494/B/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt kezdeményezett eljárásban
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt kezdeményezett eljárásban meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény 15. § (1) bekezdése, a 18. §-a, 20-22. §-ai, 159. § (1) bekezdése valamint a Melléklet 10. pontja, továbbá az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 25/1991. (X. 16.) PM rendelet módosítása tárgyában kiadott 17/1995. (VII. 21.) PM rendelet 7. §-a, 11. §-a és 16. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) III. fejezetében több pontban módosította a szerencsejátékokról szóló 1991. évi XXXIV. törvényt (a továbbiakban: Szjt.). A módosításokkal kapcsolatosan, azok alkotmányellenességének megállapítása tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat, mivel azok ugyanazon jogszabályi rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatát kérték, egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Indítványozók szerint azért alkotmányellenesek a Gst. 15. § (1) bekezdése, 18. §-a, 20-22. §-ai, 159. § (1) bekezdése valamint a Melléklet 10. pontja, továbbá az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 25/1991. (X. 16.) PM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) módosítása tárgyában kiadott 17/1995. (VII. 21.) PM rendelet (a továbbiakban: Vhrm.) 7. §-a, 11. §-a és 16. §-a, mert azok bevezetésére nem állt rendelkezésre elég felkészülési idő. A megjelölt rendelkezések hatálybalépési időpontjának meghatározásánál a jogalkotó nem volt figyelemmel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogbiztonság követelményére és a felkészülésre rendelkezésre álló időtartamot olyan szűken - a Gst. tekintetében 15 napban, a Vhrm. tekintetében pedig 3 napban - határozta meg, hogy az a szabályozás tárgya alá tartozó gazdasági tevékenységet folytatók alkotmányos jogait sérti. Indítványozók szerint figyelemmel az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV. 30.) AB hat., 57/1994. (XI. 30.) AB hat., 43/1995. (VI. 30.) AB hat. és 44/1995. (VI. 30.) AB határozataiban foglaltakra a jogalkotó alkotmányos kötelezettsége a jogbiztonság biztosítása érdekében, hogy a hatálybalépés időpontjának meghatározása során a jogszabály alkalmazóinak a felkészülésre kellő időt biztosítson.
2. Az egyik indítványozó szerint a jogbiztonság alapelvét sérti a Gst. 15. § (1) bekezdése és 18. §-a, mert e rendelkezések szerint a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF), mint államigazgatási szerv kizárólagos hatásköre a döntés a tekintetben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának vagy játékautomatának minősül-e. Az üzemeltetőnek a Szerencsejáték Felügyelet döntésével szemben csak akkor van bírósági felülvizsgálatra joga, ha az államigazgatási határozat törvénysértő volt.
3. Másik indítványozó szerint azért is alkotmányellenes a Gst. 18. §-a, mert a játékautomata jogszabályi meghatározása pontatlan, olyan számítógépes játékok is e rendelkezés alapján játékautomatának minősíthetők, amik egyébként fogalmilag kizárt, hogy játékautomaták legyenek. Indítványozó szerint a jogalkotó pontatlan jogszabályi fogalomalkotása ellentétes az Alkotmányban deklarált jogbiztonság elvével.
4. Indítványozók egy csoportja azért tartja a Gst. 21. §-át és 22. §-át, továbbá a Melléklet 10. pontját alkotmányellenesnek, mert ezek a rendelkezések alkotmányellenes különbséget tesznek a játékadó tekintetében a pénznyerő automatát és játékautomatát üzemeltetők között, továbbá az illetékfizetési kötelezettség tekintetében a játékautomatát üzemeltető és játékautomatát nem üzemeltető vállalkozók, kereskedők között.
5. Az egyik indítványozó szerint azért is alkotmányellenes a Gst. 22. §-a, mert e rendelkezés szerint a játékautomata üzemeltetőjének a játékadót előre, az üzemeltetés megkezdése előtt kell megfizetnie és így olyan jövedelem után kell adóznia az üzemeltetőnek, amit még meg sem szerzett.
