76/2006. (XII. 20.) AB határozat
a 493/2006. (IX. 7.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 493/2006. (IX. 7.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján a hitelesítési eljárás kezdeményezője kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 493/2006. (IX. 7.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kéri.
Az OVB vitatott határozatában megtagadta annak az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívnek a hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepel:
"Egyetért-e a községi önkormányzatok - a helyi önkormányzatokról szóló - 1990. évi LXV. törvényben rögzített jogköreinek csökkentésével?"
Az OVB az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés vizsgálata során arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdésben népszavazás nem tartható, ezért az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. Az OVB a döntését a következőkkel indokolta:
"Az Országos Választási Bizottság a népszavazásra feltett kérdés vizsgálata során arra a megállapításra jutott, hogy az nem felel meg azon törvényi követelménynek, amely szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Nem állapítható meg, mit ért a kezdeményező jogkör alatt. A helyi önkormányzatok jogait az Alkotmány 44/A. §-a és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozza meg. Ezek alapján a helyi önkormányzatok jogai egyenlőek. Ennek az alkotmányos rendelkezésnek a megváltoztatása az Alkotmány módosítását is igényelné, amely állampolgári kezdeményezésre induló népszavazással nem lehetséges. A jogkör másik lehetséges értelmezése a feladat- és hatáskörrel való azonosítás. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörét az Ötv. és egyéb törvények tartalmazzák. A választópolgároktól nem várható el a jogkör kérdésében használt bizonytalan fogalmának értelmezése. Az sem várható el továbbá, hogy a "jogkör csökkentés" ugyancsak meghatározatlan fogalmát tartalommal töltsék ki. Ezért a választópolgárok csak a korlátozni kívánt jogkörök, feladat- és hatáskörök pontos ismeretében tudnának a kezdeményezés támogatásáról dönteni."
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 111. számában, 2006. szeptember 11-én jelent meg. A kifogást a Ve. 130. § (1) bekezdésében előírt módon és határidőn belül, 2006. szeptember 25-én nyújtották be az OVB-hez.
Az indítványozó a kifogásában előadja, hogy a kezdeményezők szándéka nem az Alkotmány módosítása, hanem éppen ellenkezőleg az önkormányzatok jogainak a jelenlegi Alkotmányban rögzítettek szerinti megőrzése volt. A kezdeményezés alkalmas lett volna arra, hogy az állampolgárok széles köre kinyilváníthassa a véleményét ebben a kérdésben, amire egyébként más formában nincs lehetősége. A kérdés megfogalmazásával kapcsolatosan a kifogás benyújtója kifejtette, hogy a "jogkör csökkentés" határozatlan fogalmát ki lehetett volna fejteni részletesebben, de a kezdeményezők figyelemmel voltak arra, hogy az OVB egy korábbi döntésében ezt arra hivatkozással utasította el, hogy a kérdés egyszerre több alkérdést fogalmaz meg. A kifogás előterjesztője rámutat arra, hogy a választópolgárok éppen az aláírásgyűjtés során, illetve a népszavazást megelőző kampányban szerezhetnék meg azokat az ismereteket, amelyeket az OVB hiányol, és amelyek alapján a népszavazás során dönteni tudnak.
II.
A kifogás elbírálása során az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmánynak a kifogás elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Nsztv.) az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz."
"3. § (1) Népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés, illetőleg népi kezdeményezés támogatására a hitelesített mintapéldánnyal megegyező aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni."
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
3. A Ve.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.
(2) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni."
"118. §
(...)
(3) Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Egy aláírásgyűjtő íven egy kérdés szerepelhet. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük.
(4) Az aláírásgyűjtő íveken a saját kezű aláírás mellett - az aláírás hitelességének ellenőrzése céljából - fel kell tüntetni a kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint személyi azonosítóját.
(5) Az aláírásgyűjtő ívet az aláírást gyűjtő polgár az aláírásával látja el."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A kifogás nem megalapozott.
A kifogás alapján az Alkotmánybíróság kizárólag az OVB határozat azon megállapításának törvényességét vizsgálta, mely szerint az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem felel meg az egyértelműség törvényi követelményének.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lenni. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség) . Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban szabályozott - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség (jogalkotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABK 2006. június 429, 430.].
Az OVB-nek és a kifogás elbírálása kapcsán az Alkotmánybíróságnak a kérdés egyértelműségének vizsgálata során az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést a választópolgári döntés és a népszavazás eredményéből következőjogalkotási kötelezettség szempontjából kell vizsgálnia. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követően a népszavazási kezdeményezés kikerül az aláírásgyűjtést kezdeményezők uralma alól, azt követően sem a kezdeményezés eredményességére, sem a népszavazás eredményére nem tudnak meghatározó befolyást gyakorolni, így a kérdés egyértelműségének megítélésében sem az aláírásgyűjtés kezdeményezőinek szándékai, sem a népszavazásnak az általuk remélt eredménye nem bír jelentőséggel.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az aláírásgyűjtés kezdeményezői által megfogalmazott, népszavazásra bocsátandó kérdés nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményeinek. A kérdés alapján a választópolgároknak abban kell állást foglalniuk, hogy egyetértenek-e a községi önkormányzatok jogköreinek csökkentésével.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján a községi önkormányzatok sokrétű feladat-és hatáskörrel rendelkeznek, amelyek "csökkentése", korlátozása többféle módon lehetséges. Így a népszavazásra bocsátani kívánt kérdésnek többféle értelmezése lehet.
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés alapján a választópolgárok nem tudják egyértelműen megítélni döntésük következményeit, azt, hogy milyen községi önkormányzati jogkörök, milyen mértékű és milyen módon történő korlátozása mellett foglalnak állást. Az eredményes népszavazás esetén nem ítélhető meg, hogy a népszavazás eredményéből milyen jogalkotási kötelezettség keletkezik az Országgyűlés számára.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB határozata megalapozott, az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműsé-gi követelménynek. Ezért a 493/2006. (IX. 7.) OVB határozatot helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 898/H/2006.