3032/2012. (VI. 21.) AB határozat

az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 4. § (2) bekezdés g) pontja vizsgálatáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alapörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában indult eljárásban meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet - 2007. január 31. napjától 2007. december 31. napjáig hatályban volt - 4. § (2) bekezdés g) pontja, valamint 3. számú melléklet c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és a Zalaegerszegi Törvényszék előtt 7.Kpk.20.204/2012. számon folyamatban lévő ügyben történő alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.

Indokolás

I.

[1] Távközlési bázisállomás használatbavételi engedélyezési ügyében hozott építésügyi hatósági végzés felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárást a Zala Megyei Bíróság a korábban hatályban volt Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján felfüggesztette, és egyúttal az építésügyi hatóság által alkalmazott, az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 4. § (2) bekezdés g) pontjának, valamint 3. számú melléklete c) pontjának alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság hiánypótlási felhívását követően a Zalaegerszegi Törvényszék bírája a bírósági eljárás felfüggesztésének jogalapját az Alkotmánybíróságról szóló 2011. CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ára módosította, a bírói kezdeményezést Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) rendelkezésének megjelölésével kiegészítette és indítványozta a Rendelet kifogásolt szabályai Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát. A bírósági felülvizsgálat alapjául szolgáló ügyben az elsőfokú építésügyi hatóság a használatbavételi engedélyezést kérelmező telekommunikációs szolgáltatót a Rendelet szabályai alapján igazgatási szolgáltatási díj megfizetésére hívta fel, amelynek teljesítését a kérelmező azért utasította el, mert álláspontja szerint az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) releváns szabályai szerint a távközlési építmény használatbavételi engedélyezési eljárásáért nem igazgatási szolgáltatási díjat, hanem államigazgatási eljárási illetéket kellett volna lerónia. A Rendeletnek a törvényszéki bíró által kifogásolt pontjai a távközlési építmények tekintetében az építésügyi hatósági engedélyezési eljárás igazgatási szolgáltatási díjáról rendelkeztek. A Rendelet 4. § (2) bekezdése meghatározta, hogy pontosan mit kell tartalmaznia az építésügyi hatósági engedély iránti kérelemnek. Ugyanezen bekezdés g) pontja szerint a kérelemben fel kell tüntetni a külön jogszabályban meghatározott értékű illetékbélyeget, illetve a távközlési építmények építésügyi hatósági engedélyezése esetében az igazgatási szolgáltatási díj megfizetését igazoló bizonylatot. A Rendelet melléklete értelmében az igazgatási szolgáltatási díj alapja a távközlő berendezés belföldi értéke, a használatbavételi engedélyhez kapcsolódó díj kulcsa pedig a tényleges kivitelezési költség 1,5%-a, de legalább 10 000 Ft és legfeljebb 100 000 Ft volt. Ugyanakkor az Itv. 28. § (1) és (4) bekezdései úgy rendelkeztek, hogy az államigazgatási eljárási cselekményért az Itv.-ben megállapított eljárási illetéket szükséges fizetni, feltéve ha az eljárásért nem kell igazgatási szolgáltatási díjat fizetni. A távközlési építmények használatbavételi engedélyezési eljárásáért az Itv. 29. § (4) bekezdéséhez kapcsolódó XV. számú melléklet 3. pontja illetékfizetési kötelezettséget határozott meg.

[2] A törvényszéki bíró álláspontja szerint a Rendelet hivatkozott szabályai 2007. január 31. napja és 2007. december 31. napja közötti időszakban ellentétesek voltak az Itv. 1. §-val, amely szerint államigazgatási eljárásért eljárási illetéket vagy az Itv.-ben meghatározott, de külön jogszabályban megállapított igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni, illetőleg nem volt összhangban az Itv. 67. § (3) bekezdésének utolsó mondatával sem, amely szerint díjköteles eljárásért (szolgáltatásért) megállapított díjon felül az ügyfél terhére illeték vagy egyéb költség, eltekintve a díjat esetlegesen terhelő adótól, nem számítható fel. Mindebből következően az eljáró törvényszéki bíró álláspontja szerint a Rendelet felhívott szabálya sértette az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdésében foglalt jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányos szabályt, minthogy a Rendelet törvényi előírással ellentétes volt.

II.

[3] 1. Az Alaptörvény felhívott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

[4] "18. cikk (...)

[5] (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes."

[6] 2. A Rendelet 2007. január 31. és 2007. december 31-e között hatályban volt, a bírói kezdeményezéssel támadott rendelkezései:

[7] "4. § (1) Az engedély iránti kérelmet az ügyfél vagy törvényes képviselője, illetve meghatalmazottja (a továbbiakban: építtető) írásban az 1. számú melléklet szerinti nyomtatványon terjesztheti elő.

[8] (2) A kérelemnek tartalmaznia kell:

[9] (...)

[10] g) a külön jogszabályban meghatározott értékű illetékbélyeget, illetve az e rendelet hatálya alá tartozó távközlési építmények építésügyi hatósági engedélyezése esetében a rendelet 4. számú mellékletében meghatározott igazgatási szolgáltatási díj megfizetését igazoló bizonylatot."

[11] (Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a Rendelet 4. § (2) bekezdés g) pontjában megnevezett 4. számú melléklet vélhetően elírás miatt a Rendeletben 3. számú mellékletként szerepel.)

[12] "3. számú melléklet a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelethez

[13] Az e rendelet hatálya alá tartozó távközlési építmények építésügyi hatósági engedélyezési eljárásának igazgatási szolgáltatási díjai

[14] A díjazás alapja (díjalap) a távközlő berendezés belföldi értéke. A díj megállapítása - a forgalmazó, illetőleg a használó (rendszeresítő) nyilatkozata alapján - az eljárás megindításakor történik. (...)

[15] c) Használatbavételi engedély:

[16] A tényleges kivitelezési költség 1,5%-a, min. 1000 Ft, de max. 100 000 Ft."

[17] 3. Az Itv. 2007. január 31. és 2007. december 31-e között hatályban volt, a bírói kezdeményezéssel érintett szabályai:

[18] "1. § Öröklés, ajándékozás és visszterhes vagyonátruházás esetén vagyonszerzési illetéket, az államigazgatási és bírósági eljárásért eljárási illetéket vagy az e törvényben meghatározott módon, de külön jogszabályban megállapított igazgatási, bírósági szolgáltatási díjat kell fizetni."

[19] "28. § (1) Az államigazgatási eljárási cselekményért e törvényben megállapított illetéket kell fizetni. (...)

[20] (4) Nem tárgya az államigazgatási eljárási illetéknek az olyan eljárás, amelyért a 67. §-ban említett módon megállapított díjat kell fizetni."

[21] "67. § (1) Egyes államigazgatási eljárásokért, illetőleg egyes intézmények igazgatási jellegű szolgáltatásának igénybevételéért, továbbá egyes bírósági eljárási cselekményekért (szolgáltatásokért) díjat kell fizetni.

[22] (2) Azt, hogy mely eljárásért vagy szolgáltatásért kell díjat fizetni, továbbá a díj mértékét az érdekelt miniszter az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza. A lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg."

[23] (3) A fizetendő díj mértékét úgy kell megállapítani, hogy az az adott eljárással kapcsolatban felmerülő valamennyi költségre fedezetet biztosítson. Változó költségigényű eljárások (szolgáltatások) esetében a díj összegét átalány jelleggel kell meghatározni. A díjköteles eljárásért (szolgáltatásért) megállapított díjon felül az ügyfél terhére illeték vagy egyéb költség - kivéve a díjat külön jogszabály alapján terhelő adót - nem számítható fel."

[24] "XV. Az építéshatósági eljárás illetéke

[25] 1. Az építésügyi hatóságnál indított eljárás, ha ez

[26] (...)

[27] c) új lakóépület építésének, meglévő lakóépület bővítésének, átalakításának, felújításának, helyreállításának, elmozdításának, építésügyi hatósági engedélyezésére irányul lakásonként, illetve vegyes rendeltetésű épület esetében az épület rendeltetését meghatározó önálló rendeltetési egységenként 10 000 forint,

[28] (...)

[29] k) antennák, antennatartó szerkezetek, csatlakozó műtárgyak építésügyi hatósági engedélyezési eljárására irányul, az eljárás tárgyát képező távközlési építmény legnagyobb lineáris méretét figyelembe véve, megkezdett méterenként 50 000 forint,

[30] (...)

[31] 3. Ha az építésügyi hatósági eljárás - 1. c) pont kivételével - használatbavételi engedélyre irányul, a kérelmen - önálló rendeltetési egységenként -10 000 forint illetéket, azokban az esetekben pedig, ahol - külön jogszabály értelmében - a használatbavételt csupán be kell jelenteni az építésügyi hatósághoz, 5000 forint illetéket kell a bejelentésen leróni."

III.

[32] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.

[33] Az Alaptörvény az Alkotmánybíróság hatásköreinek teljességét a pénzügyi tárgyú törvények vonatkozásában átmeneti jelleggel, mindaddig, amíg az államadósság a hazai össztermék felét meghaladja, korlátozás alá vonta. Az Alkotmánybíróság ezért mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt szabály alapján rendelkezik-e hatáskörrel a Rendelet bírói kezdeményezéssel érintett szabályainak alkotmányossági vizsgálatára. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság - többek között - az illetékekről szóló törvénynek az Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és e törvény a laptörvény-ellenességét kizárólag a felsorolt alapjogok sérelme esetén állapíthatja meg. Az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló ügyben a törvényszéki bíró a kezdeményezését az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdésében megfogalmazott jogforrási hierarchia alkotmányos elvének sérelmére alapította, amely az Alaptörvény hivatkozott szabályában felsorolt alapjogok körén kívül esik. Ugyanakkor az Alaptörvény az alkotmányossági felülvizsgálat hatásköri korlátját kizárólag törvényi szintű jogforrások vonatkozásában fogalmazza meg. Az Alkotmánybíróság a 744/B/2010. AB végzésében foglaltak szerint a hatásköri korlátozást úgy értelmezte, hogy az Alaptörvényben felsorolt pénzügyi tárgyú törvények szabályai és felhatalmazó rendelkezései alapján megalkotott törvénynél alacsonyabb szintű végrehajtási természetű jogforrásokra is kiterjed, feltéve, ha a vizsgálandó alkotmányossági probléma kizárólag a pénzügyi tárgyú törvény szabályaival együtt értelmezhető. [7/2011. (X. 11.) AB végzés, ABK 2011. október, 971-973. oldal] Az Alkotmánybíróság jelen eljárásának alapjául szolgáló ügyben azonban megállapította, hogy a bírói kezdeményezésben támadott Rendelet szabályai nem az Itv. szabályaival együttesen, hanem az Itv. szabályai alapján ítélendőek meg. A törvényszéki bíró a kezdeményezésében a jogforrási hierarchia oltalmára vonatkozó alkotmányos szabály sérelmére hivatkozik, így az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy jelen ügyben éppen az Itv. jelenti azt az alkotmányossági felülvizsgálat alapját képező mércét, amelyhez a Rendelet szabályait szükséges viszonyítani. Ennek megfelelően az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a bírói kezdeményezésben kifogásolt Rendelet alkotmányellenességének vizsgálata, függetlenül attól, hogy a bíró mely Alaptörvényben biztosított jog sérelmére alapította kezdeményezését. [458/B/2010. AB határozat, ABK 2011. május, 490-495. oldal]

[34] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította hatáskörét és a bírói kezdeményezést érdemben vizsgálta.

IV.

[35] Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése a feladatainak ellátásával összefüggésben jogalkotási jogkört biztosít a Kormány tagjának. Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése értelmében a Kormány tagjának rendelete nem lehet ellentétes törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bankelnökének rendeletével. Az alaptörvényi szabály a jogállam elvéből következően a jogrendszer koherencia-követelményének oltalmát fogalmazza meg. Eszerint a feladatok ellátásának körére szűkített jogalkotási hatáskörnek korlátja, hogy a miniszteri rendelet nem lehet ellentétes a jogforrási hierarchia magasabb szintű szabályaival, így az Alaptörvénnyel, a törvénnyel, a Kormány rendeletével és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdésében foglalt követelmény érvényesülése szempontjából a bírói kezdeményezés keretei között összevetette a Rendeletnek a bírói kezdeményezéssel érintett és az Itv-vei összefüggő szabályait. A jogalkalmazónak elsődlegesen abban a kérdésben szükséges dönteni, hogy az Itv. és a Rendelet idézett rendelkezései ugyanazt az építményt vonják-e szabályozási körükbe. Abban az esetben, ha a szabályozás tárgyai eltérőek, úgy a jogforrási hierarchia sérelme nem merül fel. Amennyiben viszont ugyanarra az építményre vonatkoznak, úgy a jogalkalmazónak azt kell vizsgálnia, hogy a jogszabályok rendelkezéseinek összeütközése a jogszabályok egymásra tekintettel történő értelmezésével feloldható-e. Ennek során az Alkotmánybíróság a korábban kialakított gyakorlatára figyelemmel azt vizsgálta, hogy a bírói kezdeményezésben megjelölt jogszabályi összeütközés feloldása meghaladja-e a jogalkalmazók megengedett értelmezési kompetenciáját, azaz az alkotmányosan is elfogadott rendszer képző jogértelmezés határait. [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 549.] Az Itv. 1. §-ában megfogalmazott szabály az illeték- és díjfizetési kötelezettség körében vagylagos feltételként rögzítette, hogy az államigazgatási eljárásért illetéket, vagy igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni. Ezzel összhangban az Itv. 28. § (4) bekezdése kivette az államigazgatási eljárási illetékfizetési kötelezettség alól azon eljárásokat, amelyekért külön jogszabály igazgatási szolgáltatási díjfizetési kötelezettséget ír elő és az Itv. 67. § 2007. december 31. napjáig hatályban volt (3) bekezdésének utolsó mondata pontosította, hogy a díjköteles eljárásért (szolgáltatásért) megállapított díjon felül az ügyfél terhére illeték vagy egyéb költség már nem számítható fel. A Rendelet 4. § (2) bekezdésének g) pontja az engedélyezési kérelem kötelező tartalmaként határozta meg a külön jogszabályban előírt illetékbélyeg, illetve ha a Rendelet hatálya alá tartozó távközlési építmény építésügyi hatósági engedélyezése az eljárás tárgya, akkor a Rendelet mellékletében meghatározott igazgatási szolgáltatási díj megfizetését igazoló bizonylat csatolását. Az Alkotmánybíróság az Itv. szabályainak vizsgálata alapján arra a következtetésre jutott, hogy azok közvetlenül nem a jogalkotó részére határoztak meg jogalkotási korlátot. Az Itv. hivatkozott szabályai a jogalkalmazó számára fogalmaztak meg egyértelmű választási kötelességet, egyebek között arra az esetre vonatkozóan, ha egyazon építésügyi engedélyezési eljárásban külön jogszabály igazgatási szolgáltatási díjfizetési, és egyidejűleg az Itv. eljárási illetékfizetési kötelezettséget ír elő. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezésben előadottak nem haladják meg a jogalkalmazók jogértelmezési lehetőségét és határait, így nem alkotmányossági vizsgálat keretében, hanem a jogalkalmazási folyamatban válaszolhatóak meg. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is irányadónak tekinti a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában kifejtett elvi jelentőségű megállapítását, amely szerint "a törvényhozó által nyitva hagyott kérdéseket a joggyakorlat válaszolja meg; értelmezésével a hézagokat kitölti. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy akár a jogalkotó, akár a jogalkalmazó helyébe lépve a törvény által nyitva hagyott kérdéseket eldöntse, vagy a hiányokat pótolja." (ABH 1993, 256, 266.) [36] Az Alkotmánybíróság a kifejtett indokok alapján, a rendelkező részben foglaltak szerint a bírói kezdeményezés elutasításáról döntött.

Budapest, 2012. május 22.

Dr. Holló András s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 111/10/2012.