46/2006. (X. 5.) AB határozat
a 64/2006. (II. 23.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 64/2006. (II. 23.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 64/2006. (II. 23.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kérik.
Az OVB vitatott határozatában megtagadta annak a népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának a hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepel:
"Egyetértek azzal, hogy Magyarországon az autópályákon töröljék el a maximális sebesség korlátozását."
Az OVB a határozatát arra alapította, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 48. § (3) bekezdésének a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján az egyes járművek közlekedésben használt maximális sebességét a Kormány a 28/2001. (II. 15.) Korm. rendelettel módosított, a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet 26. §-ában állapítja meg. Az OVB álláspontja szerint ennek alapján megállapítható, hogy a kezdeményezésben említett sebességhatár eltörlésének kérdése - a törvényben foglalt felhatalmazás visszavonásáig - a Kormány hatáskörébe tartozó feladat.
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint országos népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A hatályos jogszabályok alapján azonban a sebességhatár eltörlése nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó feladat, ezért az országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő íve nem hitelesíthető.
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 24. számában 2006. február 28-án jelent meg. A kifogást a Ve. 130. § (1) bekezdésében előírt módon és határidőn belül, 2006. március 9-én nyújtották be az OVB-hez.
A kifogásban kifejtett álláspont szerint nem megalapozott az OVB határozatnak az a megállapítása, mely szerint a sebességkorlátozás eltörlése a hatályos jogszabályi rendelkezések szerint nem tartozik az Országgyűlés feladatkörébe. Sem az Alkotmány, sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely oly módon különítené el az Országgyűlés és a Kormányjogalkotási kompetenciáját, amelynek alapján kizárt lenne, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson bármilyen kérdésben, "azaz a Kormány rendeletalkotási hatásköre törvénnyel ne lenne elvonható".
A kifogás benyújtója szerint a törvényalkotás az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, a felhatalmazás megadására vonatkozó rendelkezéssel együtt. A Kormánynak a törvények végrehajtására vonatkozó külön törvény alapján való felhatalmazása nem érinti az Országgyűlésnek az egész kérdéskörre fennálló törvényalkotási hatáskörét. Ennélfogva nem helytálló az OVB álláspontja, mely szerint a népi kezdeményezés tárgyában megfogalmazott kérdésben az Országgyűlés hatásköre nem áll fenn. Így erre alapozottan az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését nem lehetett volna megtagadni. Ezért a kifogás arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és utasítsa új eljárásra az OVB-t.
II.
A kifogás elbírálása során az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmánynak a kifogásban érintett rendelkezései:
"19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés.
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;
(...) "
"25. § (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg."
"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Nsztv.) a népi kezdeményezésre vonatkozó szabályai:
"17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést.
18. § Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
c) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.
19. § A népi kezdeményezést - az aláírásgyűjtésnek a Ve. 118/A. §-a szerinti szünetelése kivételével - az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követő két hónapon belül egyszer lehet benyújtani az Országos Választási Bizottság elnökéhez. A pótlólag benyújtott, a kezdeményezést kiegészítő aláírások érvénytelenek.
20. § A népi kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követő három hónapon belül dönteni kell."
3. A Ve.-nek az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"131. § Az országos népi kezdeményezés során a 117-121. § és a 130. § (1) és (3) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.
(2) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a kifogás alapos.
Az Alkotmány 28/B. §-a alapján az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya lehet - az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározottak kivételével -az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés.
Az Nsztv. 18. §-a, az Alkotmánnyal összefüggésben, a hitelesítés megtagadásának egyik feltételeként az Országgyűlés hatáskörébe nem tartozó kérdést emeli ki. E szerint az OVB az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését az Nsztv. 18. §-a alapján, akkor tagadhatja meg, ha a kérdés nem tartozik az országgyűlés hatáskörébe, ha a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényi szabályoknak, illetőleg ha az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárási törvényben foglalt előírásoknak.
Az Országgyűlés hatáskörének terjedelmére (tartalmára) vonatkozóan nyilvánvalóan irányadók az Alkotmány felhívott rendelkezései.
A kifogás alapján az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy a népi kezdeményezésre irányuló kérdésben rendelkezik-e hatáskörrel az Országgyűlés, nevezetesen: kizárja-e az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörét az a jogi helyzet, mely szerint a sebességkorlátozás szabályozására a hatályos jogban törvényi felhatalmazás alapján a Kormány rendelkezik hatáskörrel.
E kérdésben az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem fogalmazódott meg egyértelmű álláspont. Az Alkotmánybíróság az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatában úgy foglalt állást, "hogy (...) az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott. Önmagában az, hogy jelenleg valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban a tárgyban. (...) Időről időre az Országgyűlés jogköre, hogy eldöntse, mely kérdéseket kíván - figyelemmel az alkotmányi rendelkezésekre - törvényi úton szabályozni, és melyek azok a tárgykörök, amelyekben rendeleti szintű szabályozás elegendő, és ennek érdekében jogalkotásra irányuló felhatalmazást ad a jogalkotói hatáskörrel rendelkezőknek". (ABH 2001, 414, 417.)
Ettől eltérő álláspont tükröződik az 59/2004. (XII. 14.) AB határozatban. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság a minimál-nyugdíj emelésével kapcsolatos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére irányuló eljárásban megsemmisítette az OVB-nek az aláírásgyűjtő ívet és az azon szereplő kérdést hitelesítő határozatát, és új eljárást rendelt el az ügyben. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésben nincs helye népszavazásnak, ezt a megállapítását két indokra alapította. Egyrészt megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdés közvetlenül érinti a költségvetést, így az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján e tárgyban nem lehet népszavazást tartani. Másrészt azért sem ítélte népszavazásra bocsáthatónak a kérdést, mert a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 62. § (7) bekezdése a Kormányt hatalmazta fel arra, hogy a nyugellátásokkal kapcsolatban a törvényben megállapított szabályokon túlmenően kiegészítő intézkedéseket tegyen, így a szabályozás a Kormány és nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozott, népszavazásnak pedig csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben van helye. (ABH 2004, 834, 838.) Ez utóbbi megállapítás ellentmond az Alkotmánybíróság által az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtett álláspontnak.
Az Országgyűlés és a Kormány jogalkotó hatáskörére vonatkozó alkotmányi szabályok értelmezése alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtett álláspontot tekinti ezen ügy eldöntése, valamint további gyakorlata szempontjából precedens értékűnek.
A törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom szervei által gyakorolt jogalkotói hatáskör terjedelmét, egymáshoz való viszonyát az államhatalmi ágak megosztásának az Alkotmányban szabályozott rendje határozza meg. Az alkotmányok rendelkeznek a törvényi és a rendeleti jogalkotás viszonyáról, így arról is, hogy a jogalkotás teljessége a törvényhozó hatalmat gyakorló parlamentet illeti-e meg, vagy a végrehajtó hatalom szervei is rendelkeznek-e el nem vonható, kizárólagos jogalkotói hatáskörrel. Ennek megfelelően a magyar jogrendszerben is az Alkotmány szabályozza, hogy az állam mely szerveinek van jogalkotó hatásköre, ugyancsak az Alkotmány határozza meg az egyes jogalkotó szervek jogalkotási hatáskörének terjedelmét és a jogforrások egymáshoz való viszonyát is.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja, valamint 25. § (2) bekezdése alapján a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. Az Alkotmány 19. §-ában foglaltaknak megfelelően a törvényhozás az Országgyűlésnek mint a legfelsőbb népképviseleti szervnek a népszuverenitásból eredő joga. Törvényt kizárólag az Országgyűlés alkothat és az Alkotmány 35. § (2) bekezdése, 37. § (3) bekezdése, valamint 44/A. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően törvénnyel ellentétes rendelkezést más jogszabály nem tartalmazhat. Az Alkotmányban az Országgyűlésnek adott törvényalkotási felhatalmazás univerzális, nem állít fel korlátokat a törvényben szabályozható jogalkotási tárgyak tekintetében. Ennek megfelelően az Országgyűlés jogalkotó hatásköre - az Alkotmány keretei között - teljes és korlátlan. Az Országgyűlés jogosult törvényt alkotni minden jogi szabályozást igénylő társadalmi viszony rendezésére, jogalkotó hatáskörének egyetlen korlátja van, nevezetesen az, hogy az Országgyűlés által hozott törvény nem lehet ellentétes az Alkotmánnyal.
A Kormány jogalkotó hatáskörét az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szabályozza, amely kimondja, hogy a Kormány a maga feladatkörében jogosult rendeletet alkotni. A Kormány alkothat rendeletet törvény felhatalmazása alapján a törvény végrehajtására, de feladatkörében rendelkezik eredeti jogalkotó hatáskörrel is, szabályozhat törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyokat is. A Kormány rendeletalkotó hatásköre azonban - ellentétben az Országgyűlés törvényalkotási jogkörével - az Alkotmány által erőteljesen korlátozott. Az Alkotmány megállapít olyan szabályozási tárgyakat, amelyeket csak törvényben lehet szabályozni (kizárólagos törvényhozási tárgyak), amelyekben a Kormány nem jogosult rendeletalkotásra, és a 35. § (2) bekezdésében kimondja, hogy a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel. A Kormány az Alkotmány alapján nem rendelkezik az Országgyűlés által el nem vonható, kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, függetlenül attól, hogy feladatkörében, eredeti jogalkotó hatáskörében, vagy törvényi felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Az Országgyűlés - az Alkotmány keretei között -bármely társadalmi viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja. A törvény és a rendeleti szintű szabályozás viszonyában a jogforrási hierarchia elve érvényesül, ami azt jeleni, hogy törvény a kormányrendeletet hatályon kívül helyezheti, módosíthatja, illetőleg ha a kormányrendelet ellentétbe kerül a törvénnyel, a Kormány köteles a törvényellenesség megszüntetésére. Ennek megfelelően a Kormánynak törvényben adott jogalkotási felhatalmazás nem biztosít a Kormány számára kizárólagos jogalkotási jogkört. Az Országgyűlés a felhatalmazás hatályon kívül helyezésével, korlátozásával bármikor törvényhozási hatáskörbe vonhatja a Kormány számára delegáltjogalkotásijogkört. Így az a tény, hogy a hatályos jogban törvényi felhatalmazás alapján a Kormány jogosult valamely társadalmi viszony jogszabályi rendezésére, nem zárja ki az Országgyűlés hatáskörét arra, hogy törvényt alkosson az adott társadalmi viszony szabályozására.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB nem jogszerűen döntött akkor, amikor arra hivatkozással tagadta meg a népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányán megfogalmazott kérdés hitelesítését, hogy az nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Ezért a 64/2006. (II. 23.) OVB határozatot megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 284/H/2006.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével egyetértek. Az indokoláshoz kapcsolódóan - az abban kifejtetteken túl - a következőket tartom fontosnak kiemelni.
Az Alkotmány kizárólag az Országgyűlést (országos) és az önkormányzatot (helyi) kötelező népszavazásról rendelkezik. A Kormányt nem lehet népszavazással jogalkotásra kötelezni. Az országos népszavazás címzettje mindig az Országgyűlés, az eredményes népszavazás alapján az Országgyűlésnek kell jogot alkotnia, módosítania, vagy tartózkodni a jogalkotástól. Az országos népszavazás lehetséges tárgyköreit az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése tartalmazza, a jelen indítvány kapcsán az Alkotmánybíróság tulajdonképpen ezt az alkotmányi rendelkezést értelmezte.
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése alapján mind a népszavazás, mind a népi kezdeményezés tárgya "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet". A népszavazás esetében az Alkotmány további korlátokat is felállít [az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésébe foglalt "tiltott tárgykörök", valamint - az Alkotmány 44. § (1) bekezdése alapján - a helyi önkormányzást megvalósító helyi népszavazásokon eldöntendő kérdések]. Az Alkotmánybíróság - alkotmányértelmezés során [először a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában, ABH 1993, 33., legutóbb az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatában, ABH 2001, 359.] - újabb korlátot jelölt meg: kötelezendően elrendelendő népszavazás nem irányulhat alkotmánymódosításra.
Ebből a következően az Alkotmányban is szabályozott jogszabályi hierarchia [Alkotmány 35. § (2) bekezdése, 37. § (3) bekezdése, 44/A. § (2) bekezdése] szempontjából tekintve az országos népszavazás lehetséges tárgykörei "felfelé" zártak. Az Alkotmánybíróság áttekintette azt is, hogy a jogszabályi hierarchiában a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok felé is zárt-e a rendszer vagy sem. Az elemzés tárgya tehát az volt, hogy a népszavazási kérdés tárgya csak az Országgyűlés által már törvényben szabályozott tárgykör lehet-e, vagy az a tárgykör is, amelyet ugyan ténylegesen nem szabályoz az Országgyűlés, de potenciálisan szabályozhatna?