II.
1. A Gst. 15. §-a módosította a Szjt. pénznyerő automatákra vonatkozó rendelkezéseit. Az új fogalommeghatározás szerint pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá. A Szerencsejáték Felügyelet dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának minősül-e. Az SZF. az engedélyben a pénznyerő automatát I. vagy II. kategóriába sorolja. A I. kategóriába tartozó pénznyerő automatának az a berendezés minősül, amely 100 000 játékonként az összes tét legalább 80 százalékát nyereményként kiadja, az e kategóriára jogszabályban előírt szempontok alapján hitelesíthető, és biztosítja, hogy egy tét megtételével, egy játék alkalmával - a játékkaszinóban elhelyezett pénznyerő automatát kivéve - a nyeremény a tét kétszázszorosát nem haladja meg. A II. kategóriába tartozó pénznyerő automatának az a berendezés minősül, amelynél az egy játékhelyen maximálisan megtehető tét 100,- forint, az elérhető nyeremény a tét huszonötszörösét nem haladja meg, és az e kategóriára jogszabályban előírt hitelesítési feltételek fennállnak.
Lényeges különbség a régi és az új fogalommeghatározás között, hogy a pénznyerő automata új jogszabályi feltételei nem teszik tényállási elemmé a túlnyomórészt a véletlentől függő nyerés vagy vesztés követelményét. A módosítást követően az olyan eddigi játékautomaták is pénznyerő automatának minősülnek, amelyeken a nyerés vagy vesztés túlnyomórészt nem csak a véletlenen, hanem a szolgáltatást igénybevevő játékos ügyességén is múlik.
A játékautomata törvényi fogalmát a Gst. 18. §-a vezette be. Ezt megelőzően a Szjt. nem tartalmazott fogalommeghatározást a játékautomata tekintetében, mindössze úgy rendelkezett, hogy a játékautomata üzemeltetője, amennyiben szerencsejáték szervező, köteles a játékautomata után játékadót fizetni. A Gst. rendelkezése alapján játékautomatának minősül az az elektronikusan vagy mechanikusan vezérelt játék folytatására alkalmas, szórakoztató szolgáltatást nyújtó berendezés, amely nem minősül pénznyerő automatának. Az SZF. dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés játékautomatának minősül-e.
A Gst. 20. §-a a játékadó fizetésének kötelezettjei közé besorolta az olyan üzemeltetőt is, aki egyébként - a játékautomata üzemeltetését nem számítva - nem minősül szerencsejáték-szervezőnek.
A Gst. 21. §-a - figyelemmel a pénznyerő automaták fajtájára - újra szabályozta a pénznyerő automata játékadóját. Az eddigi, egységes, automaták utáni havi 25 000 forint helyett, a I. kategóriába tartozó pénznyerő automata játékadóját havi 25 000 forintban, míg a II. kategóriába tartozó pénznyerő automata játékadóját havi 10 000 forintban határozta meg.
A Gst. 22. §-a megváltoztatta a játékautomata játékadóját. Az eddigi játékautomata által elért bevétel 25 százaléka helyett, a játékautomata éves adója gépenként 60 000 forint lett. A játékautomata üzemeltetője köteles gépenként egy évi adóösszeget a gép nyilvántartásba vétele iránti kérelem benyújtását megelőzően bevallani és ezzel egyidejűleg megfizetni. A megfizetés tényét a kérelem benyújtásával egyidejűleg kell igazolni.
A Gst. 159. § (1) bekezdése a fenti rendelkezések hatálybalépését a törvény kihirdetését követő 15. napban határozta meg.
A Gst. Mellékletének 10. pontja úgy rendelkezik, hogy a játékautomata üzemeltetésének az önkormányzatnál történő bejelentése gépenként 10 000 forint illeték alá esik.
A Vhrm. 7. §-a, 11. §-a és 16. §-a egyrészt a pénznyerő automaták - figyelemmel az I. és a II. osztályba sorolásra - engedélyezési díját, másrészt a játékautomaták bejelentésének eljárási szabályait határozza meg, illetve a szerencsejáték-eszközök behozatalához szükséges engedélyek tekintetében - figyelemmel a vámhivatalnál történő vámkezelésre is - az Szjt. pénznyerő automatára, játékautomatára vonatkozó fogalommeghatározása szerinti minősítést teszik kötelezővé.
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő fogalmával. Ennek során megállapította, hogy azt törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hanem minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételének eseti vizsgálatával lehet meghatározni. [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH. 1992, 158.]
Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a pénznyerő automaták új besorolási szabályai, illetve a játékautomaták jogszabályi fogalom meghatározása, valamint ezekhez kapcsolódóan az üzemeltetési feltételekben történt változás bevezetése során a jogalkotó a jogszabály hatálybalépésének meghatározásakor kellő figyelmet tanúsított-e a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletére. A vizsgálat során megállapította, hogy a besorolási feltételek megváltoztatása önmagában - a nyilvánvalóan megnövekedő adminisztrációs terheket és az olyan játékautomatát üzemeltetőt, aki nem minősült szerencsejáték-szervezőnek nem számítva - nem értékelhető jogszűkítésnek vagy jogkorlátozásnak. Abból, hogy megváltozott egy-egy automata játék minősítése, még nem következik üzemeltetői jogsérelem, így annak vizsgálata, hogy e változás bevezetésére kellő idő áll-e rendelkezésre nem képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Más kérdés azonban, hogy az új minősítési rendszer szerint az eddig is működő automata játékok I. vagy II. kategóriájú pénznyerő automatává, vagy játékautomatává átminősítése, az ezekhez kapcsolódó adó- és illetékterhekre tekintettel már olyan üzemeltetői kötelezettség-növekedést eredményezhet, amelyekre az üzemeltetőknek fel kell készülniük és erre a felkészülési időre a jogalkotónak a hatálybalépés időpontjának meghatározása során figyelemmel kell lennie.
A jogalkotó a törvény hatálybalépésének időpontját a kihirdetést követő 15 napban határozta meg. Ez alól az általános szabály alól kivette a hatálybalépés napján már üzemelő játékautomata működtetőjét. E személyösszesség tekintetében lehetővé tette, hogy az üzemeltetőt terhelő új bejelentkezési kötelezettségnek - és így játékadó kötelezettségének is - 1995. december 31-ig tehessen eleget. A jogszabályváltozás tehát csak az olyan üzemeltetőket érinti kedvezőtlenül, akik által üzemeltetett játékautomata az új fogalom bevezetése miatt ezentúl I. vagy II. kategóriájú pénznyerő automatának minősül, továbbá azt aki a törvény kihirdetését megelőzően ilyen játékautomata saját üzemeltetés vagy további eladás céljára történő beszerzését kezdte meg. E személyek köre tekintetében van tehát indokoltsága a szükséges felkészülési idő vizsgálatának.
A szükséges felkészülési idő azt jelenti, hogy a megváltozott jogszabályi feltételekhez a jogszabályváltozással érintett személyek megfelelően alkalmazkodni tudjanak, ne csak megismerjék a jogot, de lehetővé is váljon az önkéntes jogkövetés. Abból, hogy meghatározott gazdasági tevékenységre vonatkozó jogszabályi feltételek változása csak többletráfordítás árán, vagy a szolgáltatás ellenértékének emelésével eredményezi a változás előtti eredményességet, nem lehet következtetni a tevékenység folytatásának lehetetlenülésére és arra sem, hogy ez a szükségesnél rövidebb felkészülési idő eredményeként állt be.
