3068/2013. (III. 14.) AB határozat
jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára, valamint nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 30/B. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenessége és nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: indítványozó) - az Alkotmánybírósághoz 2012. december 4-én érkezett indítványában - kezdeményezte az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30/B. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
[2] 2. Az Étv. kifogásolt 30/B. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy az összevont telepítési eljárás első szakaszában a telepítési hatásvizsgálati szakaszban az építésügyi hatóság a kérelem elutasítása esetén határozatot hoz, a kérelem teljesítése esetén azonban önálló jogorvoslattal meg nem támadható végzés formájában adja ki a telepítési engedélyt, mely csak az integrált építési engedély megadásáról szóló határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslati kérelemben támadható.
[3] Az indítványozó álláspontja szerint a telepítési engedély végzés formájában történő kiadása sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, ellentétes a XXI. cikk (1) bekezdésével és a XXIV. cikk (1) bekezdésével, és ütközik a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. cikk 9. pontjának rendelkezésébe.
[4] 3. Az indítványozó kifogásolta, hogy az Étv. 30/B. §-a az összevont telepítési eljárásra vonatkozóan nem határozza meg egyértelműen, hogy az összevont telepítési eljárás keretében mely, külön jogszabályok szerinti eljárások vonhatók össze. Úgy véli, hogy a jogalkalmazó számára nem egyértelmű, hogy a környezeti hatásvizsgálat során mely esetekben kell az Étv., a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) vagy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseit alkalmazni, ezért sérül a jogbiztonság követelménye.
[5] Az összevont telepítési eljárásban egybefoglalt eljárások közül különösen aggályosnak tartja az indítványozó - a környezetre gyakorolt jelentős hatásuk miatt - a környezeti hatásvizsgálat és egységes környezethasználati engedélyezési eljárás-köteles tevékenységekkel kapcsolatban ezt az eljárást. Az indítványozó utalt a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra, továbbá kifejtette, hogy az egészséges környezethez való jog érvényesülését biztosító intézményvédelmi garanciák elért védelmi szintjét a hatályos jogszabályok összességükben határozzák meg. A környezetvédelemmel kapcsolatos legalapvetőbb rendelkezéseket - az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92/EU (2011. december 13.) Európai Parlamenti és Tanácsi Irányelv, valamint a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló 2008/1/EK (2008. január 15.) Európai Parlamenti és Tanácsi Irányelv rendelkezéseire is figyelemmel - a Kvt. tartalmazza.
[6] A Kvt. 66. §-ában meghatározott - az egészséges környezethez való jog érvényesülését biztosító alapvető jelentőségű-rendelkezéshez képest az indítványban kifogásolt szabály - az engedély végzés formájában történő kiadásával - visszalépést jelent. Hivatkozott az indítványozó a Ket. 71. § (1) bekezdésére is, amely szerint a hatóságnak az ügy érdemében határozatot kell hoznia. Állítása szerint ezzel összhangban van a Kvt. 71. § (1) bekezdése, amely szintén arról rendelkezik, hogy a környezetvédelmi hatóság a környezetvédelmi engedélyről, az egységes környezethasználati engedélyről és az egybefoglalt környezethasználati engedélyről határozatot hoz.
[7] Véleménye szerint a környezetvédelmi engedély tartalmi súlya is jelentős, mert abban a hatóság a környezethasználat módjával összefüggő, konstitutív feltételeket is megállapít. Álláspontja szerint jogerős környezetvédelmi engedély hiányában a létesítési engedély bizonytalan környezetvédelmi feltételekre épül, ezzel az összevont telepítési eljárás folyamatának alapvető célja meghiúsulhat, és a beruházó számára jelentős költség- és időtöbbletet jelenthet, ezért sérti a kérelmező beruházónak a tisztességes eljáráshoz való alapvető jogát. Utalt arra is, hogy a Ket. az ügydöntő határozathoz - a 72. § (1) bekezdésében és a 98. § (1) bekezdésében -olyan eljárási garanciákat kapcsol, amelyek a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való jog és a környezetvédelmi engedély esetében az egészséges környezethez való jog szempontjából alapvetően lényegesek.
[8] Álláspontja szerint az Étv. 30/B. § (4) bekezdése a Kvt. és a Ket. idézett szabályaival ellentétesen rendelkezik, amikor lehetővé teszi a garanciák tekintetében megengedőbb végzés formájában történő engedélykiadást. Úgy vélte, hogy az elért védelmi szinttől való visszalépés miatt sérül az Alaptörvényben megállapított egészséges környezethez való jog.
[9] Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az Egyezmény rendelkezése szerint a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni a hatósági döntés szövegét, valamint az alapját képező fő okokat és megfontolásokat. Véleménye szerint a kifogásolt szabályban megállapított végzés a döntés alapját képező fő okok és megfontolások nyilvánosság számára történő megismerhetőségét nem biztosítja, ezért a rendelkezés nemzetközi szerződésbe is ütközik.
II.
[10] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"XXI. cikk (1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni."
[11] 2. Az Egyezmény vonatkozó pontja:
"6. cikk 9. Valamennyi fél biztosítja a hatósági döntés meghozatala után a nyilvánosság megfelelő eljárások szerinti, haladéktalan tájékoztatását. Minden Fél a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi a döntés szövegét, valamint az alapját képező fő okokat és megfontolásokat."
[12] 3. Az Étv. kifogásolt rendelkezése:
"30/B. § (4) A telepítési hatásvizsgálati szakaszban az építésügyi hatóság döntése
a) a kérelem elutasítása esetén határozat,
b) a kérelem teljesítése esetén önálló jogorvoslattal meg nem támadható végzés formájában kiadott telepítési engedély, mely csak az integrált építési engedély megadásáról szóló határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslati kérelemben támadható."
III.
[13] Az indítvány nem megalapozott.
[14] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) és f) pontja alapján, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése, valamint a 32. § (2) bekezdése alapján a jogszabályi rendelkezés utólagos vizsgálatára és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítvány benyújtására jogosult.
[15] Az indítvány tartalmát tekintve megfelel az Abtv. 24. § (2) bekezdésében és az 52. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[16] 2. Az Alkotmánybíróság az eljárás során áttekintette az összevont telepítési eljárásra vonatkozó hatályos jogi szabályozást.
[17] A vitatott rendelkezést a településfejlesztéssel, a településrendezéssel és az építésüggyel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CLVII. törvény 38. §-a állapította meg, és az 2013. január 1. napjával lépett hatályba.
[18] A törvény az összevont telepítési eljárást új, sajátos jogintézményként vezette be. A törvény indokolása szerint az összevont telepítési eljárás bevezetése a beruházások megvalósítását segíti elő. "Lehetőséget biztosít arra, hogy egy fejlesztési szándék megvalósíthatósága tekintetében, még mielőtt nagyobb időbeli és pénzbeli ráfordításra kerülne sor, tisztázódhasson, hogy az adott helyen az a beruházás megvalósítható-e, és ha igen, milyen feltételekkel. Alkalmas arra is, hogy a jelenleg külön-külön lefolytatandó hatósági eljárásokat (környezetvédelmi, földvédelmi, erdővédelmi és régészeti stb.) egy eljárásba foglalja, ezzel a beruházás megvalósíthatóságának ideje lerövidül, megvalósítása időben és pénzben (megtérülésben) tervezhetőbbé válik."
[19] Az Étv. 30/B. § (1) bekezdése szerint az építési beruházás megvalósítása érdekében kormányrendeletben meghatározott esetekben és módon összevont telepítési eljárás lefolytatása kezdeményezhető. A (2) bekezdés szerint az összevont telepítési eljárás két szakaszból áll: a telepítési hatásvizsgálati szakaszból és az integrált építési engedélyezési szakaszból. A (3) bekezdés arról rendelkezik, hogy az összevont telepítési eljárást építésügyi hatósági szolgáltatás előzi meg. Az indítványozó a (4) bekezdés azon rendelkezését vitatja, mely szerint a hatóság a telepítési hatásvizsgálati szakaszban a kérelem teljesítése esetén önálló jogorvoslattal meg nem támadható végzés formájában adja ki a telepítési engedélyt, mely csak az integrált építési engedély megadásáról szóló határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslati kérelemben támadható.
[20] Az Étv. 30/B. § (6) bekezdése szerint az összevont telepítési eljárást kormányrendeletben kijelölt építésügyi hatóság folytatja le.
[21] 3. Az Alkotmánybíróság elsőként megvizsgálta, hogy az indítványozó által állított értelmezési probléma, valamint az indítványban megjelölt törvények ellentéte a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatban fennáll-e és ha igen, az az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelméhez vezet-e.
[22] 3.1. Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította - és ma is irányadónak tekinti -, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. "A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre-láthatóak legyenek a norma címzettjei számára." (ABH 1992, 59, 65.). A jogbiztonság megköveteli, hogy "a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.].
[23] Az 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy "a jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása. Ennek során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha annak problémamegoldó, alkotó jellege elmosódott, az értelmezési művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre támaszkodva rutinná vált. [...] Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. [...] A jogszabálynak ezért az életviszonyok tipikus vonásait kell figyelembe vennie." (ABH 1993, 607, 608.) Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé csak az a jogszabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható, csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.].
[24] A 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában az azonos szintű jogszabályok közötti valós vagy vélt kollízióval kapcsolatosan elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság arra, hogy "meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet. [...] Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának. [...] Az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet." (ABH 1991, 175, 176.).
[25] 3.2. Az Alkotmánybíróság jelen eljárásban a kifogásolt rendelkezés szövegének vizsgálata alapján azt állapította meg, hogy a normaszöveg egyértelmű, az a jogalkalmazók számára nem értelmezhetetlen. Az Étv. 30/B. § (1) bekezdése jogértelmezéssel megállapítható világos normatartalmat takar, nevezetesen a telepítési hatásvizsgálati szakaszban az építésügyi hatóság a kérelem elutasítása esetén határozatot hoz, a kérelem teljesítése esetén pedig - önálló jogorvoslattal meg nem támadható - végzés formájában kiadott telepítési engedélyt ad ki, amely az integrált építési engedély megadásáról szóló határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslati kérelemben támadható.
[26] 3.3. Az indítványozó szerint nem egyértelmű, hogy mely eljárások vonhatók össze, és hogy a környezetvédelmi hatóság melyik jogszabály alapján jár el.
[27] Az összevont telepítési eljárás esetköreit az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) VI. fejezete tartalmazza.
[28] A Korm. r. 29. §-a rendelkezik arról, hogy az építtető az építési beruházás megvalósításához szükséges követelmények tisztázásához mely eljárások, vagy azok egy részének lefolytatásához kérelmezheti az összevont telepítési eljárást.
[29] Az esetkörök konkrét megállapításához a környezetvédelem vonatkozásában a Korm. rendelet 29. § (1) bekezdés c) pontja további utalást tartalmaz a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Khvr.) rendelkezéseire.
[30] A Korm. r. 29. § (2) bekezdése azt is felsorolja, hogy mely eljárások vonhatók össze a telepítési hatásvizsgálati szakaszban (a továbbiakban: THSZ) és mely eljárások az integrált építési engedélyezési szakaszban (a továbbiakban: IÉSZ).
[31] Kétségtelen, hogy az összevont telepítési eljárás esetköreinek pontos meghatározása csak több jogszabályi rendelkezés összevetésével állapítható meg, amely a jogalkalmazók számára nem egyszerű feladat. Ez azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem okozhat olyan értelmezési nehézséget, kiszámíthatatlanságot, amely e tekintetben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét vetné fel.
[32] Ehhez kapcsolódóan megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a jogalkotó az új összevont telepítési eljárás szabályozásánál az Étv. 30/B. § (3) bekezdésében - az ügyfelek, beruházók munkájának segítése céljából - arról is rendelkezett, hogy az összevont telepítési eljárást építésügyi hatósági szolgáltatás előzi meg. A Korm. r. 30. § (1) bekezdése szerint az építtető az összevont telepítési eljárás lefolytatása iránti kérelem benyújtása előtt hatósági szolgáltatás iránti kérelmet terjeszthet elő az összevont telepítési eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező építésügyi hatósághoz. Ebben az építtető az eljáró hatóságtól, és - annak útján - az érintett szakhatóságoktól tájékoztatást kérhet többek közt arról. hogy van-e a tevékenységnek jelentős hatása a környezetre, ettől függően milyen további környezetvédelmi engedélyezési eljárások lefolytatására kerüljön sor, és azoknak mi a tartalma. Kérheti továbbá annak vizsgálatát, hogy az elektronikus gyűjtőtárhelyen gyűjtött kérelmének, dokumentumainak tartalma, mellékletei és a rendelkezésre álló előzetes szakhatósági állásfoglalások megfelelnek-e a THSZ lefolytatásához, szükséges-e további melléklet becsatolása vagy szakhatósági közreműködés.
[33] 3.4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt is, hogy a kifogásolt rendelkezés ellentétben áll-e a Ket. 71. § (1) bekezdésével, mely szerint a hatóságnak határozatot kell hozni, valamint a Kvt.-vel, amely szintén a 71. § (1) bekezdésében arról rendelkezik, hogy a környezetvédelmi hatóság a környezetvédelmi engedélyről és az egységes környezethasználati engedélyről határozatot hoz.
[34] Ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság szintén úgy látja, hogy a vonatkozó jogszabályok egyértelműek abban a tekintetben, hogy mikor kell, és mely hatóságoknak az Étv. kifogásolt rendelkezése alapján eljárni és mikor kell a környezetvédelmi hatóságnak a - Ket. rendelkezéseivel összhangban álló - Kvt. 71. § (1) bekezdése szerint határozatot hozni.
[35] Az építtetők a beruházáshoz szükséges hatósági engedélyek többségét önálló, külön eljárásban is megszerezhetik. Ekkor - a környezethasználat tekintetében - a környezetvédelmi hatóság a Kvt. szabályai szerint - az indítványozó által is hivatkozott - határozati formában adja ki például a környezetvédelmi engedélyt és az egységes környezethasználati engedélyt. Ha a beruházó él az új összevont telepítési eljárás megindításának lehetőségével, kérelmében meg kell jelölnie, hogy mely eljárások lefolytatását kéri. Ha már külön eljárásban a jogerős hatósági engedélyek bármelyikét megszerezte, az az összevont telepítési eljárásban - az engedély hatálya alatt - felhasználható.
[36] Ha a beruházó az összevont telepítési eljárás lefolytatását kéri, akkor az eljárásban az ügydöntő építésügyi hatóság mellett - az önálló engedélyezési eljárásokat lefolytató hatóságok a 29. § (3) bekezdésében meghatározottak szerint - ügydöntő szakhatóságként vagy (a jogszabályban meghatározott esetekben) megalapozó szakhatóságként vesznek részt.
[37] A szakhatóságokat az ügydöntő építésügyi hatóság keresi meg és szerzi be állásfoglalásukat.
[38] A Ket. 44. § (1) bekezdése alapján a szakhatóságok olyan szakkérdésben adnak ki állásfoglalást, amelynek megítélése hatósági ügyként a hatáskörükbe tartozik.
[39] Az új, összevont telepítési eljárásban - feltéve, ha a beruházó a vonatkozó eljárás lefolytatását az összevont eljárásban kéri - a környezetvédelmi hatóság is szakhatóságként jár el. Ilyenkor a környezetvédelmi hatóság a döntését szakhatósági állásfoglalás formájában adja ki.
[40] A szakhatósági állásfoglalás tartalmára - a Ket. 44. § (6) bekezdése alapján - a határozat tartalmára vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy az állásfoglalás tartalmazza a szakhatóság megnevezését és a szakhatóság ügyintézőjének nevét, a rendelkező rész tartalmazza a szakhatósági hozzájárulást, az egyedi szakhatósági előírást, feltételt, vagy a hozzájárulás megtagadását. A Ket. szabályai szerint a szakhatóság állásfoglalása ellen önálló jogorvoslatnak nincs helye, az a határozat, illetve az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslat keretében támadható meg. A szakhatóság állásfoglalását az ügydöntő hatóság nem változtathatja meg, attól nem térhet el.
[41] Az Étv. 30/B. § (4) bekezdése egyértelműen az építésügyi hatóságra vonatkozó előírás, abban a jogalkotó az építésügyi hatóság (és nem a szakhatóságok) döntésének formájáról rendelkezik.
[42] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Étv. 30/B. § (4) bekezdése és a megjelölt törvényi rendelkezések között ellentét nem áll fenn, normavilágossággal kapcsolatos probléma, ellentmondás nincs, ezért az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét nem állapította meg, és erre tekintettel az indítványt e vonatkozásban elutasította.
[43] 4. Az Étv. 30/B. § (4) bekezdésének az egészséges környezethez való jog sérelmét felvető indítványrésszel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[44] 4.1. Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint "Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
[45] Az indítványozó is hivatkozott az Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozatára, amelyben az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá: "Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges. [...] Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadóak az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is." (22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [41])
[46] Az Alaptörvény szövege az egészséges környezethez való jog tekintetében megegyezik az Alkotmány szövegével, ezért az egészséges környezethez való jog értelmezése során az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban tett megállapítások is irányadónak tekinthetők. "Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme." [27/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 129, 133.] "A környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam - amíg jogi védelem egyáltalán szükséges - az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, 1994, 134, 141.]
[47] 4.2. Az indítványozó a vitatott szabály alaptörvény-ellenességét - a rendelkezésnek - a Kvt. 66. §-ával kapcsolatos ellentétére, valamint arra alapította, hogy a telepítési engedély végzés formájában történő kiadása visszalépést jelent az elért védelmi szinttől, mert nem fűződnek hozzá azok a garanciális szabályok, amelyeket a Ket. a határozati formához fűz.
[48] Az indítványozó által hivatkozott Kvt. 66. §-a a környezethasználat megkezdéséről rendelkezik a következők szerint:
"66. § (1) A környezethasználat - a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel -
a) a környezeti hatásvizsgálat hatálya alá tartozó tevékenységek esetén - a b) pontban foglaltak kivételével - a tevékenységre a környezetvédelmi hatóság által kiadott környezetvédelmi engedély,
b) az egységes környezethasználati engedélyezés hatálya alá tartozó esetekben a környezetvédelmi hatóság által kiadott egységes környezethasználati engedély,
c) a környezetvédelmi felülvizsgálat hatálya alá tartozó tevékenységek esetén a környezetvédelmi hatóság által kiadott környezetvédelmi működési engedély,
d) az a)-c) pont hatálya alá nem tartozó - az e törvény végrehajtására kiadott rendeletben meghatározott - esetekben a környezethasználó kérelmére a környezetvédelmi hatóság által kiadott egybefoglalt környezethasználati engedély,
e) az a)-d) pont hatálya alá nem tartozó - külön jogszabályban meghatározott - esetekben a környezetvédelmi hatóság által kiadott határozat, vagy szakhatóságként való közreműködése esetén szakhatósági állásfoglalása figyelembevételével más hatóság által kiadott határozat jogerőre emelkedését követően kezdődhet meg, illetve folytatható.
(2) Az e törvény végrehajtására kiadott rendeletben meghatározott esetekben a környezethasználat a környezethasználó által a környezetvédelmi hatóság részére adott bejelentést követően kezdhető meg, illetve folytatható.
[...]
(5) Ha az (1) bekezdés a) és b) pontjának hatálya alá tartozó környezethasználathoz más jogszabály által meghatározott létesítési, illetve működési engedélyezési eljárás is szükséges, az engedély akkor adható meg, ha a környezethasználó környezetvédelmi, illetve egységes környezethasználati engedéllyel rendelkezik. A létesítési (építési), illetve működési (használatbavételi) engedély a környezetvédelmi, illetve egységes környezethasználati engedélyben foglaltaktól nem térhet el."
[49] Az építésügyi hatóság az összevont telepítési eljárás első, hatásvizsgálati szakaszában - a vitatott rendelkezés alapján végzés formájában - kiadott telepítési engedélyben a Korm.r. 33. § (3) bekezdésében foglaltak szerint a helyszíni szemle és az eljárás során feltárt tények és nyilatkozatok, továbbá a szakhatóságok állásfoglalása alapján megállapítja a tervezett beruházás telepítési feltételeit és követelményeit, az építési engedély megadásának telepítési kereteit, a tervezett tevékenység folytatásának környezetvédelmi feltételeit, továbbá a településrendezési eszköz módosítása esetén a településrendezési eszközzel kapcsolatos megállapításait, és jóváhagyásának szakmai feltételeit. A Korm. r. 34. § (6) bekezdése arról is rendelkezik, hogy a telepítési engedély az összevont eljárások fajtáitól függően egyben elvi építési engedély, telekalakítási engedély, termőföld végleges más célú hasznosításának engedélye, az erdő területi igénybevételének engedélye, régészeti feltárási engedély, környezetvédelmi engedély vagy egységes környezethasználati engedély és a településrendezési eszközzel kapcsolatos vélemény.
[50] A Korm. r. 34. §-a fontos garanciális rendelkezéseket tartalmaz, kimondja, hogy a telepítési engedély a környezethasználat megkezdésére, építési tevékenység végzésére nem jogosít, és nem mentesíti az építtetőt a környezethasználat és az építési beruházás megvalósításához, az építési tevékenység megkezdéséhez a jogszabály szerint szükséges más hatósági engedélyek vagy hozzájárulások megszerzésének kötelezettsége alól. Azt is kimondja, hogy a környezethasználatot és a kérelmezett tevékenységet a telepítési engedélyben meghatározott időn belül és csak a jogerős integrált építési engedély birtokában szabad megkezdeni és folytatni.
[51] A Korm. r. 33. §-a a telepítési engedély tárgyában hozott döntés rendelkező részének - a Ket. 72. § (2) bekezdésében foglaltakon kívüli - további kötelező elemekkel történő bővítését írja elő.
[52] Így a végzésnek tartalmaznia kell az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárást Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszer (a továbbiakban: ÉTDR) ügy- és iratazonosítóját, a tervezett építési beruházás és a beruházásra vonatkozó teljesítmény és kibocsátási adatokat, valamint a technológia rövid leírását, a tervezett építmény rendeltetését, az ismert és vizsgált önálló rendeltetési egységek számát és rendeltetésük megjelölését, a döntéssel érintett valamennyi telek címét és helyrajzi számát, az eljáró hatóság döntését, az engedély feltételeit, az eljáró hatóságnak a 29. § (1) bekezdésében felsorolt, a kérelem tárgyát képező kiváltott eljárásokban az ügydöntő szakhatóságok állásfoglalása alapján hozott döntését, az építési beruházás megvalósításának jogszabályban és az ügydöntő szakhatóságok állásfoglalásában előírt feltételeit, az engedély hatályát, meghosszabbításának módját és feltételeit, a megalapozó szakhatóságok állásfoglalását és kikötéseit. A döntésnek tartalmaznia kell továbbá tájékoztatást többek közt arról, hogy a telepítési engedély a környezethasználat megkezdésére, építési tevékenység végzésére nem jogosít, a környezethasználatot és a kérelmezett tevékenységet csak a jogerős integrált építési engedély birtokában szabad megkezdeni és folytatni. Tájékoztatást kell adni arról is, hogy az ügyfél az engedélyezés tárgyát képező dokumentációba mikor, hol és milyen módon tekinthet be.
[53] A vonatkozó jogszabályok összevetése alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vitatott rendelkezés nem ütközik az indítványozó által megjelölt Kvt. rendelkezésébe. Nem jelent visszalépést az elért védelmi szinttől, mert a telepítési engedély nem ad felhatalmazást a környezethasználatra. A telepítési engedély a beruházás megkezdésére nem jogosít, annak elindításához a jogerős integrált építési engedély szükséges. Az sem tekinthető az elért védelmi szinttől való visszalépésnek, hogy egy eljárásban kerül sor a különböző engedélyek kiadására. A szakhatóságok a hatáskörükbe tartozó ügyre vonatkozó ágazati jogszabályokban foglalt előírások és követelmények betartásával hozzák meg döntésüket, olyan szakkérdésben adnak ki állásfoglalást, amelynek megítélése hatósági ügyként a hatáskörükbe tartozik. A szakhatóság állásfoglalása az ügydöntő hatóság számára kötelező, attól nem térhet el, a jogszabályban előírt szakhatósági állásfoglalás nélkül nem dönthet.
[54] Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság az Étv. 30/B. § (4) bekezdése rendelkezésének az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésébe ütközését az indítványozó által felvetettek tekintetében nem állapította meg, ezért az indítványt elutasította.
[55] 5. Nem találta megalapozottnak az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XXlV. cikk (1) bekezdése sérelmének megállapítására irányuló kérelmet sem.
[56] Az Alaptörvény e rendelkezése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részlehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok a törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.
[57] A jogintézményhez kapcsolódóan megállapított építésügyi hatósági szolgáltatás nyújtása, a rövid határidők, a párhuzamosan, egy időben folyó eljárások, az integrált építési engedélyt megalapozó előkészítő hatásvizsgálati szakaszban hozott - a beruházás megvalósításával kapcsolatos követelmények előzetes tisztázását szolgáló - döntés a beruházó érdekét szolgálja. A Korm. r. a telepítési engedély tartalmára vonatkozóan lényeges garanciális előírásokat tartalmaz. Azt is figyelembe kell venni, hogy az összevont telepítési eljárás a beruházók számára egy lehetőség. Mindezek következtében az Alkotmánybíróság az Étv. 30/B. § (4) bekezdésének az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg, és az indítványt e kérdésben is elutasította.
[58] 6. Az indítványozó a sérelmezett jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközését is állította.
[59] Az Egyezménynek - az indítványozó által felhívott - 6. cikk 9. pontja értelmében a Szerződéshez csatlakozó Szerződő Felek biztosítják a hatósági döntés meghozatala után a nyilvánosság megfelelő eljárások szerinti, haladéktalan tájékoztatását a környezeti ügyekben. Minden Fél a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi a döntés szövegét, valamint az alapját képező fő okokat és megfontolásokat.
[60] Az indítványozó szerint a döntés végzés formában történő kiadása a döntés alapját képező fő okok és megfontolások nyilvánosság számára való hozzáférhetőségét nem biztosítja.
[61] Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Étv. 30/B. § (4) bekezdésének a telepítési hatásvizsgálati szakaszban - a kérelemnek helyt adó - döntés formájáról rendelkező szabálya az Egyezmény 6. cikk 9. pontjával ellentétes rendelkezést nem tartalmaz. Annak tartalmából sem vonható le olyan következtetés, amely a felhívott rendelkezés sérelmét jelentené. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Korm. r. a tájékoztatással kapcsolatban jelentős garanciális szabályokat fogalmaz meg. A Korm. r. 34. §-a tételesen felsorolja, hogy a telepítési engedélyről szóló, iratazonosítóval ellátott végzést kivel kell közölni. Így ügyféli minőségben, az érintettek körének feltüntetése mellett kell közölni
- az építtetővel vagy meghatalmazottjával,
- az építési tevékenységgel érintett telek építmény, épületrész tulajdonosával,
- azzal, akit az építési hatóság az eljárásba ügyfélként bevont,
- az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, Espooban (Finnország), 1991. február 26. napján aláírt egyezmény szerinti nemzetközi eljárás esetén, a hatásviselő féllel.
[62]Tájékoztatásul közölni kell a végzést:
- azzal, akinek az építési tevékenységgel érintett telekre, építményre vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték és ügyféli jogállással nem rendelkezik,
- a települési önkormányzat polgármesterével.
- azzal a hatósággal, amely az ügyben szakhatósági állásfoglalást adott ki,
- az eljáró ingatlanügyi hatósággal, ha az engedély egyben telekalakítási engedély,
- a Magyar Nemzeti Múzeummal, ha az engedély egyben régészeti feltárási engedély is.
[63] Ezen kívül a Korm. r. 35. § (13) bekezdése szerint az összevont telepítési eljárás második szakaszának végén hozott jogerős döntést követően az építési hatóság haladéktalanul tájékoztatást ad az ÉTDR mindenki által látható felületén a jogerős engedély tárgyáról és típusáról, továbbá jogerőre emelkedésére tekintet nélkül a Ket. szabályai szerint nyilvánosan közzéteszi azt az integrált építési engedély tárgyában hozott határozatot a telepítési engedély tárgyában hozott végzéssel együtt, valamint a felfüggesztés tárgyában hozott végzést és a szakhatósági állásfoglalást, amit az építésügyi hatósági engedély iránti kérelem tárgyában olyan eljárásban hozott, amelyben a szakhatóságként eljáró környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség a tevékenység következtében várható környezeti hatások jelentőségét vizsgálta.
[64] Az ismertetett rendelkezések, valamint a végzés tartalmára vonatkozó részletes előírások kellő garanciát jelentenek a döntés alapját képező okok és megfontolások nyilvánosság számára hozzáférhetőségének a biztosítására.
[65] Mindezek következtében az Étv. 30/B. § (4) bekezdésének az Egyezmény 6. cikk 9. pontjába ütközése nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2013. március 5.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/3635/2012.