52/2011. (VI. 24.) AB határozat
Miskolc Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról szóló 21/2004. (VII. 6.) sz. rendelet módosításáról szóló 12/2006. (III. 8.) sz. rendelete 2. §-nak alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése által alkotott, a Miskolc Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról szóló 21/2004. (VII. 6.) sz. rendelet módosításáról szóló 12/2006. (III. 8.) sz. rendeletének 2. §-a alkotmányellenes, ezért azt 2011. december 31. napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Észak-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője - miután Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a törvényességi észrevételével nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult. A hivatalvezető a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése által alkotott, a Miskolc Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról szóló 21/2004. (VII. 6.) sz. rendeletét módosító 12/2006. (III. 8.) sz. rendelete (a továbbiakban Ör.) egésze felülvizsgálatát kérte, mivel úgy vélte, hogy az Ör. nem felel meg az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) véleményezési eljárást előíró 9. §-ában foglaltaknak, így az törvénysértő, ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével sem összeegyeztethető.
A 2006. március 2. napján tartott közgyűlésen az Ör. alkalmas volt arra, hogy eredeti szövegezéssel a képviselők azt elfogadják, tekintettel arra, hogy ezzel a szövegváltozattal kapcsolatban a Ét.-ben előírt véleményezési eljárást lefolytatták. Azonban 2006. február 21-i keltezéssel a Városfejlesztési és Városüzemeltetési Bizottság az Ör. eredeti, már véleményezett szövegéhez módosító indítványt nyújtott be, melynek tartalma az Ör. véleményezett szövegétől eltért (a módosítást a véleményezésre bocsátott változat nem tartalmazta). Ezt a módosítást a véleményezési eljárás ismételt lefolytatása nélkül a közgyűlés 2006. március 2. napján megtartott ülésén elfogadta.
A hivatalvezető indítványa indokolásában arra hivatkozott, hogy a bizottsági módosítás tekintetében az előzetes véleményezési eljárás nem került lefolytatásra, így az sérti az Ét. 9. § (7) bekezdését.
Az önkormányzat azzal védekezett, hogy az önkormányzati képviselőknek az Ötv.-ből, mint 2/3-os törvényből eredő, "módosító indítványok benyújtásához fűződő alkotmányos joga nem korlátozható az egyszerű többséggel elfogadható Ét. rendelkezései révén".
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."
2. Az Ét.-nek az Ör. elfogadásakor hatályos, az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.
(2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során:
a) az érintett természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében
aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet,
ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek;
b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket;
c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit.
(3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt.
(4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.
(5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni.
(6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt -a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:
a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek,
b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek.
A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell.
(7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.
(...)
(9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)-(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek változtatása esetén is alkalmazni kell."
3. Az Ör.-nek a véleményezési eljárás lefolytatását követően, de a rendelet-tervezet elfogadását megelőzően hatályos rendelkezése:
"13. § (5) A területen - védett közpark kivételével - terepszint alatti garázsok elhelyezhetők kertészeti szakvélemény alapján a közpark terület legfeljebb 20%-án, a Belvárosban legfeljebb 50 %-án, ha ez 1,0 magasságban mérve 10 cm törzsátmérőnél nagyobb fák kivágásával nem jár. A terepszint alatti építmény felett legalább 50 cm vtg. földtakarást kell biztosítani növénytelepítés céljára."
4. Az Ör.-nek a bizottsági módosító indítványt követően hatályos, az indítvánnyal támadott rendelkezése, melynek vonatkozásában a véleményezési eljárás nem került lefolytatásra:
"13. § (5) A területen - védett közpark kivételével - terepszint alatti garázsok elhelyezhetők kertészeti szakvélemény alapján a közpark terület legfeljebb 20%-án, a Belvárosban a 100%-án, ha ez 1,0 magasságban mérve 10 cm törzsátmérőnél nagyobb fák kivágásával nem jár. A terepszint alatti építmény felett legalább 50 cm vtg. földtakarást kell biztosítani növénytelepítés céljára. Az építmények terepszint alatti része a közterület alá 0,5 m-en túl is benyúlhat."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság határozataiban már többször kifejtette, hogy "a helyi önkormányzáshoz való alapjogok körébe tartozik a helyi társadalmi viszonyok helyi jogi szabályozása, az önkormányzati rendeletalkotás. Ezek egyik típusa, amikor az önkormányzat törvény végrehajtására a törvény felhatalmazása alapján, a törvény keretei között alkot rendeletet" [11/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 853, 856.; 48/2004. (XII. 1.) AB határozat, ABH 2004, 956, 960.; 7/2003. (III. 13.) AB határozat, ABH 2003, 753, 756.].
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben, a helyi építési szabályzatok vonatkozásában a 11/2004. (IV. 7.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: "A helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük: az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdéséből adódóan az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét. Mindezekre tekintettel az Ét. részletesen szabályozza az építésügyi szabályzatok, a településrendezési tervek előkészítésének, egyeztetésének és elfogadásának a rendjét.
Az Ét. 9. §-a részletezi tehát a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során érvényesítendő eljárási szabályokat, rendezi, hogy az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szerveket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni" (ABH 2004, 853, 857.). Az Ét. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el, és az Ét. 9. § (9) bekezdése előírja, hogy az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendet érvényesíteni kell a rendezési tervek módosításánál is.
Ahogy az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában megállapította, az Ötv. 16. § (1) bekezdéséből, az Ét. 9. § (7) bekezdéséből és 13. § (1) bekezdéséből kitűnik, hogy "az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Ét. fentiekben említett 9. §-a is, amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához a közérdek érvényesítése érdekében számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, és az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít" (ABH 2003, 753, 756.). Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális jellegű eljárási követelményeket jelent, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során.
E rendelkezések alapján megállapítható, hogy az önkormányzat képviselő-testülete nem rendelkezik szabad döntési lehetőséggel abban a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Ét.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a képviselő-testületnek az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítania.
2. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy a hivatalvezető által kifogásolt eljárás (nevezetesen az, hogy a véleményezési eljárás befejezését követően az önkormányzat lényeges tartalmában módosítja a tervet és erre nem folytatja le ismételten a véleményezési eljárást) megfelelt-e az Ét.-ben foglaltaknak. A rendelkezésre álló iratokból az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg:
Az Ör. - eredeti tartalma szerint - az építési szabályzat 44. § (2) bekezdése szerinti 24. számú mellékletének módosítására irányul. Azaz nem tartalmazott semmilyen módosítást az építési szabályzat 13. § (5) bekezdésére vonatkozóan. Ezt bizonyítja a polgármester PK: 93.011-29/2006. számú, az építési szabályzat módosítására irányuló javaslata. Ez a javaslat került véleményezésre a külön jogszabályban meghatározott közigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel [Ét. 9. § (3) bekezdés], és ezt a változatot tette közzé az érintettek számára a polgármester a véleményezési eljárás befejezése után [Ét. 9. § (6) bekezdés].
Ezt követően 2006. február 21-i keltezéssel nyújtott be a Városfejlesztési és Városüzemeltetési Bizottság az Ör. eredeti, már véleményezett szövegét módosító indítványt, melynek tartalma az Ör. véleményezett szövegétől lényegesen eltér.
Az építési szabályzat eredeti szövege szerint terepszint alatti garázsok a belvárosban a közpark területének legfeljebb 50%-án helyezhetők el. Az utólagos bizottsági módosítást követően ez az arány 100%-ra változott. Emellett az utólagos bizottsági módosítás azt a mondatot is tartalmazta, hogy az építmények terepszint alatti része a közterület alá 0,5 m-en túl is benyúlhat.
Ezekre a módosításokra vonatkozóan az egyeztetési eljárás nem került lefolytatásra. Erre utal két képviselőnek a 2006. március 2. napján kelt ülésről készült jegyzőkönyvben található hozzászólása is, valamint az a tény is, hogy a módosító indítványnak a véleményezési eljárásból való kimaradásának tényét az önkormányzat az eljárás során egyszer sem vitatta, csupán azt állította, hogy a véleményezési eljárás lefolytatásával a képviselők módosító indítvány benyújtásához fűződő joga veszne el.
Az Ét. 9. § (7) bekezdése értelmében a településrendezési eszköz a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. Az Ét. 9. § (9) bekezdése kimondja továbbá, hogy az (1)-(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell. Tekintettel arra, hogy az Étv.-nek az Ör. elfogadásakor hatályos szabálya nem sorolt fel olyan kivételes eseteket, amikor a véleményezési eljárás lefolytatása mellőzhető lett volna, ezért a véleményezési eljárás lefolytatása a módosító indítványok esetében is kötelező lett volna.
Az önkormányzat azon védekezése, hogy a véleményezési eljárás lefolytatásával a képviselők indítványozási joga sérülne, nem megalapozott, hiszen a véleményezési eljárás nem befolyásolja a módosító indítványok előterjesztéséhez fűződő jogot. Amennyiben a már véleményezett rendeletet érdemben módosító indítványok kapcsán a véleményezési eljárás nem volna kötelező, az ennek az intézménynek a teljes kiüresítéséhez vezetne, hiszen ebben az esetben bármilyen - akár az érintettek véleményével ellentétes - módosító indítvánnyal a tervezet tartalma a képviselők által tetszőlegesen - érdemi civil kontroll nélkül - utólag alakítható volna.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. - az elfogadása során alkalmazott törvénysértő eljárásra tekintettel - sérti az Ét. 9. § (4)-(9) bekezdésének rendelkezéseit, és ezáltal más jogszabályba, jelen esetben törvénybe ütköznek, emiatt ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Mivel az Ör. jelenlegi szövege alkotmányellenes módon, az Ét. garanciális szabályainak megsértésével jött létre, az Alkotmánybíróság az Ör. 2. §-át alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. A megsemmisített rendelet az Alkotmánybíróság határozatában, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésének alkalmazásával megállapított későbbi időpontban veszti hatályát, melynek az az indoka, hogy ez alatt az idő alatt Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának lehetősége lesz lefolytatni a módosító rendelet megalkotásához előírt, az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárást.
3. Mivel az Ör. 2. §-ának elfogadása nem felelt meg az Ét.-ben rögzített eljárásnak, ezért azt az Alkotmánybíróság - pro futuro - megsemmisítette. Azonban az Ör. 2. §-ának megsemmisítése nem eredményezi az építési szabályzatnak az Ör. módosítása előtt hatályos szövegének feléledését: egy hatályon kívül helyező norma alkotmányellenességének a megállapítása önmagában nem vezet a hatályon kívül helyezéssel érintett rendelkezések hatályának automatikus feléledéséhez, valamely jogszabály újbóli hatályba helyezése ugyanis a jogalkotó kizárólagos kompetenciája [lsd. pl. 1437/B/1995. AB határozat, ABH 1998, 616, 618-619.]. Az önkormányzatnak ugyanakkor lehetősége van arra, hogy a megsemmisített rendelkezést az Ét. szabályait betartva újra elfogadja.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2011. június 23.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1240/H/2007.