Az indítvány elbírálása szempontjából a jogalkotási tárgykörök az alábbiak szerint csoportosíthatóak:
1. a törvények által aktuálisan szabályozott tárgykörök;
2. a jogszabály által aktuálisan nem szabályozott kérdések (non ius), ezen belül:
a) az Alkotmány, illetve a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) alapján kizárólagos törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdések,
b) a kizárólagos törvényhozási tárgykörbe nem tartozó kérdések;
3. törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályokban szabályozott kérdések, ezen belül:
a) a törvényi felhatalmazás alapján, illetve
b) az önálló hatáskörben, saját feladatkörben kibocsátott jogszabály (pl. kormányrendelet) .
Ezen felosztás alapján - elméletben - több, az alábbiakban részletezett értelmezési modell állítható fel, illetve felfogás létezhet:
a) Tekintettel arra, hogy az Alkotmány alapján az Országgyűlés szabályozási tárgyköre elvileg korlátlan (bármely kérdés szabályozását saját hatáskörébe vonhatja), a törvényhozó hatalom potenciálisan kiterjed minden szabályozási tárgykörre, ezért az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyköre is bármi lehet (ide nem értve természetesen a fentiekben ismertetett népszavazási korlátokat) . Ez esetben tehát minden, az 1-3. pontokban és azok alpontjaiban leírt szabályozási tárgykörbe tartozó kérdésben kezdeményezhető országos népszavazás (ez a legtágabb értelmezési keret) .
b) A további modellek és magyarázatok abból a feltételezésből indulnak ki, hogy - a kizárólagos törvényhozási tárgykörökhöz hasonlóan - vannak más, törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok által "lefoglalt" szabályozási tárgykörök. A legszűkebb értelmezés szerint a népszavazási kérdés tárgya csak az aktuálisan törvényben szabályozott, vagy az Alkotmány, illetve a Jat. alapján kizárólagos törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdés lehet [1. és 2. a) alpont].
c) Tágabb értelmezés szerint - mivel az Országgyűlés bármely kérdés szabályozását hatáskörébe vonhatja - népszavazás tárgyköre lehet minden törvényben szabályozott, illetve jogszabályban aktuálisan nem szabályozott kérdés (1. és 2. pont), az alacsonyabb szintű jogszabályban szabályozott kérdés azonban nem, mivel ennek a kérdésnek a szabályozását az adott jogszabály már "lefoglalta".
d) A "lefoglalt" szabályozási kérdések tekintetében ismert olyan álláspont, mely szerint azokban az esetekben, amikor nem maga az Országgyűlés döntött a szabályozás szubdelegálásáról (így például amikor a Kormány saját feladatkörében bocsátott ki rendeletet), az Országgyűlés szabályozhat az adott tárgykörben. Ha azonban a törvénynél alacsonyabb szintű szabályozásra az Országgyűlés adott felhatalmazást, akkor - saját döntése alapján - az adott tárgykör a továbbiakban már nem tartozik a szabályozási hatáskörébe, így e kérdésben nem tartható népszavazás. E kérdések mögött ugyanis az a kifejezett törvényhozói akarat áll, hogy a törvényalkotó nem kíván az adott (részlet) kérdéssel foglalkozni, annak rendezését más, alacsonyabb szintű jogalkotó szervre bízza. [Népszavazás tárgya tehát az 1., 2. pont és a 3. pont a) alpontja szerinti kérdés lehet. Lásd 59/2004. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2004, 834.]
e) Végül elképzelhető olyan értelmezési keret is, melynek értelmében nem tartható népszavazás azokban a kérdésekben, amelyekben a Kormány saját feladatkörében alkotott rendeletet. Ennek indoka egyfajta értelmezés szerint az lehetne, hogy az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kizárólag a Kormány számára tartja fenn, hogy saját feladatkörében rendeletet alkosson. Más megközelítés alapján, bár a
Kormány által az elsődleges jogalkotói hatáskörében hozott jogszabály mögött nincs tudatos törvényalkotói akarat, ám mivel azt az Országgyűlés bármikor saját szabályozási tárgykörébe vonhatná, addig, amíg ezt nem teszi, hallgatólagosan elfogadja a törvénynél alacsonyabb szintű szabályozottságot. Mivel a szubdelegált hatáskörben alkotottjogszabályok esetében az Országgyűlés döntött a szub-delegációról, ezért ezt a döntését bármikor megváltoztathatja; e kérdésben tartható népszavazás. [Ebbe az értelmezési modellbe tehát az 1., 2. pont és 3. pont b) alpontja tartozik bele.]
Összegezésül megállapítható tehát, hogy az Alkotmánybíróság jelen határozatában arra az álláspontra helyezkedett, hogy mivel az Országgyűlés törvényalkotó hatásköre gyakorlatilag korlátlan, azért nemcsak az aktuálisan törvényekben már szabályozott, hanem a potenciálisan törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdésekben is kezdeményezhető népszavazás (legtágabb értelmezési keret) . Ez alapján az Országgyűlés szabályozási tárgyköre teljes mértékben egybeesik a népszavazás lehetséges tárgyköreivel, ez utóbbinak csak alkotmányos korlátai vannak (így a "tiltott tárgykörök", a helyi népszavazásoknak fenntartott kérdések, valamint a "burkolt" alkotmánymódosítás tilalma) .
A csak potenciálisan az Országgyűlés törvényhozási hatáskörökbe tartozó kérdésekre irányuló népszavazások esetén az Országgyűlést kettős, egy formai és egy tartalmi jellegű (jogalkotási) kötelezettség terheli. Formai kötelezettsége, hogy saját törvényalkotói hatáskörébe vonja az adott kérdés szabályozását, és ezen túlmenően az új szabályozásnak tartalmilag is meg kell felelnie az eredményes népszavazással eldöntött kérdésnek. A népszavazási akaratnak megfelelő országgyűlési döntés felváltja, hatályon kívül helyezi vagy módosítja a Kormány által akár eredeti hatáskörében, akár a szubdelegációból folyó kötelezettsége vagy lehetősége alapján korábban alkotott jogszabályt.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozattal nem értek egyet: véleményem szerint jobb döntés lett volna az Országos Választási Bizottság határozatának helybenhagyása, mivel az autópályákon megengedett legnagyobb sebesség meghatározása jelenleg, a hatályos jog alapján "nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés".
Indokaim a következők:
1. Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekben" megengedett a népszavazás, illetve népi kezdeményezés. Az eldöntendő alkotmányértelmezési kérdés tehát az, pontosan mit jelent az "Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" terminus. Valóban azonos jelentésű-e, mint a többségi határozat állítja, "minden, az Országgyűlés hatáskörébe egyáltalán tartozható kérdéssel"? Álláspontom szerint nem. Az "Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor hatályos jog szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést jelenti. Ugyanis a kérdést a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 48. § (3) bekezdésének a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján az egyes járművek közlekedésben használt maximális sebességét a Kormány a 28/2001. (II. 15.) Korm. rendelettel módosított, a közúti közlekedés szabályairól szóló, az 1/1975. (II. 5) . KPM-BM együttes rendelet (azaz a KRESZ) 26. §-a szabályozza.
Az Alkotmány 25. § (2) bekezdése a "törvényhozás jogát" (vagyis: hatáskörét) kizárólag az Országgyűlésnek tartja fenn. Ebből következik, hogy törvényt más nem alkothat - még a népszavazás sem. Másfelől ez a szabály tiltja a törvényalkotási hatáskör átruházását (de nem a felhatalmazottjogalkotást) . Az Országgyűlés törvényhozási hatásköre két részből áll: egyrészt a kötelező törvényhozási tárgyakból: ezeket csak az Országgyűlés szabályozhatja és csak törvényben. A kizárólagos törvényhozási tárgyak az Alkotmány több rendelkezéséből ismerhetők meg. Ilyen mindenekelőtt az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, az Alkotmányban több helyütt felsorolt ún. kétharmados törvények, továbbá az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében foglalt tárgyak egy része, különösen a költségvetési törvény.
A törvényhozó hatáskör másik csoportját a szabad (fakultatív) törvényhozási tárgyak alkotják: az Országgyűlés maga dönt, alkot-e törvényt. Ezek a tárgyak csak feltételesen tartoznak az Országgyűlés hatáskörébe, ugyanis eldöntheti, hogy a kötelező tárgyak körén kívül eső tárgyakat kívánja-e - és milyen részletesen - a törvényben szabályozni. Ha azonban a tárgyat egyszer már törvényben szabályozta, akkor ez a tárgykör ellenkező döntésig az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik, de csak annyiban, amennyiben az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában meghatározott hatáskörében törvényt alkotott. A törvényalkotási hatáskör csak akkor lesz az Országgyűlés hatásköre, amikor azzal él: ameddig nem élt vele - alkotmányos tilalom hiányában és az Alkotmányban meghatározott korlátok között [35. § (2) bekezdés] -, a Kormány is jogosult jogalkotásra.
A többségi határozattól a véleményem döntően abban különbözik, hogy szerintem az Országgyűlés fakultatív (szabadon gyakorolható) törvényalkotási hatásköre feltételes: csak annyiban tartozik az Országgyűlés hatáskörébe a szabályozott tárgy, amennyiben az Országgyűlés e hatáskörét ténylegesen gyakorolta. Mindaddig, amíg ezt nem tette, más jogalkotó szervek - elsősorban a Kormány - alkotmányosan hatáskörébe vonhatja a jogalkotást. Ezen nem változtat, hogy az Országgyűlés később alkotott törvénnyel létrehozhatja saját hatáskörét, ugyanis a korábbi alacsonyabb szintű szabályozás addigi érvényességét ez nem érinti. Ez azonban csak akkor lehet így, ha a Kormánynak (vagy felhatalmazása alapján miniszter) rendelet megalkotásakor alkotmányos hatásköre volt a jogszabály kibocsátására.
Hasonlóan, ha az Országgyűlés törvénnyel a Kormányt vagy minisztert felhatalmazta jogalkotásra, akkor a felhatalmazott jogalkotással szabályozott kérdés - mindaddig, amíg a felhatalmazó törvény hatályban van - nem "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés", így nem is lehet népi kezdeményezés vagy népszavazás tárgya. A jogalkotásra felhatalmazás természetesen csak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörének abban a részében lehetséges, amelyben az Országgyűlés dönthet arról, hogy törvényben szabályoz-e egy kérdést, vagy felhatalmazással átruházza az állam jogalkotó hatáskörét a Kormányra vagy egyes miniszterekre. Tehát az Alkotmány szabályai szerint kizárólagos törvényhozási tárgykörökbe tartozó tárgyak nem tartoznak ebbe a körbe.
Egyébként a többségi határozat is megállapítja: az Alkotmánybíróság két hasonló kérdéssel foglalkozó korábbi határozata különböző álláspontot foglalt el a most eldöntött kérdésben. Magam az 59/2004. (XII. 14.) határozatban foglalt döntést tartom helyesebbnek, erősebb és meggyőzőbb alkotmányos érvekkel alátámasztottnak. Ez a határozat - egyebek mellett - azért nem ítélte népszavazásra bocsáthatónak a kérdést, mert annak szabályozására a Kormányt törvény hatalmazta fel, így az nem minősítette az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek. (ABH 2004, 834, 838. - Minimál-nyugdíjról szóló népszavazási kérdés.)
2. Az általam képviselt felfogást erősíti a képviseleti demokrácia elsődlegessége, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén és az Alkotmánybíróság ezt értelmező, többször megerősített álláspontján alapul [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 36.; 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182, 185.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998,220,234.; 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 364-365.]. A képviseleti demokrácia - a "képviseleti hatalomgyakorlás" - elsődlegessége ugyanis megkívánja, hogy a legfontosabb jogszabályok az Országgyűlés által megvitatott és elfogadott törvények legyenek. Ezen a népszavazás - és még kevésbé, mint ebben az esetben a népi kezdeményezés - sem változtat: az eredményes népszavazás is csak az Országgyűlést kötelezi törvény meghozatalára. A magyar jogrendszerben a népszavazási döntés ("néphatározat") nem jogforrás, azaz nem jogalkotó tény: az érvényes és eredményes népszavazás alkotmányos kötelezettséget hoz létre az Országgyűlés számára a törvényalkotásra (vagy más döntésre, ha a népszavazás tárgya nem törvény) . A népi kezdeményezés esetében persze ez a kérdés sem merülhet fel. A kérdés mégis fontos, mert a népszavazás és a népi kezdeményezés tárgya egyaránt "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" lehet.
A képviseleti elvből az is következik, hogy az Országgyűlés - a politikai képviselet szerve - elsődlegesen meghatározza, természetesen az Alkotmány keretei között, hogy gyakorolja-e egyes nem kötelezően gyakorlandó alkotmányos hatásköreit. A közvetlen demokrácia intézményei abban a körben működhetnek közre a törvényalkotásban, amelyet az Országgyűlés a maga számára fenntartott. Ennek elvetése kényszerítően a közvetlen demokrácia elsődlegességének elismeréséhez vezetne: ez pedig nem az Alkotmány és az Alkotmánybíróság álláspontja. Az Országgyűlés fakultatív törvényalkotási hatásköre - mint ezt a többségi határozat helyesen megállapítja -tárgyilag korlátlan: amiről egyáltalán jogi norma alkotható, arról az Országgyűlés törvényt alkothat. (Ez a korlátlanság tartalmilag már nem áll fenn - de ez most nem is kérdés.) Ebben a körben azonban az Országgyűlés hatáskörének elsődlegessége mellett más jogalkotó szervnek is van az Alkotmányon alapuló jogalkotási hatásköre: a két hatáskör közül csak egyik gyakorolható egy időpontban -így az egyik gyakorlása (egy adott pillanatban) kizárja a másikét. A képviseleti elvvel mindenképpen összefér, hogy az Országgyűlés fakultatív hatáskörei egy részének gyakorlásáról lemondjon és más jogalkotót (a Kormányt vagy annak tagjait) törvényben hatalmazza fel jogalkotásra. Nem mondhatjuk ezért, hogy "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" az, amiről az Országgyűlés maga rendelkezett úgy, hogy a Kormány vagy egy miniszter hatáskörébe tartozzék.
A törvényhozási hatáskör tárgyi korlátlansága annyiban is az előbb képviselt álláspont mellett szól, hogy kizárja - amit a többségi határozat éppen nem -, hogy a törvényhozás szempontjából kis jelentőségű, ma rendeletben szabályozott kérdésről, mondjuk a lábbeli címkézéséről vagy a jeltolmács képzésről is (ha van elegendő érdeklődő) népszavazást lehessen tartani.
3. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja szerint az Országgyűlés törvényeket alkot és a 25. § (2) bekezdése szerint ez a hatáskör nem ruházható át. Ezért az Országgyűlés nem "átruházza" törvényalkotási hatáskörét, hanem felhatalmazza a Kormányt vagy az egyes minisztereket arra, hogy a törvények végrehajtására rendeleteket alkossanak. A rendeletalkotás a Kormány önálló alkotmányos hatásköre - és mint ilyen nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe -, hiszen az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a törvények végrehajtása a Kormány feladata, mely kérdésben - mint a feladatkörébe tartozóban -az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint rendeletalkotási joga van.
A rendeletalkotási jog (hatáskör) fennállásának feltétele, hogy legyen végrehajtandó törvény, de ha az Országgyűlés alkotott ilyet - különösen, ha végrehajtásra felhatalmazta a Kormányt, a minisztereket -, akkor a rendeletalkotási hatáskör (amíg a törvény hatályban van) az Alkotmány alapján a Kormány, illetve a miniszter és nem az Országgyűlés hatásköre.
Másrészt a törvény végrehajtása a Kormány önálló alkotmányos hatásköre akkor is, ha a törvény végrehajtása jogszabály alkotásában áll. Parlamentáris-képviseleti kormányzati rendszerben - az Alkotmány preambuluma szerint "parlamenti demokráciában" - a kormány hatáskörei önálló alkotmányos hatáskörök, amelyeket az Országgyűlés sem vonhat el. Ezek közé tartozik a törvények végrehajtásának feladat- és hatásköre [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja]. A törvényeket az Országgyűlés alkotja, de végrehajtásuk a Kormány "feladatköre", amelyben az Alkotmány szerint rendeleteket és határozatokat alkot. Az Országgyűlés valóban meghatározhatja törvényben a végrehajtandó normákat, de különösen, ha - mint ez szokásos - kifejezetten felhatalmazza a Kormányt a végrehajtásra, a végrehajtási szabályok megalkotása már nem az Országgyűlés hatásköre. Az Országgyűlés valóban maga dönt arról, hogy mennyire részletesen szabályoz egyes törvényekben, és arról is, ad-e és mennyiben felhatalmazást rendeletalkotásra, esetleg megtiltja a rendeleti jogalkotást. A törvény által nyitva hagyott kérdések - a törvényben adott felhatalmazás alapján kétségtelenül - a Kormány rendeletalkotási hatáskörébe tartoznak. A Kormány rendeletalkotási hatásköre vagy törvényi felhatalmazáson alapuló vagy eredeti: a törvényi felhatalmazáson alapuló hatáskör azonban az Alkotmány alapján a Kormány és nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró