályozott érintett településrész választópolgárai alatt Budapest XXIII. kerület valamennyi választópolgárát érteni kell".

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e szabály ellentétben áll az Ötv. 66-66/C. §-aival, de sérti az Ötv. 46. § (2) bekezdését is.

Az Ötv. - az általános szabályok között - azon területszervezési ügyekre irányadóan, amikor a helyi népszavazásban csak az érintett területrész választópolgárai vehetnek részt, az alábbiak szerint rendelkezik:

Az Ötv. 46. § (2) bekezdése értelmében a községegyesítés és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése, továbbá társult képviselő-testület alakítása, ilyenből való kiválás esetén a kötelező helyi népszavazásban csak az érintett településrész választópolgárai vehetnek részt.

Az Ötv. 56. § (1) bekezdése szerint az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről vagy cseréjéről, a (2) bekezdése alapján pedig lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi.

Az e tárgykörrel kapcsolatos rendelkezések az Ötv. fővárosi fejezetében differenciáltabb megfogalmazást nyertek. Így az Ötv. 66. § (5) bekezdése a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolására irányadóan csak a képviselő-testületi közös kezdeményezést [quasi az 56. § (1) bekezdést] említi, ebben az esetben helyi népszavazás kötelező kiírásáról csak akkor szól, ha azt a Kormány kezdeményezi (66/C. §). Nem tesz viszont említést arról, hogy kötelező helyi népszavazással kezdeményezhető-e a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolása. Felmerülhet, hogy ebben az esetben a lakott területrész átadására vonatkozó Ötv. 56. § (2) bekezdése az irányadó, viszont az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e szabályt a fővárosra nem lehet alkalmazni. Míg az Ötv. 56. § (2) bekezdése azt mondja, hogy a területrész átadása tárgyában megtartott helyi népszavazás eldönti az ügyet, addig a főváros tekintetében ez nem érvényesülhet, mert az Ötv. 93. § (4) bekezdés értelmében a fővárosi kerületek kialakításával összefüggő kérdésekben az Országgyűlés dönt. A fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolása pedig a fővárosi kerületek kialakításával összefüggő kérdés.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 46. § (2) bekezdése a főváros tekintetében a főváros határán belül a kerületi tagolódás megváltoztatásának arra az esetére vonatkoztatható, amikor az adott kerület településrésze új kerületet kíván létrehozni. Az adott területrészen megtartandó kötelező helyi népszavazásra vonatkozó szabályozás ebben az esetben is becsatlakozik a fővárosra irányadó speciális rendelkezésekhez, mivel az Ötv. 66. §-a értelmében ez az előkészítő eljárás, a kezdeményezés feltétele. Ezen túl mind a fővárosból való kiválás (legyen az maga az egész kerület vagy városrészi önkormányzata], mind a fővároshoz való csatlakozás [az előbbi esetben az Ötv. 66/A. § (1) bekezdése az utóbbiban a 66/B. §-a] szerint az Ötv. fővárosi fejezetében részletes szabályozást nyert.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör.2. 18. § (1) bekezdése akadályát képezi az Ötv. 66-66/C. §-ai érvényesülésének. Az Ör.2. 18. § (1) bekezdése ugyanis "az érintett területrész választópolgárainak" a helyi népszavazásban való részvételi jogát kívánja szabályozni, csakhogy abból nem derül ki, hogy a fővárosból való kiválásra [Ötv. 66/A. § (1) bekezdés], a főváros határán belül új kerület létrehozására (66. §), vagy éppenséggel a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolására [66. § (5) bekezdés] irányuló kezdeményezés alapján megtartott népszavazásról van-e szó. Az a megoldás, ahogy Ör.2. 18. § (1) bekezdése az Ötv. 46. § (2) bekezdését általános érvénnyel kívánja a fővárosi területszervezési ügyek mindegyikére alkalmazni olyan helyzetet teremt, amely meggátolhatja az Ötv.-nek a fővárosi területszervezési ügyekre irányadó rendelkezési alkalmazását, ezáltal sérti az Ötv. 66-66/C. §-ait.

Az Ötv. a fővárosi területszervezési ügy jellege, mind pedig az azt kezdeményezők oldaláról differenciál, és ehhez igazítja a helyi népszavazást. Ezzel szemben az Ör.2. 18. § (1) bekezdése a 66-66/C. §-ai szerinti különbségtételt egyáltalán nem teszi meg, a 18. § (3) bekezdésben pedig az Ötv.-t érintően - hiányosan - úgy rendelkezik, hogy "e rendeletben nem szabályozott kérdésekben a helyi önkormányzatokról szóló, többször módosított 1990. évi LXV. tv. 45-50 §-ai az irányadók".

Az Ör.2. 18. § (1) bekezdése ellentétes az Ötv. 46. § (2) bekezdésével is, mivel azt akként értelmezi, hogy a "nem lakott területrész" mint szempont irányadó a népszavazásban való részvételi kör meghatározásában. Mint fönt bemutatásra került a fővárosi területszervezési ügyeket érintően a településrész választópolgárai többféle kérdésben jogosultak helyi népszavazásra. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában a "nem lakott területrész" nem lehet szempont a népszavazásban részt vevő (sem pedig az azt kezdeményező) választópolgárok körének meghatározása során. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az Ötv.-ben a területszervezési ügyekre vonatkozó helyi népszavazás funkciója nem a lakatlan területek hovatartozásáról való döntés. Helyi rendeletben e szempont figyelembevételével sem lehet az Ötv. 46. § (2) bekezdését kiterjesztően értelmezni.

A fenti indokok alapján az Alkotmánybíróság az Ör.2. 18. § (1) bekezdését megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság az Ör.2. 7. § (1) bekezdés d) pontja megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.

Az indítványozó az Ör.2. 7. § (1) bekezdés d) pontját azért támadja, mert álláspontja szerint a törvényi szabályokhoz képest szűkíti a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak körét akkor, amikor úgy rendelkezik, hogy: "A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti Soroksáron lakóhellyel és választójoggal rendelkező választópolgárok legalább 25%-a."

Az Ötv. 45. § (1) bekezdése szerint "a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult".

Az Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti "az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál".

Erre irányadóan a választójogosultság fogalmát az Övt. rendelkezései részletezik. Az Övt. 2. § (1) bekezdése szerint "minden nagykorú magyar állampolgár, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választójog megilleti a Magyarországra bevándorolt - a magyar jog szerint nagykorú - nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban együtt: választópolgár)".

Az Övt. 2. § (3) bekezdése ugyanakkor akképpen rendelkezik, hogy "a választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján, - az e törvényben foglaltak kivételével - lakóhelyén gyakorolja". Ha nem a lakóhelyén kívánja gyakorolni, akkor az Övt. 2. (4) bekezdése az irányadó, amelynek értelmében "az a választópolgár, aki lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet létesített, igazolással választójogát tartózkodási helyén gyakorolhatja".

A fenti jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy téved az indítványozó amikor azt állítja, hogy az Ör.2. a "lakóhellyel és választójoggal" rendelkezés feltételeinek a meghatározásával megsértette a törvényeket. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a helyi népszavazás kezdeményezésére előírt ezen feltételek nem akadályozzák a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogának közvetlen gyakorlását. Szintén nem helytálló az az indítványozói felvetés, amely a választópolgárok legalább 25%-ának kezdeményezését előíró rendelkezéssel szemben fogalmazódott meg. A kezdeményezés feltételéül a választópolgárok 25%-át, mint maximumot maga az Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontja fogalmazza meg, az pedig hogy az Ör.2. ezt a lakóhellyel és választójoggal rendelkezők számarányához viszonyítja, a népszavazással kapcsolatos választójogosultság szempontjából nincs ellentétben az Ötv. és Övt. rendelkezéseivel.

IV.

1. Az Alkotmánybíróság a fentiek szerinti érdemi eljárást a hatályos Ör.2. vonatkozásában folytatta le, az Ör.2. 18. § (4) bekezdése által hatályon kívül helyezett Ör.1. vizsgálata tekintetében az eljárást megszüntette, mivel az Alkotmánybíróság hatásköre utólagos absztrakt normakontroll esetén a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) értelmében csak hatályos jogszabályi rendelkezésre terjed ki.

2. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági panasz tárgyában is megszüntette az eljárást.

Az Ötv. korábban hatályos 51. §-a következőképpen rendelkezett: "Az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasítása, lebonyolítása, illetőleg a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasítása miatt. Az alkotmányossági panaszt a jogszabálysértéstől számított tizenöt napon belül lehet benyújtani."

Az Ötv. 51. §-át hatályon kívül helyezte a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Vetv.) 155. § i) pontja, 1997. november 6-i hatállyal. A Vetv. átalakította a helyi népszavazással kapcsolatos jogorvoslati rendszert, azt, az aláírásgyűjtő ívek hitelesítéséhez kapcsolta, illetve a rendes bíróságoknak biztosít hatáskört a népszavazással kapcsolatos döntések felülvizsgálatára (146. §). Ezzel egy időben az Alkotmánybíróság helyi népszavazással kapcsolatos alkotmányossági panasz hatáskörét hatályon kívül helyezte.

Mivel az érdemi eljárás alatt az indítvány elbírálására vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör megszűnt, ezért az alkotmányossági panasz tárgyában az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette. [Hasonló tartalmú döntéseket hozott az Alkotmánybíróság a 715/H/1997. AB végzésben (ABH 1998. 1249.); 963/H/1997. AB végzésben (ABH 1998. 1270); az 1168/H/1997. AB végzésben (ABH 1998. 1276.) stb.]

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 879/B/1997.