1101/B/1998. AB határozat
a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyek a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kptv.) 5. § (3) bekezdésének megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság a tartalmi összefüggésre tekintettel az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók álláspontja szerint az, hogy a Kptv. a kárpótlási jegy kamatozásának időtartamát 1994. december 31-ig korlátozta - a kialakult helyzet miatt - több szempontból is alkotmányellenes. Az egyik indítványozó nézete szerint "a kárpótlási jegy birtokosa törvényileg biztosítottnak láthatta, hogy a kárpótlási jegyeinek 1994. december 31-ig kamatokkal növelt értékének megfelelő tulajdoni igényét a fedezetül rendelkezésre álló állami vagyonból kielégítheti. Következik ebből, hogy amennyiben ezen igényét fedezet hiányában 1994. december 31-ig nem érvényesíthette, - sőt a fedezet hiánya ezt már több éve nem teszi lehetővé - úgy e rendelkezés egyrészt korlátozza a tulajdon feletti rendelkezési jogot, másrészt a kamatozás megszűnése és az időközi infláció miatt tulajdonjogi igényének mértéke és az annak ellenében kapható állami vagyon jelentősen csökken, tehát az állam a kamatozást 1994. december 31-vel megszüntető rendelkezése útján megszegte az Alkotmány 13. § (1) bekezdésben foglalt kötelezettségét, amely a tulajdonhoz való jog biztosítását írja elő." A másik indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó a határidő megállapításakor "nem vette figyelembe, hogy a kárpótlási jegyek kibocsátása nem fejeződött be 1991. augusztus 10-ig, de nem vette figyelembe azt sem, hogy 1991. augusztus 10. és 1994. december 31. között az állam nem biztosította azt a vagyont sem, amelynek megszerzésére a kárpótlási jegy felhasználható lett volna. [...] A kárpótlás nem az állam alkotmányos kötelezettségén nyugszik, és nem volt az államnak semmiféle alkotmányi kötöttsége arra nézve, hogy kárpótlásként milyen javak megszerzését tette lehetővé. [...] A kárpótlási törvények megalkotásával azonban megtörtént e kötelezettségek megújítása (nováció) a tulajdonviszonyok rendezése (a korábbi tulajdoni sérelmek orvoslása és a rendszerváltáskori tulajdoni viszonyok lebontása), s a tulajdonviszonyok ezen rendezése a jövőre szól. A Kptv. jogokat ad, s ahol jogot korlátoz, ezt jövőbeli ingyenes jogszerzéssel köti össze. [...] A kötelezettségek megújítása révén pedig közös jogalapja lett az eredetileg is jogi kötelezettségen alapuló, s a törvény által, korábbi kötelezettség fennállása nélkül adott kárpótlási igényeknek. [...] Ezzel a kárpótlási törvényekkel megadott kárpótlásra (és annak mértékére) várományt szerzett az a kárpótlásra jogosult, aki igényét a megszabott jogvesztő határidő alatt bejelentette. Ez a szerzett várományi jog - az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint - tulajdonjogi védelemben részesül. [...] Azzal, hogy az állam a kárpótlási jegy értékállóságát nem biztosította, illetve nem tette lehetővé a kárpótlási jegyek időben és értéken történő beválthatóságát, ezt a tulajdonjogi védelmet megsértette. [...] [A Kptv. 5. § (3) bekezdése] az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének rendelkezéseibe, a szerzett jogok tiszteletben tartásának sérelmén keresztül pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményébe ütközik." A másik indítványozó álláspontja szerint a megsemmisíteni kért rendelkezés "sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét, amely megköveteli a kiszámíthatóságot és előreláthatóságot."
Az egyik indítványozó az érintettek nagy számára és az érdekeltek fontos érdekére tekintettel a Kptv. 5. § (3) bekezdésének megsemmisítését 1994. december 31-ére visszamenő hatállyal kérte.
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
A Kptv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:
"5. § (3) A kárpótlási jegy 1991. augusztus 10. napjától 1994. december 31. napjáig kamatozik, a kamat mértéke a jegybanki kamat 75%-a."
"7. § (1) Az állam biztosítja, hogy a kárpótlási jegyet annak birtokosa az e törvényben foglalt feltételekkel
a) az állami tulajdon privatizációja során értékesítésre kerülő vagyontárgyak, részvények, üzletrészek megvásárlására, továbbá
b) termőföld tulajdon megszerzésére felhasználhatja.
(2) A kárpótlásra jogosult az e törvény alapján őt megillető kárpótlási jegyeket az állam tulajdonában álló, illetőleg az e törvény kihirdetése után az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába ingyenesen kerülő lakás értékesítése során fizetőeszközként névértékben felhasználhatja.
(3) Az Egzisztencia Hitelről szóló jogszabály alapján történő hitelfelvétel, illetve privatizációs hitel igénylése esetén a kárpótlási jegyet névértéken saját erőként kell figyelembe venni.
(4) A kárpótlásra jogosult kérésére a kárpótlási jegy ellenében a társadalombiztosítás keretében - külön törvény rendelkezései szerint - életjáradék folyósítható."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az 1991. augusztus 10-én hatályba lépett Kptv. az első volt azon törvények sorában, amelyek a különböző (személyi, illetve vagyoni) sérelemokozásokért próbáltak kárpótlást nyújtani. A folyamat egészére jellemző volt, hogy a jogalkotó nem reprivatizációt valósított meg, hanem csak kárpótlást - mégpedig csupán részleges, és nem teljes kárpótlást - nyújtott, és a kárpótlás módjaként kárpótlási jegy kiállítását rendelte el. A Kptv. definiálta a kárpótlási jegy fogalmát (bemutatóra szóló, átruházható, a kárpótlás összegének megfelelő, az állammal szemben fennálló követelést névértékében megtestesítő értékpapír), valamint felhasználásának lehetséges módjait is meghatározta. Ezek: az állami tulajdon privatizációja során értékesítésre kerülő vagyontárgyak, stb. vásárlása, termőföld tulajdon megszerzésére, önkormányzati lakás vásárlása során fizetőeszközként felhasználása, az Egzisztencia Hitel felvétele, illetve privatizációs hitel igénylése esetén saját erőként felhasználása, illetve életjáradékra váltása. Bár a kárpótlási jegy forgalomképes értékpapír, a jogalkotó a részletszabályok megalkotásánál szem előtt tartotta a Kptv. eredeti célját (az elszenvedett sérelmek orvoslása), így egyes felhasználási módokat (pl. önkormányzati lakás vételekor fizetőeszközként felhasználása, életjáradékra váltása, stb.) csak az eredetileg kárpótlásra jogosultak számára tett elérhetővé. Ugyanakkor a kárpótlási jegy az állami tulajdon privatizációja, valamint az Egzisztencia Hitel, illetve privatizációs hitel igénylése esetén attól függetlenül felhasználható, hogy tulajdonosa eredetileg kárpótlásra jogosult volt-e, vagy azt csak megvásárolta.
A kárpótlási jegy abból a szempontból is speciális értékpapír, hogy meghatározott ideig (1991. augusztus 10-e és 1994. december 31-e között) kamatozott csak, és a Kptv. határozta meg a kamat mértékét is. A jogalkotó ezzel a megoldással egyrészt azt kívánta biztosítani, hogy a kárpótlási jegy iránti igény elbírálásának esetleges elhúzódása a jogosult számára hátrányos következményekkel ne járjon (kamatozás kezdő időpontja), másrészt pedig - azzal, hogy a kárpótlási jegy csak meghatározott ideig kamatozott - ösztönözni akart a kárpótlási jegy minél előbbi felhasználására.
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott a kárpótlási folyamat anyagi jogi és azzal összefüggő alkotmányjogi alapjaival. Már a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában megállapította, hogy a részleges kárpótlásnak "kizárólag a méltányosság a jogi alapja: erre a kártalanításra nincs az államnak kötelezettsége, és nincs rá senkinek sem alanyi joga." (ABH 1990. 73., 76-77.)
Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a részleges kárpótlás koncepcióján belül "a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy. Mindenekelőtt azért, mert az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek. Ha tehát nem eleve jogosultakat különböztet meg, a megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok meg nem sértése. [Lásd 9/1990. (IV. 25.) AB határozat.] Ezen belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek. Figyelembe kell venni, hogy nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ugyanakkor az ex gratia juttatásnál is irányadók az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltak." (ABH 1991. 58., 62.)
Mindezekből következik, hogy a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a kár, valamint a kárpótlás módjának és mértékének meghatározása tekintetében, mivel a juttatás új, egységes jogalapját - a méltányosság figyelembevételével - maga teremtette meg. A kárpótlási jegy kamatozása - mint az értékállóság szempontjából alapvető jelentőségű kérdés - a kárpótlás módjának meghatározása körébe tartozik. Ebből következően a kamatozás mértékének, kezdő időpontjának és időtartamának mikénti megállapítása kérdésében ugyanúgy nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik a jogalkotó, mint a kárpótlás módja és mértéke körébe tartozó egyéb kérdések tekintetében.
Az Alkotmánybíróság már a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában leszögezte, hogy az Alkotmány 13. §-a "a tulajdon értékállóságát sem garantálja alkotmányosan. A tulajdon értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális, inflációs vagy egyéb okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával." (ABH 1993. 196., 202.) Ebből következően az, hogy a kárpótlási jegy kamatozására vonatkozó konkrét szabályozási mód alkalmas-e, illetve mennyiben alkalmas a törvényhozó által kitűzött cél, nevezetesen a kárpótlási jegy értékének megőrzésére, nem alkotmányossági kérdés.
Az értékállóság tekintetében csak az az alkotmányos kötelezettség terheli az államot, hogy a kárpótlásra jogosultak azonos csoportjai körében ugyanúgy szabályozzon, ne alkalmazzon hátrányos megkülönböztetést.
Az Alkotmánybíróság 597/B/1993. AB határozatában (ABH 1993. 669.) vizsgálta annak alkotmányosságát, hogy a Kptv. a kárpótlásra jogosultak egyik, jól körülhatárolható csoportja számára (termőföld tulajdont megszerzők) nem biztosítja a kárpótlási jegy kamatozását. Megállapította, hogy a szabályozás nem alkotmányellenes, mivel a törvényhozó nagy szabadsággal rendelkezik a kár, és a kárpótlás mértékének meghatározása tekintetében. Ebből következően - az "a majori ad minus" elv alapján - ha a törvényhozó döntési szabadságába tartozik az, hogy ne minden csoport számára biztosítsa a kárpótlási jegy kamatozását, akkor az is oda tartozik, hogy a kamatozást határidőhöz kösse.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította: önmagában nem alkotmányellenes az, hogy a jogalkotó a kárpótlási jegy kamatozását csak meghatározott időtartamon belül biztosítja.
3. Az egyik indítványozó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével ellentétesnek, a tulajdon feletti rendelkezési jog korlátozásának állítja azt a kialakult helyzetet, hogy a kárpótlási folyamat során, a kárpótlási jegy kamatozásának lezárulását megelőzően és azt követően sem állt megfelelő mértékű állami vagyon rendelkezésre a tulajdoni igények kielégítésére.
Az, hogy a kárpótlási jegy tulajdonosa a privatizáció során állami tulajdont vásárolhat, nem kizárólagos formája a kárpótlási jegy felhasználásának. A Kptv. 7. §-a biztosítja az Egzisztencia Hitel, illetve privatizációs hitel igénylése esetén a kárpótlási jegy névértéken való elfogadását. Az eredeti jogosultak ezen túlmenően más módokon is felhasználhatják kárpótlási jegyüket (pl. termőföld tulajdon megszerzéséhez, önkormányzati lakás vásárlásakor, vagy életjáradékra válthatták azt).
Az állam a Kptv. hatálybalépése után jelentős mennyiségű vagyon privatizálását ajánlotta fel a kárpótlási jegyek ellenében. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy bár a vagyon felajánlásának ütemezésében időszakosan voltak hiányosságok (pl. a privatizációs vagyon biztosítása nem mindig zajlott egyenletesen), ez - a kárpótlási jegy felhasználásának egyéb módjait is figyelembe véve - sohasem eredményezett olyan helyzetet, amely Alkotmány 13. § (1) bekezdésének vagy valamely más alkotmányos alapjog vagy alkotmányos érték sérelmére vezetett volna.
4. Az egyik indítványozó álláspontja szerint a kárpótlási törvényekkel megadott kárpótlásra (és annak mértékére) a kárpótlásra jogosult várományt szerzett, amely tulajdonjogi védelemben részesül. A tulajdonvédelmi kötelezettségét azonban az állam megsértette azáltal, hogy nem biztosította a kárpótlási jegy értékállóságát, illetve az időben és értéken történő beválthatóságát.
A vagyoni kárpótlás jogosultjának várománya olyan, meghatározott mértékű, állammal szembeni kamatozó követelés, amelyhez a jogosult értékpapír formájában juthat hozzá. Az értékpapír (így a kárpótlási jegy is) megtestesíti az abban meghatározott - adott esetben az állammal szembeni - kötelmi igényt. Ez azonban nem változtatja meg az igény eredetét, ebből következően nem teremt a kárpótlási jegy és a sérelmet szenvedett eredeti vagyona között közvetlen jogi kapcsolatot. A tulajdon alapjogi védelme egyébként sem a tulajdon értékállóságát, hanem a tulajdon korlátozásának vagy elvonásának alkotmányos garanciáit hivatott biztosítani. Az indítványozók által kifogásolt rendelkezésben azonban nem tulajdoni korlátozásról vagy tulajdonelvonásról, hanem éppen ellenkezőleg juttatásról van szó, mégpedig kárpótlási jegyben, illetve annak kamatozásában megtestesülő követelés juttatásáról, ami az indítványozó nézőpontjából akár új tulajdon juttatásának is tekinthető. Ehhez azonban éppúgy nem fűződik értékállósági követelmény, amiként a régi, a kárpótlás alapjául szolgáló tulajdonhoz sem fűződött.
5. Az indítványozók a Kptv. 5. § (3) bekezdésének megsemmisítését azért is kérték, mert az - álláspontjuk szerint - ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság követelményéhez kapcsolódó, a szerzett jogok tiszteletben tartását, illetve a kiszámíthatóságot és előreláthatóságot előíró jogelvekkel.
Az Alkotmánybíróság a szerzett jogok védelméhez kapcsolódóan kialakított gyakorlata alapján: "az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált 'jogállamisághoz hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása.' [pl. 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993. 364. 367.] A szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállanak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie." [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 192-193.]
A kárpótlási jegy tulajdonosának "szerzett joga" csak és kizárólag arra terjed ki, amelyet számára a törvény ténylegesen biztosít, vagyis olyan, meghatározott mértékű, az állammal szembeni - kamatozó - követelésre, amelyhez a jogosult értékpapír formájában juthat hozzá. A kárpótlási jegy megszerzésekor ismert volt, hogy az csak meghatározott ideig kamatozik. A vonatkozó jogszabályok nem változtak, a kárpótlási jegyek értékének csökkenése nem a jogalkotó - új jogszabályban kifejezett - döntésének, hanem a gazdasági helyzet változásának következtében következett be. Az állam tehát nem avatkozott be a jogviszonyokba, és így nem sértett szerzett jogokat sem akkor, amikor a kárpótlási jegynek a Kptv. 5. § (3) bekezdése szerinti kamatozását rendelte el.
Az Alkotmánybíróság a jogszabályok kiszámíthatóságának, előreláthatóságának követelményét már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában előírta: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." (ABH 1992. 59., 65.) A Kptv. 5. § (3) bekezdése egyértelmű, félreértelmezhetetlen, világos. A kárpótlási jegyet megszerző számára előre látható volt, hogy kárpótlási jegye csak meghatározott ideig fog kamatozni. E kamatozási formától független az, hogy az állam a kárpótlási jegy felhasználásának egyik formája - az állami tulajdon privatizációjakor üzletrész, stb. vásárlása - esetén nem az előzetes várakozásoknak megfelelő ütemben biztosította a kárpótlási jegy felhasználásának fedezetéül szolgáló állami vagyont. Az állami tulajdon privatizációra való felajánlásának ütemezésében fellépő - az adott korszak gazdasági helyzete által indokolt - időszakos hiányosságok nem tették bizonytalanná, kiszámíthatatlanná a Kptv.-nek a kárpótlási jegy kamatozására vonatkozó rendelkezését. A kárpótlási jegy kamatozása 1994. december 31-ével, a Kptv.-ben megállapított határidő lejártával, mindenki számára előre látható módon szűnt meg, senki nem számíthatott alappal arra, hogy a jogalkotó a körülmények változására tekintettel a határidőt meghosszabbítja.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kptv. 5. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság, jogbiztonság elvével.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Budapest, 2002. július 8.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró