1371/B/1997. AB határozat
a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 39. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 39. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 39. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenessége vizsgálatára két indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette.
Az indítványozók szerint az a törvényi rendelkezés, amely egészségbiztosítási járulék-fizetési kötelezettséget ír elő - egyéb feltételek teljesülése hiányában - annak, aki személyi igazolvánnyal rendelkezik, ellentétes az arányos közteherviselés alkotmányos elvével. Az indítványozók szerint az állam "fiktív jövedelmet adóztat". Hivatkoznak a 37/1997. (VI. 11.) AB határozatra is amelyben az Alkotmánybíróság megsemmisítette az egészségügyi hozzájárulásról szóló törvény azon szabályát, amely - hasonlóan a jelen ügyben vizsgálni kért rendelkezéshez - fizetési kötelezettséget írt elő a személyi igazolvánnyal való rendelkezés alapján. Az indítványozók szerint a Tbj. vizsgálni kért rendelkezései ugyanezen okok miatt ellentétesek az Alkotmánnyal.
2. A Tbj. vonatkozó szabályai szerint:
39. § "(2) Az a személy, aki a személyi igazolvánnyal rendelkezik, vagy azzal jogszabály alapján rendelkeznie kellene, és aki e törvény szerint biztosítottnak vagy ilyen biztosított eltartott hozzátartozójának nem minősül és egészségügyi szolgáltatásra a 16. § a)-p) pontja szerint sem jogosult, havonta a tárgyhónapot megelőző hónap első napján érvényes minimálbér 11,5 százalékának megfelelő összegű egészségbiztosítási járulékot fizet. Ha a járulékfizetési kötelezettség a naptári hónap teljes tartama alatt nem áll fenn, egy naptári napra a minimálbér 30-ad részét kell figyelembe venni. A járulék megfizetése alapján egészségügyi szolgáltatásra az eltartott hozzátartozója is jogosulttá válik.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott személyek az őket terhelő járulékfizetési kötelezettség keletkezését és megszűnését az igazgatási szervnél bejelentik."
3. Az Alkotmánynak az ügy szempontjából irányadó rendelkezései szerint:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
II.
Az indítványok megalapozatlanok.
1. Az egészségbiztosítás mind az egykori, az 1975. évi II. törvény, mind a Tbj. alapján kötelező biztosítási forma. Az Alkotmánybíróság a 772/B/1990. AB határozatában - az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdését értelmezve - megállapította, hogy az Alkotmányból nem következik a társadalombiztosítás önkéntes, de kötelező volta sem. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra - mivel az állam bármelyiket jogosult választani -, hogy a kötelező társadalombiztosítás és ennek fedezeteként a társadalombiztosításijárulék-fizetési kötelezettség az Alkotmánnyal összhangban van.
E határozatában az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy a kortársi nemzeti jogalkotások az alapbiztosítás szintjén többnyire kötelező társadalombiztosítási rendszert működtetnek, amelyek különbféle arányban kombinálódhat a különböző önkéntes biztosításokkal. (ABH 1991. 519, 521.). Magyarországon az átalakuló társadalombiztosítás - mint ahogy a Tbj. 1. §-ából, a törvény céljából kiderül - ennek megfelelő rendszert kíván fokozatosan bevezetni.
A Tbj. 14. § -a meghatározza a társadalombiztosításon belül - az egészségbiztosítás és a nyugdíjbiztosítás keretében - nyújtott, illetve igénybe vehető ellátások körét. Az egészségbiztosítási ellátások keretében: az egészségügyi szolgáltatás, a pénzbeli ellátások, és a baleseti ellátások, míg a nyugdíjbiztosítás körében: a saját jogú és a hozzátartozói nyugellátás csoportjain belül a társadalombiztosítás több ellátást nyújt. A Tbj. 6. § (1) bekezdése kimondja, hogy a biztosítottak a társadalombiztosítás valamennyi ellátására jogosultságot szerezhetnek.
A Tbj. az egyes ellátások - így az egészségügyi szolgáltatásra jogosultak körét - külön is meghatározza, így a különböző ellátásokra nemcsak a biztosítottak jogosultak (azaz akik valamennyi ellátásra igényt tarthatnak). A biztosítottak és azok között akik e körön kívül az egyes ellátásokra jogot szereznek az a különbség, hogy míg a biztosítottak társadalombiztosítási jogviszonya teljes körű, addig az utóbbiak tekintetében a biztosítási jogviszony csak az adott ellátásra terjed ki. Míg a biztosított valamennyi ellátást finanszírozza, addig az egyes ellátásra jogosult csak azt, amire jogot szerzett.
A Tbj. 16. § (1) bekezdése ennek megfelelően arról rendelkezik, hogy a biztosítottakon kívül egészségügyi szolgáltatásra kik jogosultak. Ez lényegében három csoportot jelent. Egyrészt azokat [16. § (1) bekezdés a-o) pontjai], akiknek az állam szociális és más, az állami gondoskodás körébe tartozó okból ezt az ellátást garantálja (szociális segélyben részesülők, oktatási intézmény nappali tagozatán tanulmányokat folytatók, sorkatonai szolgálatot teljesítők, hajléktalanok stb.) Másrész azok, akik az egészségügyi ellátások megszerzésére megállapodást kötöttek [16. § (1) bekezdés p) pont], végül azok, akik az egészségbiztosítási járulék fizetésére a személyi igazolvánnyal való rendelkezés alapján kötelezettek [16. § (1) bekezdés r) pont].
A Tbj. rendezi a jogosultsághoz kapcsolódó szolgáltatás fedezetét is. Az első körbe tartozók tekintetében az egészségügyi szolgáltatás költségei az Egészségbiztosítási Alapot terhelik [39. § (1) bekezdés], a második esetben a fizetési kötelezettség a megállapodás alapján áll fenn (34. §), míg a harmadik esetben a törvény mondja ki, hogy havonta a tárgyhónapot megelőző hónap első napján érvényes minimálbér 11,5 százalékának megfelelő összegű egészségbiztosítási járulékot kell fizetni [39. § (2) bekezdés].
Tehát a Tbj. azok részére, akik személyi igazolvánnyal rendelkeznek, vagy azzal jogszabály alapján rendelkezniük kell - és nem biztosítottak, illetve az egészségügyi szolgáltatásra egyéb okból sem szereztek jogosultságot - a törvény erejénél fogva teremt jogosultságot az egészségügyi szolgáltatás igénybevételére. Ennek ellentételezéseként írja elő az egészségbiztosítási járulék - törvényben meghatározott összege - megfizetésének kötelezettségét.
E törvényi megoldással létrehozott kötelező biztosítás alapján válik teljessé az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének állampolgári jogon történő garantálása, amely összhangban van az Alkotmány 7G7E. §-ával. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 707E. §-ának (1) és (2) bekezdése állami kötelezettségvállalásokat fogalmaz meg, amelynek alapján az állam állampolgári jogon ellátást nyújt, és amelynek ellentételezését jogosult megteremteni (ABH. 1991. 519., 521.).
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt állapította meg, hogy nem tekinthető alkotmányellenesnek az egészségügyi szolgáltatások vonatkozásában, a személyi igazolvánnyal való rendelkezés alapján, a törvény által létrehozott kötelező biztosítási forma [Tbj. 16. § (1) bekezdés r) pontja és a 39. § (2) bekezdése].
2. Az indítványozók hivatkoznak a 37/1997. (VI. 11.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh.), amelyben az Alkotmánybíróság megsemmisítette az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1996. évi LXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Eht.) 4. § (1) bekezdését. E szabály szerint egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettség terhelte azt is, aki - egyéb feltételek hiányában - személyi igazolvánnyal rendelkezik, vagy azzal jogszabály alapján rendelkeznie kellene. Az Alkotmánybíróság határozatában hangsúlyozta, hogy önmagában a személyi igazolvány, mint egy adott személy adatait tartalmazó okirat nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek. Az Eht. 4. § (1) bekezdése az egészségügyi hozzájárulás fizetési (mint adó jellegű) kötelezettséget olyan feltétel alapján írta elő, amelynek a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak való megfelelés (Alkotmány 70/I. §) szempontjából nincs alkotmányjogi relevanciája (ABH 1997. 234, 240).
Az Alkotmánybíróság e határozatának rendelkező részében mondta ki, hogy az 1996. évi LXXXVIII. törvénnyel bevezetett egészségügyi hozzájárulás a társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső, olyan adó jellegű fizetési kötelezettség, amely nem érinti az egészségügyi szolgáltatások igénybevételére irányuló jogosultságot (ABH 1997. 234).
Mindezzel szemben a Tbj. 39. § (2) bekezdésében az egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettség személyi igazolványhoz kötése alapvetően más megítélés alá esik, mint amilyennek az Eht. hasonló rendelkezést tartalmazó szabálya minősült.
Az egészségügyi hozzájárulás a társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső fizetési kötelezettség (adó jellegű közteher), míg a Tbj.-ben szabályozott egészségbiztosítási járulék biztosítási jogviszonyt létrehozó fizetési kötelezettség. Következésképpen pusztán az egészségügyi hozzájárulás megfizetésének a teljesítésével nem keletkezett jogosultság az egészségügyi szolgáltatások igénybevételére, ezzel szemben az egészségbiztosítási járulék megfizetése jogosultságot teremt.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt, az adó jellegű közterhekre vonatkozó arányos közteherviselés és a Tbj.-ben szabályozott egészségbiztosítási járulék-fizetési kötelezettség között érdemi kapcsolat nincs, ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság e helyen is utal arra, hogy a társadalombiztosítási jogviszonyon belüli (járulék) fizetési kötelezettségek alkotmányossági megítélésénél nem alkalmazható az adó jellegű fizetési kötelezettségekre irányadó vagyoni és jövedelemi viszonyoknak való megfelelés (Alkotmány 70/I. §) alkotmányossági mércéje.
Az állam szabadsága a társadalombiztosítási jogviszony körén belüli fizetési kötelezettségek meghatározásakor azonban nem korlátok nélküli.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette, hogy "az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. ... Az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre)." (ABH 1993, 380).
A tulajdon funkciójáról kifejtett e felfogásába illeszkedik a tulajdon alapjogi védelmének kiterjesztése a társadalombiztosítási szolgáltatásokra és várományaikra, illetve ennek ellentételezését megteremtő fizetési kötelezettségekre. Az Alkotmánybíróság más határozatában kifejtett álláspontja szerint "a tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszíti el kapcsolatát a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával. ... A tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg". [43/1995. (VI. 30.) AB hat. ABH 1995. 195.]
A fentiek alapján a társadalombiztosításon belül - ahol a biztosítási elem játszik szerepet - az alkotmányos tulajdonvédelem szempontja az irányadó, azaz "az állami beavatkozás alkotmányossági megítélésének súlypontja, az alkotmányossági értékelés voltaképpeni tere, a cél és eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának a megítélése". (ABH 1993. 381.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Tbj.-ben szabályozott egészségbiztosítási járulék jelen ügyben vizsgált formája nem sérti a tulajdonra vonatkozó - az Alkotmány 13. §-ában szabályozott - rendelkezéseket sem. Az egészségbiztosítási járulék-fizetési kötelezettség (39. § (2) bekezdés) az egészségügyi szolgáltatásra jogosultság ellentételezése (16. § (1) bekezdés r) pontja). Így a javak törvényi elvonása a szolgáltatásra jogosultságot hoz létre, és e jogosultság a tulajdonéval összehasonlítható biztonságot nyújt. A vizsgált rendelkezések tehát nem kifogásolhatók megalapozottan az alkotmányos tulajdonvédelem szempontjából sem.
3. Az Alkotmánybíróság mind a járulékalap meghatározása, mind a járulék mértéke tekintetében számos olyan döntést hozott, amelynek tárgya a különböző járulékfizetési kötelezettséget előíró rendelkezések alkotmányossági vizsgálata volt. Több határozat érintette a fiktív jövedelem járulékalappá tételével kapcsolatos - különböző - törvényi rendelkezéseket. [54/1995. (IX. 15.) AB hat. (ABH 1995. 245.) 73/1995. (XII. 15.) AB hat. (ABH 1995. 358.), 34/1997. (VI. 11.) AB hat. (ABH 1997. 174.)] Az Alkotmánybíróság e döntéseiben a fiktív járulékalap meghatározását a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelménye alapján bírálta el.
A Tbj. 39. § (2) bekezdése szerint a személyi igazolvány alapján fennálló egészségbiztosítási járulék mértéke havonta a tárgyhónapot megelőző hónap első napján érvényes minimálbér 11,5 százalékának megfelelő összeg. Ha a járulékfizetési kötelezettség a naptári hónap teljes tartama alatt nem áll lenn, egy naptári napra a minimálbér 30-ad részét kell figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság - a fenti határozatokat figyelembe véve - azt is vizsgálta, hogy az egészségbiztosítási járulék minimálbérhez kötése - az így meghatározott "fiktív járulék" - sérti-e a jogbiztonságot.
A fiktív járulékalapot az Alkotmánybíróság a fenti döntéseiben azokban az esetekben minősítette alkotmányellenesnek, amikor a jogalkotó a teljes foglalkoztatás mellett az egyéb (kiegészítő) jövedelemszerző tevékenység után írt elő járulékfizetési kötelezettséget. A 34/1997. (VI. 11.) AB határozat összefoglalóan a következőket állapította meg: "azokban az esetekben, amikor a vállalkozói tevékenység, továbbá a társas vállalkozói tagsági viszony egy már fennálló teljes foglalkoztatásnak minősülő, illetőleg tanulói viszony mellett létesített jogviszony kiegészítéseként jelentkezik, vagyis olyan esetekben, amikor a jogviszony valóságosan, ténylegesen jövedelempótló, ott alkotmányosan a biztosítási járulék alapja csak a ténylegesen elért jövedelem lehet. A fiktív járulékalap ugyanis ebben a körben kifejezetten ellentétes a kötelező biztosításban meglevő szolidaritási elvvel." (ABH 1997. 174., 196.)
A jelen ügyben vizsgált egészségbiztosítási járulék összegének meghatározása alapvetően különbözik a fenti határozatokban elbírált alkotmányossági problémáktól. Ebben az esetben az érintettnek az egészségügyi szolgáltatásra jogosultságot létrehozó semmilyen biztosítási jogviszonya nincs. A személyi igazolvány alapján történő járulékfizetési kötelezettség hozza létre a biztosítási jogviszonyt, az előírt járulék megfizetésével az érintett az egészségügyi szolgáltatásra közvetlenül jogosulttá válik. Az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultsággal - függetlenül, hogy azt milyen törvényi okból szerezte meg - mindenki ugyanazt a minőségű szolgáltatást veheti igénybe, így ugyan arra a szolgáltatásra lesz jogosult havonta a minimálbér 11,5 százalékának megfelelő összeg befizetésére kötelezett, mint akinek e szolgáltatással kapcsolatos járulékfizetési kötelezettsége ennek a többszöröse. Tehát tartalmilag ebben az esetben nem fiktív jövedelem járulékalappá tételéről, hanem a kötelező biztosítás minimális díja törvényi meghatározásáról van szó. Az (egészség)biztosító a biztosítási díj - jelen esetben a törvény által meghatározott összegű egészségbiztosítási járulék - ellenében kockázatot visel, köteles az egészségügyi szolgáltatás költségét fedezni mindenki számára aki jogosult, függetlenül attól, hogy a jogosultságot milyen jogcímen szerezte meg, függetlenül az eddig befizetett járuléktól és függetlenül az addig igénybe vett szolgáltatás költségétől.
A személyi igazolvány alapján történő járulékfizetési kötelezettség nem tekinthető diszkriminatívnak sem. A Tbj. 39. § (2) bekezdése a személyi igazolvánnyal való rendelkezésre alapított szabályozással az ellátás valamennyi lehetséges igénylőjét kívánja egybe gyűjteni. Az e kategóriába tartozók nyilván nem azonosak a szociálisan vagy más hasonló okból rászorulókkal, hiszen azok a Tbj. 16. § (1) bekezdés a)-o) pontjai alapján szereznek jogosultságot. Abban az esetben ha a személyi igazolvány alapján járulékfizetésre kötelezett pl. igazoltan szociálisan rászorult személlyé válik, akkor megszűnik ezen az alapon a járulék fizetési kötelezettsége, az egészségügyi szolgáltatás költsége az Egészségbiztosítási Alapot terheli [Tbj. 39. § (1) bekezdés]. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - a biztosítás kötelező jellegét is figyelembe véve -, a teljes körű biztosítottakon kívüli szolgáltatásra jogosultakat felölelő csoportok meghatározása, s az ehhez kapcsolódó fizetési kötelezettség nem tekinthető önkényesnek, az ésszerű indokon nyugszik.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tbj. 39. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét a fiktív járulékalappal kapcsolatos indítványozói felvetések alapján sem állapította meg.
4. Az egyik indítványozó e határozatban elbírált problémakörrel kapcsolatban a Tbj. 39. § (3) bekezdését is megjelölte. E szerint a 39. § (2) bekezdésben "meghatározott személyek az őket terhelő járulékfizetési kötelezettség keletkezését és megszűnését az igazgatási szervnél bejelentik." Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e rendelkezés a járulékfizetés és az ennek alapján létrejövő jogosultság olyan szükséges technikai szabálya, amely nem áll érdemi összefüggésben az indítványozó által fölvetett alkotmányossági problémával, ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt is elutasította.
Budapest, 1998. június 15.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró