16/1994. (III. 25.) AB határozat

az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvénynek az 1994. évi III. törvény 1. § (3) bekezdése által megállapított 5. § (9) bekezdése alkotmánysértő, ezért azt a kihirdetés napjára visszaható hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az 1994. évi III. törvénnyel módosított, az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 5. § (9) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "nem indulhat jelöltként, aki a társadalombiztosítási önkormányzatok megválasztott képviselője".

E rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása iránt az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyeket az Alkotmánybíróság egy eljárásban bírált el.

Indítványozók jogi álláspontja szerint a vitatott rendelkezés úgy állapít meg összeférhetetlenségi szabályt, hogy az Alkotmány 20. § (5) bekezdésében kapott alkotmányi felhatalmazás kereteit túllépve, Alkotmányban szabályozott alapjogot korlátoz. A társadalombiztosítási képviselők jelöltként való indulásának megtiltása alkotmányos indok nélkül korlátozza a magyar állampolgárok számára az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított passzív választójogot. Mivel a képviselővel szemben megfogalmazott más összeférhetetlenségi okok megállapítása nem jár együtt a passzív választójog korlátozásával a vitatott rendelkezés egyúttal az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott hátrányos megkülönböztetés tilalmába is ütközik.

Az egyik indítványozó alkotmányellenes diszkrimináció megállapítását kérte amiatt is, hogy a törvény különbséget tesz a társadalombiztosítási önkormányzatok választott és delegált képviselői között.

Az indítványozók a vitatott rendelkezésnek a kihirdetésig visszamenő hatályú megsemmisítését kérték.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozottnak találta.

1. Az Alkotmány 70. §-a szabályozza a választójogot, mint az állampolgárokat megillető jogot. E vonatkozásban az (1) bekezdés kimondja: "Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen."

A 70. § (2) bekezdése szerint: "Nincs választójoga annak, aki a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, illetőleg, aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá, aki jogerős szabadságvesztés büntetését, vagy aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti gyógykezelését tölti."

A Vjt. 2. § (1) és (2) bekezdése megismétli az Alkotmányban foglalt kizáró okokat a (3) bekezdés pedig egyértelművé teszi az Alkotmány értelmezéséből is folyó szabályt: "Mindenki választható, aki választójoggal rendelkezik és állandó lakóhelye Magyarországon van."

A választójog, annak mind aktív (szavazati jog), mind passzív (választhatóság) formájában Alkotmányban biztosított alapvető jog.

2. Az Alkotmány 20. § (5) bekezdése rendelkezik a hatalommegosztás elvéből folyó képviselői összeférhetetlenségről: "A képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, bíró, ügyész, államigazgatási szerv dolgozója - a Kormány tagja és a politikai államtitkár kivételével -, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagja." Az Alkotmány ugyanezen bekezdése további összeférhetetlenségi helyzetek megállapítására is ad felhatalmazást: "Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapíthatja."

E felhatalmazás alapján a képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény (a továbbiakban: Kjtv.) 6. § a)-d) pontjaiban további összeférhetetlenségi helyzetet is meghatároz. Így összeférhetetlen, hogy a képviselők egyben az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, az országgyűlési biztosok hivatalának alkalmazottai legyenek. Nem lehet képviselő a Magyar Nemzeti Bank elnöke, elnökhelyettese, igazgatója, az Állami Vagyonügynökség igazgatója és igazgató tanácsának tagja.

Az 1992. évi LV. törvény 9. §-a kiegészítette a Kjtv.-t és kimondta, hogy a képviselői megbízással összeférhetetlen az Állami Vagyonkezelő Részvénytársaságban betöltött vezető tisztségviselői funkció, valamint igazgatósági és felügyelő bizottsági tagság.

Az Alkotmányban foglalt felhatalmazás alapján a polgármesteri tisztség egyes kérdéseiről szóló 1990. évi LXVII. törvény 4. § (1) bekezdés a) pontja összeférhetetlenséget állapít meg a helyi önkormányzatok polgármestereire is.

A társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 8. § (2) bekezdése rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatok képviselőinek összeférhetetlenségéről: "A biztosítási képviselő nem lehet országgyűlési képviselő, a Kormány tagja, államtitkár, a biztosítási önkormányzat igazgatási szervének dolgozója."

Sem az Alkotmány 20. §-ának (5) bekezdésében, sem a külön törvényben megállapított összeférhetetlenségi szabályok nem jelentik azonban egyszersmind az érintett személyek passzív választójogának olyan értelmű korlátozását, amely kizárná az országgyűlési választásokon jelöltként való indulásukat.

A Kjtv. 8. §-a kimondja, hogy a képviselő a mandátum érvényességének megállapításától számított 30. napon belül köteles a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot megszüntetni. Ha a képviselő ennek nem tesz eleget, úgy bármely képviselő indítványára az Országgyűlés - a mentelmi és összeférhetetlenségi bizottság véleményének meghallgatása után - határoz. Ha az összeférhetetlenséget az Országgyűlés állapította meg a mandátum megszűnik.

Az Alkotmánybíróság több határozatában (1359/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 501.; 785/B/1990/3. AB határozat, ABH, 1991. 555.) foglalkozott az országgyűlési képviselői összeférhetetlenség alkotmányossági kérdéseivel. E határozataiban elvi éllel megállapította, hogy az Alkotmány 20. § (5) bekezdésében szabályozott felhatalmazás alapján a törvényhozó nagyfokú szabadsággal rendelkezik az összeférhetetlenség szabályozása során, Alkotmányban biztosított alapvető jogot azonban csak alkotmányos keretek között korlátozhat.

III.

A fenti rendelkezések alapján megállapítható, hogy a passzív választójog és az összeférhetetlenségi szabályok ugyan összefüggésben vannak, mégis a két jogintézmény egymástól elhatárolandó. A választójogot, mint alapvető állampolgári jogot az Alkotmány 70. §-a részletes szabályozással garantálja, amikor minden magyarországi állandó lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgár számára biztosítja. E pozitív szabály után maga az Alkotmány sorolja fel a kizáró okokat. Az aktív és a passzív választójog tehát alapvető állampolgári jog, amelynek korlátozására is érvényes az Alkotmány 8. §-ának az a szabálya, hogy e jogok lényeges tartalmát törvényben nem korlátozhatja.

Amikor tehát a Vjt. 5. § (9) bekezdése kimondta, hogy "nem indulhat jelöltként, aki a társadalombiztosítási önkormányzatok megválasztott képviselője", a választhatóságra vonatkozó alapvető jogot, az Alkotmány rendelkezésein túl korlátozta.

Más jogintézmény az államhatalmi ágak elválasztásából eredő képviselői összeférhetetlenség. Ennek lényege, hogy a törvényekben meghatározott, általában a végrehajtó hatalom gyakorlásában részt vevő tisztségviselők ne lehessenek egyben a törvényhozó hatalmat gyakorló országgyűlés tagjai (hivatali összeférhetetlenség). Ez alól a hivatali összeférhetetlenség alól az Alkotmány csak a minisztereket és az államtitkárokat menti fel.

A fenti okok miatt természetes, hogy ez az összeférhetetlenség megszüntethető. A Kjtv. idézett 8. §-ának rendelkezéseit figyelembe véve megállapítható, hogy az összeférhetetlenség intézménye a képviselő megválasztásának eredményeként kialakult összeférhetetlenségi helyzet megszüntetését szolgálja.

Összeférhetetlenségi szabályként az 1991. évi LXXXIV. törvény 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy a biztosítási képviselő nem lehet egyben országgyűlési képviselő. A társadalombiztosítást az Alkotmány állami feladatként jelöli meg, még akkor is, ha annak lebonyolítását széles körű autonómiával rendelkező köztestületre bízza. A társadalombiztosítás és az állam közötti szoros összefüggés miatt alkotmányos indoka van annak, hogy a fenti összeférhetetlenséget törvény megállapítsa.

Az összeférhetetlenségtől eltérő megoldást választott az indítványban támadott Vjt. 5. § (9) bekezdése. Ez a megoldás nem a létrejött összeférhetetlenségi helyzet megszüntetésére, hanem az összeférhetetlenség kialakulásának megakadályozására irányul, tehát nem összeférhetetlenségi szabály, hanem az Alkotmányban biztosított passzív választójog Alkotmányban foglalt szabályán túlmenő korlátozása. Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban és más törvényekben meghatározott összeférhetetlenségi esetekhez hasonlóan indokoltnak látta a társadalombiztosítási önkormányzatok képviselőinek az országgyűlési képviselői státussal való összeférhetetlenségét, de nem lát alkotmányos lehetőséget arra, hogy a törvényt az Alkotmány rendelkezéseiben foglaltakon túl a passzív választójogot kizáró okot állapítson meg.

Ez a megoldás megváltoztatja azt az Alkotmányban foglalt választójogi alapelvet, hogy - az ország területén tartózkodás követelményén túl - az aktív és a passzív választójog jogi feltételei azonosak. Ez a rendelkezés az aktív választójoghoz szükséges feltételeken kívül, alkotmányosan nem indokolhatóan, újabb jogi feltételeket támaszt a passzív választójog elnyeréséhez.

A Vjt. 5. § (9) bekezdésének vitatott szabálya sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőségi elvet is. Azzal, hogy az országgyűlési képviselői és a társadalombiztosítási önkormányzati képviselői státus közötti összeférhetetlenség szabályát, a passzív választójogot kizáró szabállyá változtatta át, Alkotmányban szabályozott alapjog gyakorlása tekintetében tesz megkülönböztetést a társadalombiztosítási képviselők és az országgyűlési képviselői funkcióval összeférhetetlen más funkciót betöltő személyek között.

Az indítványokban vitatott szabály alkotmányosan nem indokolható módon különböztet a társadalombiztosítási önkormányzatok választott és delegált képviselői között is.

Semmiféle alkotmányos érv nem szól amellett, hogy az összeférhetetlenségi szabályokkal érintett összes személy közül kizárólag a választott biztosítási képviselők passzív választójoga essék korlátozás alá, s általánosságban véve sem tekinthető alkotmányosnak az összeférhetetlenség alá eső személyek megfosztása a választásokon jelöltként való indulás jogától.

Mivel az Alkotmánybíróság eljárása időben egybeesik az országgyűlési képviselőjelölt állítás időszakával, annak érdekében, hogy a passzív választójoguk gyakorlásából alkotmányellenesen kizárt társadalombiztosítási képviselők képviselőjelöltként indulhassanak az 1994. évi országgyűlési választásokon, az Alkotmánybíróság a kihirdetés napjáig visszaható hatállyal semmisítette meg a Vjt. alkotmányellenessé nyilvánított rendelkezését.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Tartalomjegyzék