51/2001. (XI. 29.) AB határozat

a 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének és az azon szereplő kérdésnek a hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Strausz János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát helybenhagyja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Magyar Szocialista Párt aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos népszavazást kezdeményezzen a következő kérdésben:

"Akarja-e Ön, hogy az évenkénti nyugdíjemelés módjának meghatározásakor a keresetnövekedés mellett a nyugdíjasok fogyasztása (fogyasztói kosara) alapján számított áremelkedést is figyelembe vegyék?"

Az OVB eljárása során megállapította, hogy a népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésére figyelemmel az országos népszavazás nem kizárt, a kérdés megfogalmazása megfelel az országos népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, továbbá az aláírásgyűjtő ív megfelel a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (3)-(5) bekezdéseiben foglalt alaki követelményeknek. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést a 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozatával hitelesítette.

E határozat ellen a törvényes határidőn belül több kifogás érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

Az OVB 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozata ellen benyújtott kifogások a népszavazásra bocsátandó, aláírásgyűjtő íven szereplő kérdést az alábbi szempontokból kifogásolták.

Az évenkénti nyugdíjemelés módjának meghatározására vonatkozó kérdés a kifogásokat előterjesztők szerint az Alkotmányban foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján ugyanis nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésről szóló törvények tartalmáról, a nyugdíjemelés módszerének megváltoztatásához viszont szükség volna a költségvetési törvény módosítására. A kérdés, véli a kifogással élők mindegyike, sérti az Nsztv. 13. §-át is, mert arra egyértelműen válaszolni nem lehet. A "nyugdíjasok fogyasztói kosara" kifejezés tisztázatlan, jogilag pontosan meg nem határozható fogalom.

A fenti érvek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVB 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát, és kötelezze a testületet új eljárás lefolytatására.

III.

Az Alkotmánybíróság a 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat az Alkotmány, az Nsztv, és a Ve. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:

Alkotmány "2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."

"28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,"

Nsztv. "10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,

b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,

c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,

d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."

"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."

Ve. "130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.

[...]

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."

IV.

1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.

Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróságnak a kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve.-ben foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251., 256.; 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290., 291-292.; 25/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABH 2000, 159., 160.; 32/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABK 2001. június-július, 343., 345.]

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés a tiltott népszavazási tárgykörök közé tartozik-e.

2.1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében szereplő tiltott népszavazási tárgykörök olyan alkotmányi felsorolást tartalmaznak, amelyek bővítése csak az Alkotmány módosításával lehetséges. [64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380., 384.]

Az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A "költségvetés végrehajtásáról" fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.

2.2. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről.

Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, nem teszi tiltottá a népszavazást. Jelen esetben a népszavazásra bocsátandó kérdés nem tartalmazza sem a költségvetési, sem a zárszámadási törvény módosítását, okszerűen nem következik a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása; a kérdés nem irányul arra, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.

A népszavazásra szánt kérdésből egyébként eredményes népszavazás esetén sem következik szükségszerűen a nyugdíjak emelése. A megfogalmazott kérdés az évenkénti nyugdíjemelés módszerének meghatározása kapcsán csupán egyetlen szempont, a nyugdíjasok fogyasztása (fogyasztói kosara) alapján számított áremelkedés figyelembevételét célozza. Eredményes népszavazás esetén a jogalkotóra háruló kötelezettség annak kimunkálása, hogy miként, milyen részarányban és milyen jogtechnikai megoldással illeszti a fenti követelményt a nyugdíjemelés módszerébe. A népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett költségvetési összefüggésű, a nyugdíjemelés számítási módszerének esetleges megváltoztatása, annak következménye nem ütközik az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörökbe.

Önmagában az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem tartozik tiltott népszavazási tárgykörbe.

3. Az Alkotmánybíróságnak eljárása során arra is választ kellett adnia, hogy a népszavazási kezdeményezés alapjául szolgáló kérdés egyértelmű-e.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie saját hatáskörét.

A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra "igen"-nel vagy "nem"-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.

Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése azonban nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata a jogorvoslati eljárás során annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a nyugdíjemelés módjának meghatározásával kapcsolatosan.

A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban rögzített - alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált konkrét kérdésben a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés meg tudja állapítani, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli.

Az Alkotmánybíróság a választópolgárok népszavazásra irányuló kezdeményezése alapjául szánt kérdés vizsgálata kapcsán jelen ügyben megállapította, hogy arra egyértelmű felelet adható, a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelműség nyelvtani értelemben megkívánt követelményének.

4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogásokat elutasította, és az OVB 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát helybenhagyta.

Az Alkotmánybíróság figyelemmel az OVB határozat Magyar Közlönyben való megjelenésére, elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 886/H/2001.

Dr. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye

Álláspontom szerint az OVB 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát meg kellett volna semmisíteni az alábbi okokból:

1. A népszavazásra feltett kérdés nem egyértelmű és nem világos, mert olyan definíciót tartalmaz, amelyet az átlagember nem tud értelmezni, és ennélfogva arra nem tud ésszerű választ adni.

Először is, a "nyugdíjasok fogyasztása" semmitmondó kifejezés, mert a nyugdíjasok nem képeznek társadalmilag homogén csoportot, hanem ugyanúgy elkülönült - életmódjukat, életszínvonalukat, igényeiket és fogyasztási szokásaikat tekintve - rétegeket alkotnak, mint az aktív dolgozók.

Másodszor, a - zárójelbe tett - "fogyasztói kosár" kifejezés, amely a nyugdíjasok fogyasztását lenne hivatott szemléletesen megmagyarázni, csak fokozza a zavart. Ez a kifejezés nem köznyelvi jellegű, hanem a közgazdászok által használt belterjes rétegnyelvi kifejezés, amelyet az átlagpolgár nem biztos, hogy úgy és akként értelmez, ahogyan azt a kérdés feltevői gondolják.

Az országos népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdése értelmében a konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Mivel a feltett kérdés nem ilyen, az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg kellett volna tagadni.

2. Az előzőektől függetlenül, kétségtelen, hogy a népszavazás nyugdíjemelésre irányul, amely, megvalósulása esetén jelentős mértékű, olyan költségvetési fedezetet igényel, amely még nincs betervezve, tehát mind a jelenlegi, mind a jövőbeni költségvetést közvetlenül érintheti.

Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja azonban kizárja népszavazás tartását a költségvetésről és az azzal kapcsolatos kérdésekről.

Az elkülönített társadalombiztosítási alapok korábbi megszüntetése folytán a nyugdíjemelések az állami költségvetést terhelik, ennélfogva a feltett kérdés ún. "tiltott tárgyra" irányul, következésképpen az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését ebből az okból is meg kellett volna tagadni. Mivel ez nem történt meg, véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az OVB határozatát meg kellett volna semmisítenie.

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Tartalomjegyzék