250/B/1998. AB határozat
a Magyar Népköztársaság és a Lengyel Népköztársaság között, a szociálpolitika terén történő együttműködés tárgyában Varsóban, az 1959. évi február hó 14. napján kötött egyezmény kihirdetéséről szóló 1959. évi 38. törvényerejű rendelet 14. cikk (2) bekezdés alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Népköztársaság és a Lengyel Népköztársaság között, a szociálpolitika terén történő együttműködés tárgyában Varsóban, az 1959. évi február hó 14. napján kötött egyezmény kihirdetéséről szóló 1959. évi 38. törvényerejű rendelet 14. cikk (2) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a Magyar Népköztársaság és a Lengyel Népköztársaság között, a szociálpolitika terén történő együttműködés tárgyában Varsóban, az 1959. évi február hő 14. napján kötött egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) - amelyet az 1959. évi 38. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: tvr.) hirdetett ki - 14. cikk (2) bekezdését alkotmányellenesnek tartja. Álláspontja szerint az Egyezmény 14. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az Alkotmány 70/A. §-ában biztosított jogegyenlőséget sérti, mert "a magyarországi szolgálati időre szerzett nyugdíj mértéke az ezt megnövelő külföldi szolgálati idővel nem növekszik egyenes arányban az 1975. évi II. tv. 43. §-ában foglalt csökkenő mértékű emelés miatt, így a külföldi szolgálati idővel növelt szolgálati idő alapján a magyarországi arányos nyugdíjrész kevesebb lesz, mint a kizárólag magyarországi szolgálati idő alapján számított nyugdíj összege".
Az indítványozó szerint, mivel az Egyezmény kihirdetése törvényerejű rendelettel történt, és a magyarországi szolgálati időre járó nyugdíjrész kiszámításához a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.) rendelkezéseit kell alkalmazni, sérül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdésében foglalt azon rendelkezése is, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
2. Az indítvánnyal érintett T.-t - amely a társadalombiztosítás szabályait egységes kódexben foglalta össze - időközben a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatás fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény mellékletének a) pontja 1998. január 1-ével hatályon kívül helyezte, és az egységes T.-t több törvény váltotta fel. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 12. § (1) bekezdése - a korábbi szabályozással gyakorlatilag azonosan - tartalmazza az indítványban említett T. 43. §-át, a nyugdíjösszeg meghatározását adó mértékszabályt (ún. nyugdíjskálát). Az Alkotmánybíróság erre figyelemmel folytatta le az eljárást.
3. Az indítvány az Egyezménynek a Magyar Közlönyben kihirdetett, törvényerejű rendeletben is megjelent, annak részévé vált rendelkezését támadta; ezért az Alkotmánybíróság nem látta akadályát a tvr. tartalmi vizsgálatának. [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.]
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. A Tny. 1. § (2) bekezdése - a korábbi szabályozással azonosan - úgy rendelkezik, hogy az "államközi egyezmény hatálya alá tartozó személyre e törvény rendelkezéseit az egyezmény szabályai szerint kell alkalmazni".
A magyar állam 1957-1963 között a volt európai szocialista országokkal kétoldalú megállapodásban (nemzetközi egyezményekben) szabályozta állampolgárainak másik ország területén tartózkodása vagy letelepedése esetére szóló társadalombiztosítási jogosultságait. Ilyen egyezmény a magyar-lengyel szociálpolitikai egyezmény is. Az Egyezmény ratifikálása, illetve kihirdetése - az akkori államjogi berendezkedésre, jogalkotási rendre tekintettel - törvényerejű rendelettel történt.
Az Egyezmény - az egyenlő elbánás elve alapján - biztosítja azoknak a személyeknek, akik társadalombiztosítási ellátásra jogosultságot szereztek, hogy szerzett jogaikat a másik állam területén történő letelepedés esetén is érvényesíthessék. Az Egyezmény - mindaddig, amíg nem váltja fel a megváltozott politikai, a gazdasági és nyugdíjjogi helyzetet is tükröző új kétoldalú államközi megállapodás, illetőleg nem válik Magyarország az Európai Unió tagjává - teszi lehetővé, hogy a hatálya alá tartozó személyeknél megszerzett szolgálati idők kölcsönös beszámítására sor kerüljön, mégpedig az egyenlő elbánás elve alapján.
A nyugdíjellátások (nyugdíjbiztosítási szolgáltatások) megállapításánál az Egyezmény az ún. időarányos teherviselés elvét érvényesíti, amely azt jelenti a gyakorlatban, hogy - a szolgálati idők összeszámítására figyelemmel - a Felek a területükön szerzett szolgálati időre eső nyugdíjrészt folyósítják, illetőleg annak terhét vállalják.
2. Az Egyezménynek a nyugdíjbiztosítás szolgáltatásait szabályozó 14. cikk (2) bekezdése szerint, ha az igénylő az (1) bekezdés értelmében a nyugellátásra jogosító feltételekkel rendelkezik, a Szerződő Felek illetékes szervei a nyugellátás mértékét a mindkét Fél területén eltöltött szolgálati idők figyelembevételével, a reájuk nézve kötelező jogszabályok szerint állapítják meg. A Szerződő Felek illetékes szervei az ilyen módon megállapított nyugellátásnak az adott Fél területén eltöltött szolgálati idő tartamára eső arányos részét folyósítják a jogosult részére. A magyar nyugdíjrész mellett tehát folyósításra kerül a lengyel szervek által megállapított nyugdíjrész is.
Az Egyezmény 8. cikkének (1) bekezdése azt a garanciális szabályt tartalmazza, hogy "a társadalombiztosítási szolgáltatásokra való jogosultság és a szolgáltatások összegének megállapításánál kölcsönösen be kell számítani mindkét Szerződő Fél területén eltöltött szolgálati vagy annak tekintendő időt. Mindkét Fél a saját jogszabályai szerint állapítja meg, hogy saját területén eltöltött milyen szolgálati vagy annak tekintendő időket kell beszámítani".
Azokra az esetekre nézve is rendelkezik az Egyezmény, amikor az előbb említettek alapján megállapított nyugellátási részösszegek együttes összege kisebb, mint a jogosult lakóhelye szerinti Szerződő Fél jogszabályai szerinti legkisebb összegű nyugellátás. Ilyen esetben az Egyezmény a mutatkozó különbözet erejéig kiegészítést biztosít. A kiegészítést annak a Szerződő Félnek illetékes szerve folyósítja, amelynek területén a jogosult lakik. Abban az esetben pedig, amikor az igénylő a Szerződő Fél területén eltöltött idők egybeszámításával is csak az egyik Szerződő Fél jogszabályai szerint előírt jogosultsági feltételekkel rendelkezik, ennek a Szerződő Félnek illetékes szerve nem folyósíthat kisebb összegű nyugellátást, mint amilyen összegű nyugellátás az igénylőt a másik Fél területén eltöltött szolgálati idő beszámítása nélkül megilletné. Az említett rendelkezések - mintegy kisegítő szabályként - az Egyezmény hatálya alá tartozó igénylő érdekében számos garanciális elemet is tartalmaznak, olyan nyugdíjjogi helyzetre, amikor a jogosultság vagy a meghatározott legkisebb összegű nyugdíj elérése önmagában, csak az egyik Szerződő Fél oldalán nem lenne biztosítható.
3. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció tilalmát.
Az Alkotmány 70/A. § (1)-(3) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetőleg az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az említettek szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti. A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden megkülönböztetés tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.]
"Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható (...). Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van." [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77., 78.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem diszkriminatív a szabályozás, ha adott szabályozási koncepción belül valamennyi jogalany tekintetében tartalmaz mindenkire nézve egyforma korlátozást, másfelől megközelítve: alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. Személyek közötti alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányos módon. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146., 162.]
4. A Tny. - idézett - 1. § (2) bekezdéséből egyértelműen következik, hogy az Egyezmény hatálya alá tartozó személyek nem tartoznak azonos, "összehasonlítható jogosulti" körbe azon személyekkel, akik csak Magyarországon szereztek szolgálati időt, így az Alkotmány 70/A. §-ának a sérelme nem merül fel. Az Egyezmény éppen a nyugdíjjogilag releváns külföldi elem (az összeszámítás alapját adó szolgálati idő) figyelembevétele érdekében tartalmaz sajátos szabályokat, vagyis nem engedi elveszni a Magyarországon kívül, Lengyelország területén töltött szolgálati időt, és fordítva.
A mértékszabály (nyugdíjskála) azt mondja meg, hogy meghatározott szolgálati időhöz a nyugdíj alapjául szolgáló havi átlagkereset hány százaléka jár, más szóval az elismert szolgálati időt "értékeli" a havi átlagkereset meghatározott százalékával. A mértékszabályban (nyugdíjskálában) kifejeződő, a szolgálati idő hosszához igazodó konkrét mértékek, százalékpontok, a mindenkori nyugdíjrendszer nyugdíjpolitikai, szolidaritási és egyéb, az induló nyugdíjak színvonalát is befolyásoló pénzügyi - nyugdíjjogi szempontokat tükrözik vissza. A korábbi, az indítványban hivatkozott T. 43. §-ában szabályozott mértékrendszerrel lényegében azonos szabályozási módot követ a hatályos szabály is, nevezetesen akkor, amikor a hosszabb, 25 évet meghaladó szolgálati idő egy-egy évéhez az átlagkereset kisebb mértékét (százalékát) rendeli, mint a rövidebb, pl. 20-25 évi szolgálati idő egy-egy évére [Tny. 12. § (1) bekezdés].
Az Egyezményt kihirdető tvr. nem sérti a jogegyenlőséget azért sem, mert az indítványban kifejtett és az előzőekben ismertetett "ellentmondás" az általános, mindenkire egyformán kötelezően alkalmazandó, belső magyar szabályozásból adódik, és nem csupán az Egyezmény hatálya alá tartozó biztosítottra, illetve nyugdíjösszeg meghatározására vonatkozik.
5. Az indítványozó álláspontja szerint, mivel az Egyezményt kihirdető tvr. a T.-be, illetve annak helyébe lépett Tny.-be, mint törvényi rendelkezésbe ütközik, sérti a Jat. 1. §-ának (2) bekezdésében foglaltakat.
Az Alkotmánybíróság a 20/1994. (IV. 16.) AB határozatában (ABH 1994, 106., 112.) megállapította, hogy a Jat. hatálybalépéséig az Elnöki Tanácsnak a jogalkotás területén az Országgyűlést helyettesítő jogköre volt. Alkotmányt azonban nem módosíthatott, és nem alkothatott törvény elnevezésű jogforrást. Törvényerejű rendelet egyébként törvényt is módosíthatott és helyezhetett hatályon kívül. Ezekkel összhangban mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a törvényerejű rendelet a törvénnyel azonos szintű szabályozás. [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68., 71.] Az indítványozó által kifogásolt esetben, nevezetesen a tvr. és a Tny. között tehát fel sem merülhet a jogforrási sérelem. Ezért ennek megállapítására irányuló indítványt is elutasította az Alkotmánybíróság.
Budapest, 2000. június 13.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Bagi István alkotmánybíró helyett
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró