1/2009. (I. 9.) AB határozat
az Országos Választási Bizottság 266/2008. (IX. 26.) OVB határozatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetve az azon szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 266/2008. (IX. 26.) OVB határozatát, a jelen határozatban foglalt indokolással helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát nyújtotta be hitelesítés céljából az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB). Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt:
"Egyetért-e ön azzal, hogy Magyarországon a jelen népszavazást követő év január 1-jétől a közüzemi távhőszolgáltatásért ne kelljen a tényleges hőfogyasztástól független alapdíjat fizetni?" Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését a 266/2008. (IX. 26.) OVB határozatával megtagadta.
Az OVB döntését azzal indokolta, hogy a kérdés egyrészt nem az Országgyűlés, hanem a települési önkormányzatok képviselő-testületeinek hatáskörébe tarozik, másrészt a kezdeményezés olyan mértékben korlátozza az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt gazdasági verseny szabadságát, hogy eredményes népszavazás esetén az Alkotmány módosítása válna szükségessé, amely azonban választópolgári kezdeményezésre induló népszavazással nem lehetséges.
A kezdeményező a törvényes határidőn belül kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVB határozatával szemben. Álláspontja szerint a határozat indokolásában a hitelesítés megtagadásának érvei alkotmányosan megalapozatlanok. Indokolásában előadja egyrészt, hogy a közüzemi távhőszolgáltatás árszabályozása a települési önkormányzatok képviselő-testületeinek hatáskörébe tartozik ugyan, de a távhőszolgáltatás keretszabályozása, így közvetetten az árszabályozás is az Országgyűlés hatásköre, másrészt, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem korlátozná, hanem segítené a tisztességes gazdasági verseny érvényesülését, ami jelenleg a távhőszolgáltatás terén eleve nem, vagy csak erősen korlátozottan érvényesül. Ezért indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság az OVB határozatát semmisítse meg, és kötelezze új eljárás lefolytatására.
II.
Az Alkotmánybíróság a kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, (a továbbiakban: Ve.) az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény, (a továbbiakban: Nsztv.) alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
"9. § (... )
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
Az Nsztv. vonatkozó rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
(... )
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
(...)"
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
A Ve. vizsgálatba bevont rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
A kifogás nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság az OVB 266/2008. (IX. 26.) OVB határozatának rendelkező részét az Alkotmánybíróság jelen határozatában foglaltak szerint helybenhagyta.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás, melynek során az Alkotmánybíróság - alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban - azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdése a)-c) pontjaiban, valamint a 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, valamint az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogás - tartalmát tekintve - megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a távhőszolgáltatásért fizetendő alapdíj eltörlésére irányuló népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak tekintendő-e.
A csatlakozási díj és a lakossági távhőszolgáltatási díj meghatározását az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) 7. § (5) bekezdése, valamint ugyanezen törvény melléklete II. Legmagasabb ár pontjának "B) Szolgáltatások" fejezete a települési önkormányzat - a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat - képviselő-testületének hatáskörébe utalja. A díjat a képviselő-testület rendeletben állapítja meg.
A távhőszolgáltatás csatlakozási díjának és a lakossági távhőszolgáltatás díjának megváltoztatására a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Thtv.) 57/A. §-a tartalmaz rendelkezéseket. Eszerint a díjváltoztatást a távhőszolgáltató kezdeményezi, a helyi önkormányzat képviselő-testülete pedig díjmegállapító rendeletét a távhőszolgáltató olyan kezdeményezésével azonos tartalommal adhatja ki, amelyről a Magyar Energia Hivatal jogerős határozatban megállapította, hogy az megfelel a Thtv.-ben foglalt feltételeknek. Ezen szabályozással biztosítva az ármegállapítás átláthatóságát, közhatalmi ellenőrizhetőségét.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a távhőszolgáltatási díjak meghatározása a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozik, de ezen jogkörüket a Thtv.-ben előírt korlátok között gyakorolhatják.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a Kormány és a Kormány tagjainak jogalkotási jogkörével kapcsolatban megállapította, hogy "az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott. Önmagában az, hogy jelenleg valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban a tárgyban" [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 417.; 46/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 567, 571.].
Mindezekre figyelemmel az, hogy a távhőszolgáltatási díjról szóló, népszavazásra bocsátandó kérdés tárgya jelenleg részben törvényi, részben önkormányzati rendeleti szinten van szabályozva nem zárja ki - legalábbis azon az alapon, hogy a feltenni kívánt kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik [Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés] hogy a törvényben előírt feltételek teljesülése esetén e tárgyban népszavazásra kerülhessen sor.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében rögzített gazdasági verseny szabadságába ütközik-e a népszavazásra feltenni kívánt kérdés, ahogyan azt az OVB megállapította.
Az Alkotmánybíróság 14/2007. (III. 9.) AB határozatban már rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság kizárólag akkor mondhatja ki, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés népszavazásra nem bocsátható, ha az alapján a törvényalkotó valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására volna köteles (ABH 2007, 251, 255.).
Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt gazdasági verseny szabadsága az Alkotmánybíróság értelmezése szerint nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az államnak is feladata. Sem a szabad verseny, sem pedig a piacgazdaság alkotmányi rendelkezéseinek nincs külön alkotmányossági mércéje. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120.] Így a gazdasági verseny szabadsága és a piacgazdaságról szóló alkotmányi rendelkezés nem lehet alkotmányos mércéje a kezdeményezésben szereplő kérdésnek.
4. Az Alkotmánybíróság szerint ezért az OVB-nek határozata indokolását nem a gazdasági verseny szabadságának sérelmére, hanem a feltenni kívánt kérdés egyértelműségének hiányára kellett volna alapoznia.
Az Alkotmánybíróság ez idáig már több határozatában foglalkozott az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt a népszavazásra feltenni kívánt kérdésekkel szemben támasztott egyértelműség követelményével [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH, 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 362.; 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 342.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyértelműség követelményét a népszavazáshoz való jog érvényesülésének alkotmányos garanciájaként értelmezi. A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt a választópolgár, másrészt a jogalkotó számára egyértelműnek kell lennie. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak "igen"-nel vagy "nem"-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek.
A választópolgári egyértelműség része, hogy a választópolgárok egyértelműen lássák a népszavazásra bocsátott kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit.
A jelen esetben népszavazásra bocsátandó kérdés tárgyát képező fogyasztó által fizetendő távhődíj nem más, mint egy szolgáltatás ellenértéke, amelynek meghatározása során a Thtv. és az Ártv. értelmében számtalan tényezőt kell figyelembe venni (pl. a legalacsonyabb árat úgy kell kikalkulálni, hogy az legalább a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira fedezetet biztosítson; a megállapított árnak ösztönözni kell a biztonságos és legkisebb költségű távhő termelésre és szolgáltatásra, a kapacitások hatékony igénybevételére, valamint a távhővel való takarékosságra; figyelembe kell venni a folyamatos termelés és a biztonságos szolgáltatás indokolt költségeit, beleértve a szükséges tartalékkapacitáshoz kapcsolódó költségeket, valamint a hőt termelő létesítmény bezárásával, elbontásával kapcsolatos környezetvédelmi kötelezettségek teljesítésének indokolt költségeit is; figyelembe kell venni továbbá a kapcsolt és a megújuló energiaforrással történő energiatermelés kimutatható környezetvédelmi és gazdasági előnyeit). A fogyasztástól független alapdíj - aminek eltörlésére a kérdés irányul - csak egy tényezője a távhőszolgáltatás árának. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés megválaszolása esetén a választópolgárok számára nem lenne egyértelműen megállapítható, hogy a fogyasztók díjfizetési kötelezettségét az alapdíj eltörlése hogyan befolyásolná.
Vagyis a kérdés félrevezető, és ebben az értelemben nem egyértelmű, mivel a kérdésre igennel válaszoló választópolgároknak azt sugallja, hogy az alapdíj, vagyis a tényleges hőfogyasztástól független díjtétel eltörlésével csökken a távfűtés ára. Ezzel a feltételezéssel szemben érvényes és eredményes népszavazás esetén sem csökkennének a távhő szolgáltatási díjak, hiszen a rendszer karbantartását, a hő előállításának, szállításának, átadásának díját valamilyen módon a jövőben is meg kellene fizetniük. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás így csak az árképzés módjának megváltoztatását vonhatná maga után; ennek legkézenfekvőbb módja a szükségszerűen felmerülő (távhő előállítási, átadási, rendszer fenntartási) költségek beépítése az egységnyi fogyasztásra kalkulált távhő árába. A kérdés tartalma tehát a választópolgárok számára félrevezető, mert előre nem tudhatják és nem is mérhetik fel döntésük várható következményeit.
A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés - "Egyetért-e ön azzal, hogy Magyarországon a jelen népszavazást követő év január 1-jétől a közüzemi távhőszolgáltatásért ne kelljen a tényleges hőfogyasztástól független alapdíjat fizetni?" - nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, vagyis az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB 266/2008. (IX. 26.) OVB határozatának rendelkező részét helybenhagyta, az Alkotmánybíróság jelen határozatában kifejtett indokok alapján.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1164/H/2008.