2. Tévedett az indítványozó, amikor a Gst. 15. § (1) bekezdése illetve 18. §-a azon rendelkezéseinek, miszerint a SZF. dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának, vagy játékautomatának minősül-e, olyan jelentést tulajdonított, hogy a SZF. szabad mérlegelésének tárgya az automata játékok minősítése. Az Szjt. 26. § (2) bekezdésének a) és b) pontja törvényi fogalmát adja a pénznyerő automatának, miként a 29/A. § (1) bekezdése a játékautomatának. Az SZF. csak a törvény és a hitelesítés tekintetében a Vhr. rendelkezése keretei között minősít, vagyis bírálja el valamely automata játék besorolását. Az SZF. döntésével szemben bírói jogorvoslatnak van helye, amelynek során éppen a döntés törvényessége - azaz mennyiben felel meg a döntés az Szjt. és a Vhr. rendelkezéseinek - a vizsgálat tárgya.
3. A Gst. 18. §-a egyik indítványozó szerint pontatlan és így sérti a jogbiztonságot, mert a rendelkezés szerint olyan számítógépes játékok is játékautomatának minősíthetők, amelyek esetében egyébként fogalmilag kizárt, hogy játékautomaták legyenek. Tény, hogy az elektronikusan vagy mechanikusan vezérelt játékok közül bármelyik képes lehet szórakoztató szolgáltatást nyújtó berendezésévé válni. Ez persze nem jelenti azt, hogy adott játék azzá is válik. Szükséges ehhez, hogy a forgalomban megtalálják az ilyen formában történő értékesítés lehetőségét, vagyis azt, hogy a játékautomata üzemeltetőjének fizetett ellenszolgáltatás fejében történjen a játék. Abból, hogy sok számítógépes játék nincs jelen a játéktermekben, hogy e játékok tekintetében még ismeretlen a forgalomban történő értékesítés előbbiekben meghatározott formája, nem lehet arra következtetni, hogy ez fogalmilag kizárt és azt sem lehet tételezni, hogy ilyen eshetőségre is alkalmazható jogi norma pontatlan, a jogbiztonság elvével ütköző.
4. A pénznyerő automata és játékautomata játékadója a Gst. 21. §-a és 22. §-a szerint eltérő mértékű. Indítványozók szerint ez az üzemeltetők közötti alkotmányellenes diszkriminációhoz vezet. Ugyancsak alkotmányellenes különbségnek tartják, hogy a játékautomata üzemeltetőjének gépenként tízezer forint illetéket kell fizetnie, míg az egyéni vállalkozói és kereskedési engedély illetéke csak ötezer forint.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy mindenfajta megkülönböztetés tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni (ABH. 1990, 48.). Amikor a jogalkotó figyelemmel a pénznyerő automaták és játékautomaták eltérő nyereséghozamára, különböző gépkategóriákban eltérő mértékű játékadót határoz meg illetve az egyéni vállalkozói és kereskedési engedély illetékétől eltérő mértékben határozza meg a játékautomata engedélyeztetési illetékét, olyan tárgyi különbséget tesz, ami nem vezet az üzemeltetők illetve az üzemeltetők és más gazdasági tevékenységet folytatók közötti alkotmányellenes megkülönböztetésre.
5. A Gst. 22. §-át az egyik indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek, mert e rendelkezés alapján a játékautomata üzemeltetőjének a játékadót előre, az üzemeltetés megkezdése előtt kell megfizetnie és így olyan jövedelem után kell adóznia, amit még meg sem szerzett. Indítványozó szerint ez a szabályozás ellentétben áll a közteherviselés alkotmányos szabályával.
A játékautomata játékadója az állami monopólium tárgyát képező szerencsejáték meghatározott keretek között magánszemély részére történő engedélyezésének ellenértéke. A játékautomata játékadóját az azt üzemeltető vállalkozó költségként számolhatja el vállalkozása egyéb költségei között. A játékadó nem a még meg sem szerzett nyereség adója, hanem a játékautomata üzemeltetésének üzleti kockázata. A monopólium tulajdonosának jogában áll a tevékenység gyakorlásának ellenértékét meghatározni és azt előre a tevékenység megkezdése előtt illetve folyamatos tevékenység esetén évenként előre kikötni. A játékadó fizetési kötelezettség Gst. 22. §-ában meghatározott szabálya nem áll ellentétben az Alkotmány közteherviselésről szóló rendelkezésével.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest 1996. június 3.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró