59/2004. (XII. 14.) AB határozat
a 123/2004. (IX. 23.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányát hitelesítő határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 123/2004. (IX. 23.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság 123/2004. (IX. 23.) OVB határozatával úgy döntött, hogy Somsák Á. László által a Magyar Nyugdíjasok Pártja képviseletében benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívét hitelesíti.
Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel:
"Akarja-e Ön, hogy a minimálnyugdíj a mindenkori nyugdíjas létminimum összegére (KSH: 35 000 Ft) legyen felemelve és az e feletti nyugdíjakat ennek figyelembevételével arányosan emeljék?"
Az Országos Választási Bizottság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs.
A határozat a Magyar Közlöny 2004. évi 135. számában, 2004. szeptember 27-i dátummal jelent meg.
2. A határozat ellen egy magánszemély nyújtott be kifogást. Akifogás 2004. október 12-én, 12.50-kor érkezett az Országos Választási Bizottsághoz. A kifogást az Országos Választási Iroda vezetője 2004. október 12-én küldte meg az Alkotmánybíróságnak.
A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül, 2004. október 12-én 16.00 óráig lehetett előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett.
A kifogást benyújtó személy arra hivatkozik, hogy a kérdésben nem lehet népszavazást tartani, mert a kérdésből eredményes népszavazás esetén okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása, illetve a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Utal arra, hogy a nyugdíjak fedezetét a költségvetési törvényben biztosítja az állam, amennyiben valamennyi nyugdíj emelkedik, a költségvetési törvény idevágó előirányzatát módosítani kell. A kérdésből pontosan meghatározható jövőbeli kiadások következnek, a 35 000 forint alatti összegű nyugdíjban részesülő személyek száma és a nyugdíjuk összege adott. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését ezért szerinte az OVB-nek meg kellett volna tagadnia.
II.
A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (...)
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (...)
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, (...) "
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az Nsztv. érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...)
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,"
III.
A kifogás megalapozott.
1. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontját az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban értelmezte (ABH 2001, 392.) .
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében szereplő tiltott népszavazási tárgykörök olyan alkotmányi felsorolást tartalmaznak, amelyek bővítése csak az Alkotmány módosításával lehetséges. [64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380., 384.]
A határozat hangsúlyozta: az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A "költségvetés végrehajtásáról" fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.
A határozat megállapította, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről. Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, nem teszi tiltottá a népszavazást.
2. A társadalombiztosítási nyugellátásról a 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.) szól. Az öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegét nem a törvény, hanem a Tny. végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11. §-a határozza meg. Eszerint a 2003. december 31-ét követő, de 2005. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb összege [Tny. 12. § (3) bekezdése] havi 23 200 forint.
Eredményes népszavazás esetén a kérdésben szereplő minimálnyugdíjat és a minimálnyugdíj feletti nyugdíjakat emelni kellene.
A nyugellátások emelésével kapcsolatban a Tny. 62. §-a tartalmaz előírásokat.
A 62. § (4)-(7) bekezdései értelmében a tárgyév január 1-je előtti időponttól megállapított nyugellátást 2001. január 1-jétől kezdődően, a megállapítás naptári évét követő év január hónapjában az emelés évére tervezett fogyasztói árnövekedés és a tervezett országos nettó átlagkeresetnövekedés 50 százalékos súlyozott átlagának megfelelő mértékben kell emelni.
Ha az árnövekedés és a nettó átlagkereset-növekedés várható mértéke legalább egy százalékponttal meghaladja a tervezett mértéket, akkor november hónapban - január 1-jei visszamenőleges hatállyal - kiegészítő nyugdíjemelést kell végrehajtani.
A kiegészítő nyugdíjemelésnél a nyugdíjasok fogyasztói ár növekedésének - a tárgyév első nyolc hónapjának tényadatára alapozott - várható mértékét kell figyelembe venni, amennyiben az meghaladja a fogyasztói árnövekedés mértékét.
A (7) bekezdés szerint az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a Tny. rendelkezésein túlmenően, a szükséges feltételek megléte esetén további kiegészítő intézkedéseket tegyen.
A Tny. 62. § (9) bekezdése azt írja elő, hogy a tárgyévi tervezett adatokat a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvény állapítja meg.
A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetését és az államháztartás hároméves kereteit a 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) határozza meg. Ez a törvény az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének az a) pontjában említett "költségvetésről" szól.
A Kvtv. - a Tny. 62. § (9) bekezdésének a költségvetésre utaló előírását végrehajtva - rendelkezik a nyugdíjemeléssel kapcsolatban. A Kvtv. 51. § (2) bekezdése értelmében a Tny. 62. §-a szerinti nyugdíjemelés számításánál 2004. évben 6,8%-os országos nettó átlagkereset-növekedést, 5,8%-os fogyasztói árnövekedést kell figyelembe venni.
E rendelkezések kizárják, hogy a nyugdíjaknál a népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés szerinti más szempontokat is figyelembe vegyenek.
A jelen esetben a népszavazásra bocsátandó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazza az idézett költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény - a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege - megváltoztatása. A népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik.
3. A Tny. 62. § (7) bekezdése felhatalmazást tartalmaz arra, hogy a Kormány a Tny. szabályain túlmenően, kiegészítő intézkedéseket tegyen a nyugellátásokkal kapcsolatban. Ezeket a kiegészítő intézkedéseket közelebbről sem a Tny., sem a Kvtv. nem határozza meg. Azt azonban meg lehet állapítani, hogy a Tny. 62. § (7) bekezdésén alapuló kiegészítő intézkedések nem az Országgyűlés, hanem a Kormány hatáskörébe tartoznak.
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint "országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet". Nincs lehetőség országos népszavazásra az Országgyűlés hatáskörébe nem tartozó kérdésben.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész szerint határozott. A megismételt eljárásban az OVB-nek a hitelesítést meg kell tagadnia.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
dr. Kukorelli István
alkotmánybíró akadályoztatása miatt
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 994/H/2004.