25/1999. (VII. 7.) AB határozat
a 10/1999. (IV. 14.) OVB számú határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmánymódosítás csak az Alkotmányban előírt eljárási rendben [Alkotmány 24. § (3) bekezdés] történhet; az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. Az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítás ügydöntő népszavazással megerősíthető.
2. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 10/1999. (IV. 14.) OVB számú határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Szociáldemokrata Ifjúsági Mozgalom képviselője aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy a kérelmezők országos népszavazást kívánnak kezdeményezni abban a kérdésben: "Kívánja-e Ön, hogy a köztársasági elnököt közvetlen módon a választópolgárok válasszák meg?"
Az OVB megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (2)-(4) bekezdésében foglalt alaki feltételeknek; a feltett kérdés pedig az országos népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak. Erre figyelemmel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést az ügyben meghozott 10/1999. (IV. 14.) OVB számú határozatával hitelesítette.
Az OVB döntését a hatályos Alkotmány, a Ve., illetőleg az Nsztv. rendelkezéseinek egybevetése alapján arra alapozta, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tilalmi rendelkezések egyikét sem sérti. Kizáró ok hiányában, s mert a kérdőív mintapéldánya a törvényes alaki feltételeknek is megfelel, nincs akadálya az aláíróív hitelesítésének.
A határozat ellen 1999. április 15-én, 16-án és 17-én kifogások érkeztek az Alkotmánybírósághoz. A törvényes határidőn belül érkezett kifogásokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az egyik kifogás előterjesztője szerint:
Az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését kimondó határozata ellentétes az Nsztv. 10. § b) pontjában foglaltakkal, mert a kérdés az Alkotmányban foglalt tilalmi körbe tartozik.
Az Nsztv. 10. § b) pontja szerint "meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha ... a kérdésben nem lehet népszavazást tartani".
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontja kimondja: nem lehet népszavazást tartani "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről".
A kifogásoló szerint téves az OVB-nek az az értelmezése, hogy amely szerint ez az alkotmányos rendelkezés csak konkrét személyek megválasztása, megbízatásának megszüntetése, illetve konkrét intézmények megalakítása, átalakítása, megszüntetése kérdésében jelent tilalmat.
Az OVB álláspontjával szemben azzal érvel az előterjesztő, hogy az Alkotmány fejezeteit egybevetve e tilalommal, világosan kitűnik, hogy az államszervezetről szóló rendelkezések között - az Alkotmány III. fejezetében - található a köztársasági elnök mint személy és a köztársasági elnöki intézmény. Az Alkotmány 19. § k) pontja sorolja fel, mely személyek megválasztása tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Elsőként a köztársasági elnöké. A köztársasági elnök megválasztására vonatkozó alkotmányos rendelkezések megváltoztatása a jogintézmény lényegét, a hatalmi ágak egyensúlyi helyzetét, az államszerkezet egészét érinti. A személyi és szervezeti kérdések egymástól tehát nem elválaszthatók. Az OVB döntése nyomán - eredményes népszavazás esetén - olyan alkotmányozási kényszer állana elő, amely a teljes alkotmányos berendezkedést, a jogállami jogbiztonságot veszélyeztetné.
Veszélyeztetné azért is, mert az Alkotmány 19. § (3) bekezdés k) pontjában említett személyek kivétel nélkül az alkotmányos rendszer egészét felölelő intézmények vezetőjét jelentik. Ha a köztársasági elnökkel kapcsolatos népszavazás esetén az OVB szűkítő törvényértelmezésen alapuló álláspontja érvényesülne, népszavazással lenne változtatható az államszervezet egésze, és "annak sem lenne alkotmányos akadálya, hogy akár a miniszterelnököt, ... a Legfelsőbb Bíróság elnökét ... is közvetlenül a választópolgárok válasszák meg". (E vonatkozásban - lényegét tekintve - hasonló érvelést tartalmaz egy másik kifogás is.)
Az Alkotmány 2. §-ában szereplő jogbiztonság veszélyeztetését látja a kifogás előterjesztője az OVB azon jogértelmezésében is, amely szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése taxatíve tartalmazza azokat a jogalkotási tárgyakat, amelyekre nézve népszavazás nem tartható. S csak a c) pont rendelkezik konkrét alkotmányvédelemről, ebből pedig "a contrario" következik, az ott nem szereplő kérdésekben nem kizárt akár az alkotmánymódosítással járó kérdésfelvetés sem.
Hivatkozik az előterjesztő az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB határozatára, amely az alkotmánymódosítást eredményező népszavazásnak mind a nyílt, mind a burkolt formáját alkotmányellenesnek nyilvánította.
Az előterjesztő azzal együtt irányadónak tekinti ezt a döntést, hogy időközben alkotmánymódosításra és új törvény megalkotására került sor a népszavazás kérdésében. Álláspontja megerősítését látja az 1997. évi LIX. alkotmánymódosító törvény indokolásában is, amely szerint "a módosítás - több európai ország alkotmányához hasonlóan - az Alkotmányban kívánja megjeleníteni a népszavazás fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb szabályokat..."
Ebből az előterjesztő ugyanakkor arra is következtet, hogy az alkotmányos tilalmi felsorolás nem teljes.
Az OVB téves jogértelmezésének tartja tehát azt a határozati indokolást is, mely szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontja az az egyetlen rendelkezés, amelyet az Alkotmány kifejezetten kiemel mint Alkotmányt érintő tilalmat, és minden mást megenged.
Ezt a kifogást az előterjesztő olyan szűkítő és formális értelmezésnek tekinti, amely nem veszi figyelembe az Alkotmány egészét és összefüggéseit.
A továbbiakban sérelmezi azt is: az aláírásgyűjtő ívből, illetve az OVB-hez benyújtott beadványból nem tűnik ki, hogy azt ügydöntő, kötelezően előírt vagy mérlegelésen alapuló népszavazáshoz kívánják-e felhasználni. Erre csak következtetni lehet. Így az aláírók tájékoztatása nem teljes, holott ez az Alkotmánybíróság határozatának értelmében követelmény.
A kifogás előterjesztője foglalkozik még az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában foglaltakkal, amely kiemeli az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdését, hogy ti. az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Ezt elfogadva az előterjesztő azzal is érvel a konkrét hitelesített kérdéssel összefüggésben, hogy az egy eredményes népszavazás esetén is csupán konkrét jogalkotási célt jelöl meg, amelynek következménye viszont egy komplex - az Alkotmányt és több kétharmados törvényt érintő - jogalkotási folyamatot kényszerít az Országgyűlésre. Ez szintén jogbiztonságot veszélyeztető helyzetet teremt.
Ha tehát a feltett kérdést tartalmazó kérdőív elfogadható is lenne, ezekre a bizonytalanságokra hivatkozással akkor is kiegészítésre szorulna, mert csak úgy jelenthetne valódi kötőerőt a törvényalkotó számára. Vagyis - véleménye szerint - a tájékoztatások hiányában az Nsztv. 10. § c) pontja alapján kellett volna elutasítania az OVB-nek az ív hitelesítését. "A kérdés megfogalmazása" ugyanis "nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek".
2. Más előterjesztők az OVB határozat elleni kifogásukban abból indulnak ki, hogy az Alkotmány 29/A. § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja, e népszavazási kezdeményezés célja ennek az alkotmányos rendelkezésnek a megváltoztatása. Az aláírást kezdeményezők azonban nem nyilatkoztak arról, hogy ügydöntő vagy véleménynyilvánító népszavazást kezdeményeznek-e, de feltételezhető, hogy céljuk ügydöntő népszavazás megtartása.
Hivatkoznak az előterjesztők a továbbiakban arra, hogy az Alkotmány 25. § (2) bekezdése szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg, s természetesen az Alkotmány módosítása is az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
Ebből - álláspontjuk szerint - két következtetés vonható le: egyrészt az, hogy mind a törvényhozás, mind az alkotmánymódosítás - mint országgyűlési hatáskörbe tartozó kérdés - "népszavazás tárgya lehet, hacsak a népszavazás megtiltásának nincs külön alkotmányos indoka", másrészt az következik ebből, hogy a népszavazás csak akkor alkotmányos, ha nem vonja el az Országgyűlés hatáskörét. Rámutatnak arra is, hogy a hatályos Alkotmány nem úgy rendelkezik, hogy bizonyos feltételek mellett a törvényhozás vagy akár az alkotmánymódosítás hatáskörét a népszavazás vehetné át az Országgyűléstől, hanem úgy rendelkezik, hogy bizonyos feltétel(ek) megléte esetén az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekről népszavazást lehet tartani. Feltételként az Alkotmány azt írja elő, hogy a népszavazás kiírására csak olyan kérdéskörben kerülhet sor, amely egyébként az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A népszavazás tehát csak "kiegészíti, de nem veheti át az Országgyűlés döntését. Népszavazással nem lehet közvetlenül, az Országgyűlés döntését megkerülve és azt helyettesítve törvényt alkotni, Alkotmányt módosítani".
Miután a népszavazás előterjesztői (a legalább 200 000 aláíró választópolgár) nem tartoznak azok közé, akiket az Alkotmány 25. § (1) bekezdése mint törvényalkotás kezdeményezésére jogosultakat felsorol - folytatódik az érvelés -, és az aláírás-kezdeményezés szövege nem is rendelkezik a törvényjavaslat alaki ismérveivel, nincs arra alkotmányos lehetőség, hogy az eredményes népszavazás döntését az Országgyűlés az elutasítást eleve kizáró automatikus eljárásban elfogadja. A 200 000 választópolgár által kezdeményezett, sikeres ügydöntő népszavazás pedig ilyen. Az Országgyűlésnek ilyen esetben ugyanis nincs hatásköre elutasító döntést hozni.
Az országgyűlési képviselők minden olyan kérdésben, amelyben az Országgyűlést megilleti a mérlegelés joga, lelkiismeretük szerint szavaznak. "Alkotmányellenes a törvény, illetőleg az alkotmánymódosítás elfogadása, ha a szavazás eredménye a képviselők szavazási szándékától függetlenül, előre biztosított." Ilyen - a szavazást megkerülő - "döntéshozatali eljárást a magyar Országgyűlés működésének alkotmányos szabályozása nem ismer. A népszavazás nem alkothat törvényt és nem kényszerítheti az Országgyűlést az eredményének megfelelő törvény megalkotására". Csak akkor alkotmányos a népszavazás, ha kiegészíti, nem pedig kikapcsolja az Országgyűlés döntését. A véleménynyilvánító népszavazás természetesen nem vonja el az Országgyűlés hatáskörét, de "nem valósít meg hatáskörelvonást az ügydöntő népszavazás sem abban az esetben, ha érintetlenül hagyja az Országgyűlésnek a képviselők mérlegelési szabadságát feltételező döntését, s csupán kiegészíti azt".
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatára hivatkozással hangsúlyozzák azt is: az a népszavazás, amelynek az a célja, hogy "maga vigyen keresztül törvényalkotást, illetőleg alkotmánymódosítást, nem felel meg az Alkotmánybíróság által tett megállapításnak, nevezetesen, hogy a népszavazás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája". Az előterjesztők álláspontja szerint az 52/1997. (X. 14.) AB határozat fenti megállapításának csak "a megerősítő (megállapító vagy jóváhagyó) népszavazás esete tesz eleget". Az ügydöntő népszavazás esetében viszont a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája "számára szükséges feltételek nem állnak fönn..., ha annak kérdése nem az Országgyűlésben vitára bocsátott törvényhez (alkotmánymódosításhoz) kapcsolódik". Ezért az ügydöntő népszavazás többnyire azzal az eredménnyel jár, hogy elvonja az Országgyűlésnek az Alkotmány 25. § (2) bekezdésében foglalt, a törvényhozás jogát tartalmazó hatáskörét.
Alkotmánymódosításra irányuló ilyen, az előterjesztők által meg nem engedhetőnek tartott népszavazásnak szerintük az az alkotmányellenes következménye, hogy az alkotmánymódosítást az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében nem szereplő módon teszi lehetővé.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontjában megjelenő tilalom, és az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB döntésének összefüggéseire tekintettel az előterjesztők álláspontja az OVB határozattal szemben az, hogy az AB döntésében foglaltak az Alkotmány módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény nyomán sem változtak, ellenkezőleg, az Alkotmánybíróságnak az alkotmánymódosítást követő 52/1997. (X. 14.) és 64/1997. (XII. 17.) AB határozat a megerősítette azt a korábbi álláspontját, mely szerint a népszavazás nem irányulhat az Alkotmány módosítására.
Mindezek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérelmezték, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB aláírást hitelesítő döntését, és kötelezze új eljárás lefolytatására.
III.
Az Alkotmánybíróság a kifogások érdemi vizsgálata előtt a következőket állapította meg:
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) I. fejezetének 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy amíg az Abtv. az 1. § a)-g) pontjaiban felsorolt alkotmánybírósági hatáskörökre vonatkozóan az Abtv. a 21. §-ában és az egyes hatásköreire nézve a IV. fejezetében részletes eljárási szabályokat ad, addig az 1. § h) pont szövegéből az következik, hogy a hatáskör megállapítását és az eljárási szabályozást arra a külön törvényre bízza, amely valamely eljárást az Alkotmánybíróság hatáskörébe utal.
Az Nsztv. szerint az országos népszavazást elindító eljárás érdekében összeállított kérdések aláírásgyűjtő íveinek hitelesítését az Országos Választási Bizottság végzi. A hitelesítés során a kérdést (Nsztv. 10. §), az ívek formai előírásait (Ve. 118. §) vizsgálja. Ennek eredményeként határozatot hoz. A döntés ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság a meghozott határozatot "helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására utasítja" [Ve. 130. § (3) bekezdés].
Az Alkotmánybíróságnak a formai és tartalmi követelményeknek megfelelő kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás.
Az Alkotmánybíróság a jelen aláírásgyűjtő ív és az abban feltett kérdés hitelesítésére irányuló eljárásban természetesen vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
Eljárása során azonban az Alkotmánybíróság e feladatát - ez esetben is - "alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban" látja el (1220/H/1992. AB határozat, ABH 1992. 630., 631.).
IV.
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 10/1999. (IV. 14.) OVB határozata ellen a törvényes határidőben benyújtott kifogások alapján az Alkotmánynak, a Ve.-nek és az Nsztv.-nek a következő rendelkezéseit vizsgálta meg:
Alkotmány 2. § (2) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
Alkotmány 19. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés."
(2) bekezdés: "Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit."
(3) bekezdés: "E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;
(...)
k) megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt;..."
Alkotmány 24. § (3) bekezdés: "Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges."
Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés: "Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
Alkotmány 28/C. § (1) bekezdés: "Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor."
(2) bekezdés: "Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére."
(3) bekezdés: "Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
(4) bekezdés: "Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el."
(5) bekezdés: "Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
e) az Országgyűlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,
h) a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,
j) a közkegyelem gyakorlásáról."
Nsztv. 10. §: "Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
Nsztv. 13. § (1) bekezdés: "A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
(2) bekezdés: "A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
Ve. 78. § (2) bekezdés: "A kifogásnak tartalmaznia kell a törvénysértés bizonyítékainak megjelölését és a kifogás benyújtójának értesítési címét. A hiányosan benyújtott kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani."
Ve. 116. § (4) bekezdés: "Az I-IX. fejezet, valamint a 89. § rendelkezéseit az országos népszavazáson a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni."
Ve. 117. §: "Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
Ve. 118. § (2) bekezdés: "Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük."
Ve. 130. § (1) bekezdés: "Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani."
(...)
(3) bekezdés: "Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
V.
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügy kapcsán arról kellett állást foglalnia, hogy az Alkotmány módosítható-e népszavazás útján. Az OVB 10/1999. (IV. 14.) OVB számú határozatában ugyanis úgy foglalt állást, hogy nincs alkotmányossági akadálya az Alkotmány népszavazás útján történő módosításának, hiszen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének taxatív felsorolása kizárólag az Alkotmánynak a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit zárja ki a népszavazás által tilalmazott kérdések közül, s ebből "a contrarió" értelmezéssel levonta azt a következtetést, hogy az Alkotmányban szabályozott bármely más kérdés - amelyre nem vonatkozik kizáró ok - népszavazás tárgya lehet.
1. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás egymáshoz való viszonyával és elvi jellegű megállapításokat is megfogalmazott a két hatalomgyakorlási forma viszonyára. Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban értelmezte azt az alkotmányi rendelkezést, amely a népszuverenitás gyakorlásának két formáját tartalmazza. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." E rendelkezés alapján az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy "az Alkotmányból levezethető általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás. Ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes". Megállapította egyben, "hogy a Magyar Köztársaságban a népszavazás - hasonlóan más parlamentáris államok alkotmányos rendszeréhez - az Alkotmány keretei között a parlamenti hatalomgyakorlás kiegészítésére, annak befolyásolására szolgáló intézmény... A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű" [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993. 33., 36-37.]. Az Alkotmánybíróság e határozatának rendelkező részében - többek között - megfogalmazta azt is, hogy "a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást" (ABH 1993. 33.).
E határozat elfogadását követően az Alkotmányt módosító 1997. évi LIX. törvény - alkotmányi szinten - "újraszabályozta" az országos népszavazás és népi kezdeményezés intézményét. Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában már e szabályozás alapján folytatott alkotmányossági vizsgálatot. Az akkor vizsgált és eldöntött kérdés az volt, hogy az azonos kötőerejű - tehát két kötelező vagy két mérlegelési jogkörbe tartozó - kezdeményezés, illetőleg a nem azonos kötőerejű, hanem egy kötelező és egy mérlegelési jogkörbe tartozó kezdeményezés versengése esetén milyen elvek szerint lehet és kell alkotmányosan eljárni. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság az azonos kérdésre irányuló különböző típusú népszavazási kezdeményezések egymáshoz való viszonyát vizsgálta, de nem foglalt állást a népszavazásra bocsátandó kérdések alkotmányossága tekintetében. Az Alkotmánybíróság a képviseleti és a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás viszonyával kapcsolatosan a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban kifejtett álláspontját - a lényeget illetően - e határozatában sem módosította, amikor kimondta: "A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll" (ABH 1997. 331.).
Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is hangsúlyozta, hogy "az Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy bizonyos kérdések csak az egyikre, illetve csak a másikra tartoznának" (ABH 1997. 331., 340.). Az Alkotmánybíróság fenntartotta tehát korábbi álláspontját, amely szerint az alkotmányos berendezkedést továbbra is az jellemzi, hogy a képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a jelen ügy vizsgálata kapcsán szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy az 52/1997. (X. 14.) AB határozata - a konkrét alkotmányossági problémával szoros összefüggésben - azt mondta ki, hogy a kötelezően elrendelendő népszavazás csak kivételes megvalósulása eseteiben áll a képviseleti hatalomgyakorlás felett. Ez a kivételes megvalósulás pedig alkotmányosnak akkor tekinthető, ha a népszavazásra bocsátott kérdés összhangban áll az Alkotmánnyal, és e kérdést legalább 200 000 választópolgár hitelesített aláírásával támogatja. E határozatában tehát az Alkotmánybíróság nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy az Alkotmány ilyen népszavazással módosítható-e.
Az OVB által hitelesített kérdés - megfelelő támogatottság és érvényes, valamint eredményes népszavazás esetén - közvetlenül az Alkotmányban foglalt egyes rendelkezések [Alkotmány 19. § (3) bekezdés k) pontja és 29/A. § (1) bekezdése] megváltoztatását, illetőleg ennek következményeként az Alkotmánynak a köztársasági elnök megválasztására kialakított szabályai módosítását eredményezné. Az elbírálandó alkotmányossági probléma tehát abban foglalható össze, hogy az Alkotmány 1997. évi, a LIX. törvénnyel történt módosítását követően, a hatályos Alkotmány rendszerében a választópolgári kezdeményezés nyomán alkotmányosan népszavazásra bocsátható-e olyan kérdés, amely nyíltan vagy burkoltan a közjogi berendezkedés alapjául szolgáló Alkotmány módosítására vonatkozik.
2. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az 1997. évi LIX. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. Nem változott az Alkotmány 2. §-a, változatlanok maradtak az állami berendezkedés és a hatalommegosztás alkotmányos keretei, az Alkotmány változatlanul rögzíti a parlamentáris kormányformát.
Az Alkotmánybíróság 1993-ban adott és azóta fenntartott értelmezése a népszavazás kiegészítő jellegéről az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való hatalomgyakorlás a meghatározó formája. A közvetlen hatalomgyakorlás ebben az alkotmányos berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma. Az Alkotmány módosítása után is meghatározó jellegű az a korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejezésre juttatott álláspont, mely szerint az Alkotmány a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy meghatározott kérdések csak az egyikre vagy csak a másikra tartoznának. Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat megállapította, hogy az alkotmánymódosítás beiktatott az Alkotmányba kétféle hatáskörmegosztási szabályt, "ezek egyike tartalmi: a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály eljárási, amely az említett tiltott körön kívül, a kötelező népszavazás elrendelését 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a (2) bekezdésben" (ABH 1997. 331., 340-341.).
Az Alkotmánybíróság azonban ebben a határozatában nem vizsgálta azt sem, hogy levezethető-e az Alkotmányból a parlamentáris berendezkedés lényegéből és a két hatalomgyakorlási forma jellegéből - az alkotmányozás (az alkotmánymódosítás) tekintetében - további tartalmi hatáskörmegosztási elv.
Az Alkotmány mint alaptörvény, amely az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, csak az Alkotmány rendszerén belül, az Alkotmány által feljogosított alkotmányozó hatalom által, az Alkotmányban meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998. 816., 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat , ABH 1998. 220., 234.]. A szervezeti azonosság ellenére az Alkotmány rendelkezései alapján különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között. Amikor az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány - választópolgári kezdeményezésre - népszavazással nem módosítható. Az Alkotmány alapján az Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre volt és maradt az 1997-es alkotmánymódosítást követően is. A népszavazással kapcsolatos alkotmánymódosítás során az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg a népszavazásnak az alkotmányozásban betöltött szerepét, azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megállapított követelményt, mely szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani.
Az alkotmányozási eljárás nemzetközi áttekintése alapján is azt állapíthatta meg az Alkotmánybíróság, hogy a népszavazás általában kiegészítő alkotmányozó hatalomként van jelen az alkotmányozás folyamatában; a népszavazás funkciója csaknem kizárólag a képviselet által elfogadott alkotmányszöveg megerősítése vagy elvetése.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét.
3. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy az OVB által elbírált kérdésben az aláírásgyűjtéssel kezdeményezett népszavazás eredményezheti-e az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörének elvonását.
Az Alkotmány 28/C. § (2) és (3) bekezdése alapján a választópolgárok által kezdeményezett népszavazás esetén a kezdeményezők, illetve a tőlük összegyűjtött és hitelesített aláírások számától függ az, hogy az érvényes és eredményes népszavazás eredménye kötelező-e az Országgyűlésre vagy sem. Az Alkotmány megfelelő szabályai úgy rendelkeznek, hogy ha az összegyűjtött aláírások száma a 200 000-t meghaladja, a népszavazást kötelező elrendelni, és ebben az esetben a népszavazás eredménye köti az Országgyűlést. A választópolgárok által kezdeményezett, olyan kérdésben kiírt népszavazás esetén, amely népszavazás az Alkotmány módosítására irányul, ha összegyűlik a megfelelő számú aláírás, az eredményes népszavazás - mivel a népszavazás eredménye köti az Országgyűlést -, gyakorlatilag az Alkotmány módosítása tárgyában való döntést is jelenti. Ebben az esetben tehát a népszavazás, és nem az Országgyűlés határozza meg az érintett alkotmányi rendelkezés tartalmát, azaz a népszavazás az Országgyűlés helyett - annak az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglalt hatáskörét elvonva - módosítja az Alkotmányt. A népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazásakor, a kérdés hitelesítésekor, az aláírásgyűjtés megkezdésekor nem ítélhető meg, hogy az aláírásgyűjtés fakultatív vagy kötelező és ügydöntő népszavazáshoz vezet-e. Sem az aláírásgyűjtés szervezői, sem a népszavazást elrendelő Országgyűlés nem rendelkezik befolyással a választópolgárok által kezdeményezett népszavazás jellegére. A népszavazás kötelező és ügydöntő jellege - az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseiből következően - az aláírások számától függ, ezért a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítésekor számolni kell azzal, hogy a választópolgári kezdeményezés eredménye kötelező és ügydöntő népszavazás lesz.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - mivel az aláírásgyűjtés az aláírók számától függően az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdése alapján kötelező és ügydöntő népszavazás elrendeléséhez vezethet - az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye.
4. A kifejtettekre tekintettel nem helytálló az OVB határozatának a kérdés hitelesítése mellett szóló indokolása, mely szerint az Alkotmány módosítása nem szerepel az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében szabályozott kizáró okok között, és azt, hogy az alkotmányozói akarat nem is irányulhatott az alkotmánymódosítási kérdések kizárására, bizonyítja e rendelkezés c) pontja, amely csak az Alkotmánynak az országos népszavazás és népi kezdeményezésre vonatkozó szabályait sorolja a tiltott kérdések közé.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a népszavazásra nem bocsátható kérdéseket határozza meg. Ezekben a kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak nincs helye. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmányból - a taxatív módon felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül - a népszavazásnak más korlátai is levezethetők. A kifejtettek alapján alkotmánymódosítási kérdésekben sem kizárt a népszavazás elrendelése, de az a népszavazásnak csak olyan formája lehet, amely nem ad módot arra, hogy a népszavazás átvegye az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét, és nem zárja ki azt, hogy az Országgyűlés döntsön az Alkotmány megváltoztatásáról. Az ügydöntő (megerősítő) népszavazás elrendelésére csak az Országgyűlés alkotmányozási (alkotmánymódosítási) eljárását követően kerülhet sor.
5. Az előzőekben kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: a jelen eljárásban vizsgált, népszavazásra feltett kérdés, amely az Országgyűlés kizárólagos alkotmányozói jogkörébe tartozó - az Országgyűlés által választott köztársasági elnöki intézményre vonatkozó - alkotmányos rend megváltoztatásának, az Alkotmány 29/A.-29/D. §-okba foglalt rész kifejezett módosításának kényszerét eredményezheti, az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglaltakkal ellentétes, ezért az Nsztv. 10. § b) pontjára figyelemmel, az aláírásgyűjtő ív nem hitelesíthető.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott 10/1999. (IV.14.) OVB számú határozata alkotmánysértő, ezért azt megsemmisítette és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására utasította.
E döntésére tekintettel az Alkotmánybíróság nem tartotta szükségesnek az indítványok további részének tartalmi vizsgálatát.
6. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát az Abtv. 41. §-a alapján a Magyar Közlönyben közzétenni rendelte.
Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k., alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k., alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 316/H/1999/10.